警务管理革新中创意警务的理念溯源

钱洁

（江苏警官学院，江苏南京 210012）

警务管理革新中创意警务的理念溯源

钱洁

（江苏警官学院，江苏南京 210012）

中从警务管理革新视角分析，创意警务的实质是通过智力汇聚与碰撞实现警察人力资源开发，通过资源重组实现警务资源的合理配置，通过创新警务机制实现警务变革。创意警务理念源于西方“问题导向警务”、“主动警务模式”及“无增长改善理论”警务理论等，同时是我国“服务型政府”理念在警务管理领域的重要理论创新与实践探索。

创意警务；警务管理；理念

江苏地处东部沿海，经济发展快，开放程度高。又好又快推进率先全面建设小康社会、率先基本实现现代化，共同创造更加美好生活，是当前和今后一个时期全省工作的大局。在此背景下，江苏省公安厅党委将公安工作放到“两个率先”总体布局中来谋划，力争在新的起点努力开创公安工作新局面，在系统总结改革开放以来江苏公安工作经验的基础上，从社会治安动态化、公安工作信息化的宏观背景出发，确立了打造动态警务、专业警务、合成警务、信息警务、规范警务“五大警务”的总体思路，为发展和完善具有江苏特色的现代警务机制指明了方向，也为苏州创意警务提供了理念指导。

近年来，苏州经济社会持续健康快速发展，整体综合实力走在全省乃至全国前列，经济高增长一方面为公安工作带来了发展机遇，同时也使公安工作面临严峻的挑战，传统粗放式警务发展模式已不能适应警力资源紧缺的工作实际。在这一背景下，苏州市公安局提出创意警务。创意警务对于破解全国公安机关普遍存在“三大难题”，即“警力不足、动力不够、方法不多”意义重大。从警务管理革新趋势视角分析创意警务，创意警务的产生源于现代政府和警务管理理念，是用现代警务机制推动公安工作转型发展的创造性探索。

一、创意警务的实质解读

创意警务是“在科学发展观的指导下，广大警员学习先进的理念，掌握科学的思维方法，充分激发创意潜能，以科技手段为后盾，推进警务机制、警务手段的优化革新，最大限度地将智力成果转化为现实战斗力，以新思路解决警务难题，实现内涵式发展、无增长改善的警务活动。”[1]创意警务的概念涵盖多层面多领域警务工作，从横向上看它涉及多警种多部门，从纵向上看它从具体方法技术层面的“小创造”、“小发明”开始，逐渐扩展到警务体制机制、理念层面，从基层一线的实践探索开始直至领导决策和战略部署。创意警务的实质是，通过开辟警察人力资源开发的新途径，重组警务资源，创新警务方式，实现现代警务管理新机制。

（一）创意警务通过智力汇聚与碰撞实现警察智力资源再开发

知识经济是信息社会的经济形态。由于网络社会的崛起，经济的基础不再是有形的物质（如土地、黄金、建筑物、生产设备等），而是已转向无形的资本（知识、技能等）。知识经济时代的重要特征是，经济成长的动力源于知识（信息），在信息化基础上，知识密集性和创新性产生社会组织形式网络化和工作方式灵活化。创意是知识经济时代的第一生产力。约翰·霍金斯在《创意经济》一书中明确指出，全世界创意经济每天创造220亿美元，并以5%的速度递增。在一些国家，增长的速度更快，美国达14%，英国为12%。创意警务正是这一背景下的产物，它将民警的技术、灵感、创造性思维等智力作为一种资产，通过适当的管理机制与手段激励民警的创新思维，实现智力资源的再开发。创意警务培养民警敏锐的观察力和主动思考的习惯，并为民警个体间、民警个体与组织间的交流与互动创造良好平台。通过制度化管理手段汇聚民警智力，运用网络论坛、定期评奖等方式，形成问题导向的头脑风暴，促进公安机关组织体系内才智的碰撞与交流，相互启发，实现智力资源的再开发。

（二）创意警务通过资源重组实现警务资源的合理配置

现代警务资源的配置及其效度对警务决策成败起到至关重要的作用。警务资源是指在一国或地区范围内，为实现有效管理与决策，公安机关在警务活动中可利用的一切政治、经济、文化、智力等方面的能量与力量。具体包括行政法规制度、经济保障、警察文化、创意等。创意警务是实现警务资源合理配置的基础和动力源泉，主要源于，一是创意警务强化了对人才的选拔。人才是智力的基础和核心，决策的智力资源源于对人才的重视，特别是形成了人才的吸收、培养、激励等的管理体系建设，在此基础上，形成以“人才”为核心的警务资源重组。二是创意警务营造了存量丰厚并能够通过有效渠道汲取的智力的获取环境。由于智力资源具有较强的流动性和可共享性，特别是随着现代网络技术的发展，警务智力资源不应只局限于公安机关领导层或公安机关内部，创意警务有利于主动吸收有价值的智力成果，开发多方面资源获取的社会渠道，消除社会化警务资源配置的障碍，培育更为开放的警务环境。如创意警务中创意团队的建设和项目式管理是强强联合的警务合成的典范；创意警务提出的“做优机关、做精实战专业队、做实派出所、做细社区警务”的“四做”警务策略，其实质是通过资源重组使组织及其成员“术业有专攻”，最大程度提高警务效能。

（三）创意警务通过创新机制增强警务变革的动力与活力

国内外围绕警务职能转变、警务机构设置、警务模式、警务运行机制等方面警务变革探索从未停止过。就我国而言，长期以来警务变革的力量主要来自领导决策层，形成自上而下的变革形式。创意警务开创了自下而上、从外围向核心的创新模式，实现了更具活力和创造力的警务变革。创意警务自民警发布创意“金点子”开始，设立“创意警务之窗”的全警参与网络平台；通过相应工作机制的建立形成一条创意孵化、转化工作链，发挥好创意的辐射效应；建立基础创意团队、特约研究员队伍和创意警务办公室，形成创意警务常规化管理；最后设立较为科学完善的考评体系滚动评奖，激发不断创意的热情。这种创新模式的优势在于，通过激发公安队伍的活力，全警参与破解公安工作难题，有利于加强全警相互理解与信任，通过警务沟通与合作增强核心战斗力，实现警务“内涵式发展”。

二、世界警务变革理念催生创意警务

自1829年伦敦大都市警察厅建立至今，西方警务发展模式经历了以职业化、专业化、现代化和社会化的发展过程。上世纪70年代开始，欧美国家的第四次警务革命，源于人们对警务现代化的反思，以警务装备更新为标志的警务现代化所带来的快速反应打击犯罪并没有成功遏制犯罪率的上升，相反，使警察远离公众，无法增加公众安全感。由此，以社区警务为代表，第四次警务革命强调警务的重心在于动员全社会力量预防和打击犯罪，并为公众提供更好的服务，通过现代警务变革实现“软件”现代化。“警务概念的发展与经济社会的发展特别是社会控制途径的变化应当是相辅相成的……当前其基本的思想是将警务的概念建立在对安全与秩序的维护这个核心的基础之上，并将其重新定义为网络化的结点式管理的过程。”[2]当代西方对警务的界定，已不将犯罪控制作为警察的唯一职能，警务工作还包括犯罪管理、秩序管理和安全管理等更为广泛的内涵。[3]这一世界警务变革背景下，以下三方面的警务理念催生了创意警务，成为创意警务的思想之源。

（一）问题导向警务引领以“解决问题”为核心的智力过程

问题导向警务建立在这样的假设之上，即通过发现和解决包括令人沮丧的人际关系和无序的环境在内的基本犯罪根源，犯罪是能够得到成功控制的。[4]被称为“问题导向警务之父”的美国教授赫尔曼·戈德斯坦认为，问题导向警务要求警察以新的视角来理解其工作,实际上是为如何改进警务工作方式的一剂良方。“问题导向的警务管理模式需要警员从被动反应式的、事件驱动式的工作姿态转换到积极探求那些不断消耗公共资源的问题的态度上来。”[5]问题导向警务以系统地审视社会环境为核心，以发现问题——管理资源——解决问题作为预防和打击犯罪的主线，特别强调运用警察才智“解决问题”。从这个意义上说，创意警务是问题导向警务在警务管理领域的探索。通过制度化设计引领、激发全警对警务工作的参与，努力主动寻找警务实践中的出现新问题或难题，并发挥个人或集体的智力、技能优势，将创意与警务工作紧密结合，创造性地解决问题，并通过网络平台的分享与推广实现功能倍增的效应。

（二）警察社会服务功能重塑主动警务模式

第四次警务革命强调，在完成传统预防和打击犯罪使命的同时，警察的社会服务功能不容忽视。现代社会利益和价值的高度分散性的特点决定了社会诉求的多元化发展，警察要改变以往打击犯罪的单一化“战士”角色，承担多元化角色和任务，特别是成为以为公众服务为重要使命的“服务者”，这一趋势要求以人民满意为主要目标建立新的警务模式，在打击犯罪问题上由“被动反应”转向“主动出击”，而在警务管理上则要由“被动任务”转向“主动使命”。创意警务通过创意网页、创意论坛、领导信箱、创意交流沟通会、难题征召等多种形式创意平台的建立，培育民警主动融入警务活动的使命感，通过创意论证和推广体系给予民警发挥潜能、自我实现的机会，这种通过激发民警主动参与加强主体使命感，更主动融入警务工作，其对警务管理作用在于，一是使民警更深刻认识理解所从事的本职工作，二是通过主人翁意识的培育加强工作责任感，实现警务工作的结果导向而非过程导向，三是使警务工作更具可操作性，更为人性化。此外，创意警务通过项目化推进管理模式及与社会合作实现公安机关内部不同部门及公安机关与社会环境的创意“无缝对接”，引入社会其它领域的管理经验，以主动的姿态改善警民关系，提升警队形象，强化警察社会服务功能。

（三）“无增长改善”呼唤警务运行中的智力资源开发

英国德文郡前警察局局长约翰·安德逊于20世纪70年代提出了“无增长改善理论”。该理论的提出基于这样的背景：进入20世纪后，随着现代化的发展和科技水平的提高，犯罪率不断攀升，犯罪手段日益翻新，欧美国家尝试通过增加警力以应对这一局面，其结果是犯罪率未能得到有效遏制，却带来巨大的财政压力和社会信任危机。“无增长改善理论”的实质是对警力资源配置问题的反思。警力资源不仅应从“量”上的增加得以改善，更应从“质”的层面通过有效对警察的智力资源开发和高效使用实现警力资源的有效配置。我国当前经济发展转型时期，与“无增长改善理论”提出时期相类似，也面临着警力有限与社会治安局势日益严峻的局面，创意警务的提出通过对警务资源的统一调配和集约化配置，成为“无增长改善”目标的重要实践路径，主要表现在以下方面：创意警务提高领导决策的科学化水平以实现警力资源的科学调配和优化配置；创意警务通过制度化科学设计最大限度地激发民警潜能；创意警务改善警察管理机制以实现现有警力的再生产和功能倍增；创意警务通过充分调动社会力量提高基层公安机关驾驭治安局势的能力和水平。

三、我国创新社会管理中的创意警务：服务型政府背景下的“服务型警务模式”

随着世界范围内风险社会的到来和公共危机不确定性的加剧，我国社会转型时期的社会矛盾和冲突的凸显，公共安全成为社会管理的核心议题。公安机关作为社会公共安全的主要维护力量，必须改变过去传统的警务模式，加强和创新社会管理，从而适应时代发展的需要。当前，党中央明确提出要紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系。公安机关必须改变过去传统的警务模式，加强和创新社会管理，从而适应时代发展的需要。社会管理创新对公安机关提出了如下要求：一是在公安工作中强调以人为本，以民意为导向贯彻社会本位，打造群众满意的公安机关；二是在公安工作中整合公安机关和社会资源，广泛动员社会力量，加强警务协作，完善社会管理的源头治理；三是提升公安机关对社会矛盾和突发事件的预警、调处和处置能力，加强打防控有机结合的社会治安防控体系建设，提升社会服务管理效能。

人类正处于走向后工业社会的进程中，与农业社会的“统治型”政府及工业社会的“管理型政府”不同，后工业社会需要建立起与经济社会形态相适应的“服务型政府”。中共十七大报告明确提出“要加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,服务型政府建设对政府提出了体制变革要求。服务型政府背景下，地方公安机关在创新社会管理过程中也同样需要构建以公众满意为目标的“服务型警务模式”。在创新社会管理的视角下，创意警务深化了“服务型政府”理念，是构建“服务型警务模式”的有效途径。

（一）促进对话与参与：基于提供优质服务的创意警务

“服务型政府”的核心理念在于民本位、权利本位和社会本位，“服务型政府需要将社会公正放在显著位置上，是合作治理体系的重要组成部分，是充分开放性的政府。”[6]从警务管理的角度考察，创意警务通过开放性参与与对话促发合成警务与效能警务，实现为公众提供优质服务的目标。具体而言，创意警务一是着眼于建立警务对话的平台，实现警员、社会公众对警务管理的参与。2009年起，苏州市公安局建立“创意警务之窗”，其主旨是让警员提出工作中的难题，在平台上交流互动、集思广益。在此基础上组建创意团队、建立创意警务基地发挥人才的重要作用，不断改进考评方法，通过合理的考评激励体系给警员更多发挥其专长的机会，实现“人尽其才”的良好警务内部管理环境。通过创意警务平台的运用和不断向纵深发展，逐步实现公安机关内部的警务难题解决的意见合成、跨部门或跨区域警务合成作战、社会面信息与力量合成三个层面的警务合成，提高警务效能。二是着眼于通过广泛的社会动员，为社会公众提供优质服务。创意警务将大巡防机制作为社会防控体系建设的突破口，在信息化基础上实现扁平化指挥，同时加强社会资源的整合，通过与政府其它部门的联动机制建设及辅警力量的规范化管理推动社会面防控工作的高效化。创意警务努力完善社会公共服务管理措施，将“人民满意度”作为公安机关考评体系的重要组成部分，通过第三方专业机构、社会抽样调查、执法服务窗口回访和窗口服务满意度调查等多种形式建立以公众为主体的管理评价机制。这些都成为为社会公众提供优质服务的有力保障。

（二）思考的战略性与行动的民主性：“以人为本”理念中的创意警务

在公民本位的理念中，“服务型政府”实践始终贯彻以公众为中心，为公众服务，以公众满意为目标，在“以人为本”的理念指导下实现为公众提供良好服务。创意警务通过两种路径实现这一理念。

路径之一即创意警务促进公安机关及其人员战略性地思考警务发展。随着创意警务的逐步推广和深化发展，创意警务逐渐扩展到警务体制机制、警务理念层面，促进警务管理者关注基层一线，强调以人为主体、从人的需要出发战略性地思考警务改革的方向，并通过创造性的政策与措施推动警务实践。一是创意警务从警员的职业生涯发展和警务实践的需要出发，通过发现和选拔人才的动态机制，打造了鼓励创新思维和创造能力的学习型组织。在这种组织氛围中，警员思考的问题不再局限于所面对的常规性工作，通过多种形式的交流互动，学会用战略性地眼光关注警务动态，从更高的层面审视面临的警务实践难题，避免“头痛医头，脚痛医脚”的目光局限，找到破解难题的有效路径。二是通过体制与机制层面的创新创意维稳处突工作，提高大型活动安保、群体性事件处置的能力，提升网络化情报信息研判能力，同时通过联动机制建设及辅警力量规范化管理推动社会面防控工作的高效化，推进基层社会管理和服务体系建设。

路径之二即创意警务促进公安机关及民警民主性地实施警务行动。创意警务创造性地通过强化与社会互动、合作实现警务工作的社会参与治理。将民意作为公安工作的重要导向，在服务型政府理念指导下，通过强化与社会互动、合作实现警务工作的社会参与治理。通过警民恳谈、警营恳谈等定期恳谈机制等开放性参与对话促发合成警务与效能警务，完善社会公共服务管理措施，将“人民满意度”作为公安机关考评体系的重要组成部分，实现为公众提供优质服务的目标。如创意警务平台向社会的扩散，“局长信箱”等及时与民众沟通，出入境、户政、禁毒、经侦、消防等部门提供各种便民助企新措施和服务承诺，这些举措有效改变“管理式”的自上而下的管制，将民众的合理观点、意见及建设性建议落实到警务行动和日常警务管理中去。特别是在社区警务中，主动通过科技创意创新向社区居民提供各类安全防范服务，在尊重民众、倾听民众意见、维护民众权益的基础上，将主动积极地与民众接触和互动作为创意警务的发展方向，将公众满意度作为创意警务的核心目标，通过创造性的方式协作解决社区警务问题，在警务管理领域贯彻了服务型政府建设的理念。

四、余论：创意警务的拓展与深化

在当前警务管理革新背景下，基于对创意警务理念的分析，创意警务进一步深化与拓展的路径主要包括：一是创意警务的社会智力资源对接。目前创意警务已十分注重知识导向的创意团队建设，如已经立足全警加强人才建库培养、建立与高等院校合作研究重点课题制度、聘请一批高级顾问和特约研究员等，创意警务还应进一步实现与社会智力资源的对接，如前不久由江苏现代警务研究中心主办，在苏州召开的首届“创意警务与公安工作创新驱动”全国研讨会即是十分好的契机，实现了警务管理领域与高等院校、社会科研机构、专家学者的密切合作，又如在不涉密的情况下，要更好的利用微博等新兴即时通讯工具，实现创意警务的网络扩展，扩大创意警务的社会辐射面；二是创意警务的社会服务导向考量。目前创意警务已经较好地诠释了民意导向式警务，即以民间征集的方式，设定警务工作议题，在综合分析研究的基础上，再将集合后的议题再征求民意，以确定公安机关的工作目标与基本内容，并接受民众监督。[7]在服务型政府理念下，创意警务应进一步强化社会服务功能，用创意警务机制解决警察公共服务中的难题，通过创意警务活动化解社会矛盾与困境，更好地实现警民互动，以进一步构建和谐警民关系；三是创意警务的战略性延伸。目前创意警务在技术创新、体制机制层面已形成较为完善的体系，创意作为警务决策层面的一种重要资源，如何完善创意元素在领导决策机制中的扩展，提升创意在警务决策中的影响力，是值得进一步探讨的重要问题。

[1]张跃进.创意警务论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2010.7．

[2]郭太生，戚丹.警务理念创新与社会管理的完善［J］.中国人民公安大学学报，2009,（3）：33-38．

[3][英]马丁·因尼斯．解读社会控制——越轨行为、犯罪与社会秩序［M］.陈天本译.北京：中国人民公安大学出版社，2009.81．

[4]James A.Conser and Gregory D.Russell,Law Enforcement in the United States,Gaithersburg,MD:Aspen Publishers.2000:279.

[5]Goldstein,H.（1979）.”ImprovingPolicing:A Problem-Oriented Approach”.Crime and Delinquency.Vol.25.p241.

[6]张康之，张皓.在后工业化背景下思考服务型政府[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2009，（1）：12-20.

[7]俞国行.信息化时代的警务创新[M].北京：中国人民公安大学出版社，2002.91．

Key works:creativive policing;policing management;idea

IdeaTraceability of CreativePolicingin PolicingManagement Innovation

QIAN Jie
（Jiangsu Police Institute,Nanjing,Jiangsu,210012）

In the view of policing management innovation,the essences of creativive policing are as follows:to develop the police human resource by intellectual convergence,to rationally allocate policing resources by resource reorganization,to realize policing transformation by innovation of policing mechanism.The idea of creativive policing originated from western policing theory of problem-oriented policing,initiative policing,the theory of un-expending improvement,etc.Meanwhile,it is an important theoretical innovation and practical exploration in policing management with the idea of service-oriented government.

D631.12

A

2095-1140（2012）04-0148-05

2012-05-13

2011年度国家社科基金资助项目《藏族习惯法与国家法的冲突与调适》（项目编号：11BFX011）。

李小苹（1974-），女，甘肃陇西人，甘肃政法学院民商经济法学院讲师，主要从事环境法学、法理学研究。

叶剑波）