我省旅馆业治安管理的现实困境与社会管理创新

刘振华

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

我省旅馆业治安管理的现实困境与社会管理创新

刘振华

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

旅馆业在促进地方经济发展和为人们提供休闲娱乐方面发挥了较大作用。但是，旅馆业中各类案件和事故频发，社会丑恶现象屡禁不止，已成为社会关注的焦点和评价社会治安的“晴雨表”。公安机关虽然采取了诸多措施加强旅馆业治安管理，但由于相关法律法规不完善，公安机关的警力不足等因素的影响，致使旅馆业治安管理难以取得理想的效果。为突破旅馆业治安管理瓶颈，公安机关必须创新旅馆业治安管理理念和模式，通过落实旅馆业实名登记，强化治安检查，加大培训力度，建立旅馆业考评机制等创新措施，进一步加强旅馆业治安管理，促进旅馆业健康有序发展。

旅馆业；治安问题；困境；理念；模式；创新

旅馆是已经办理或者暂未办理《特种行业许可证》，向社会公众提供住宿服务的宾馆、饭店、旅店、招待所、家庭旅馆、酒店式公寓等经营场所，以及向社会提供记时休息或者住宿服务的洗浴、度假等经营场所。[1]随着人财物的大流动，旅馆业发展十分迅速，截止到2012年4月，全国有旅馆经营单位44.3万多家，我省有1.3万多家，旅馆业对促进地方经济发展起到了重要作用。[2]但是，旅馆业中治安案件、刑事案件和治安灾害事故频发，社会丑恶现象也屡禁不止，旅馆业已成为社会各界关注的焦点和评价社会治安的“晴雨表”。在社会管理创新背景下，公安机关如何创新我省旅馆业治安管理，促进其健康发展，已成为当前公安机关治安管理的重点和难点。

一、我省旅馆业中存在的突出治安问题

治安问题是指人们违反由刑法和治安行政法律法规规定的有关国家和公共安全、社会管理和公民人身权利或民主权利并依法给予刑事处罚或行政处罚的一种社会现象或行为。[3]当前我省旅馆业中存在诸多社会治安问题，已影响了旅客生命财产安全、社会稳定和地方经济发展，亟待公安机关加强旅馆业治安管理。

（一）旅馆业是违法犯罪人员的“作案地”和“避风港”

旅馆业容易被违法犯罪人员利用，进行盗窃、诈骗、抢劫等各种违法犯罪活动，旅馆业成为了违法犯罪人员的重要“作案地”；一些流窜作案、异地作案的犯罪分子往往选择旅馆住宿，旅馆业又是违法犯罪人员落脚藏身之地，把旅馆当成他们的“避风港”。据有关资料显示，2012年以来，全国各地通过旅馆业治安管理信息系统，抓获网上逃犯9773人，除此之外，在旅馆查处治安案件2.7万起，破获刑事案件5924起，抓获嫌疑人3.4万人，而我省通过系统抓逃数位居全国第三。[1]据长沙市公安局介绍，2011年底以来，长沙市、株洲市、湘潭市等地，连续发生多起宾馆入室抢劫案,至2012年3月，这类案件共发生40余起。长沙市公安局为此成立专案组展开调查，通过缜密侦查，3月27日下午，专案民警在广东中山市一洗浴城内抓获广西籍犯罪嫌疑人员梁某。[4]

（二）旅馆业是旅馆从业人员违法犯罪的“温床”

旅馆从业人员一般包括部门经理、保安员、前台登记员、客房服务员、财物保管员、餐厅人员和电气管理人员等。由于旅馆从业人员工资待遇较低，人员流动性大，加之旅馆在进人环节中对从业人员审查不严或者根本不审查，制度也未能严格遵守，一些从业人员容易被违法犯罪人员腐蚀利诱，利用工作之便为违法犯罪人员做掩护或者自身从事违法犯罪活动，监守自盗、组织卖淫嫖娼和贩卖毒品等违法犯罪活动已成为旅馆从业人员最常见获取非法经济利益的手段。

（三）旅馆业是社会丑恶现象的“根据地”

社会丑恶现象是指妨碍社会善良风俗，并由法律法规限制或者禁止的社会现象或行为。社会丑恶现象由于败坏社会主义道德风尚，危害人民身心健康，诱发其他违法犯罪，影响经济建设和社会安定，一直被法律法规所限制和禁止。[5]在旅馆业中，最常见的社会丑恶现象有卖淫嫖娼、吸毒贩毒、聚众赌博等。以赌博为例，目前在旅馆中赌博活动猖獗，并且呈现出赌博活动遍及城乡各地旅馆，参赌人员面广人多，参赌人员动机千差万别，赌博方式多种多样，赌资越来越大，赌博活动经常化和公开化等特点。据有关资料显示，湖南某市公安局在2012年1月2日，破获一个用五分硬币作赌博工具的赌博团伙，在其赌博的宾馆918房内缴获赌资达30余万元。[6]

（四）旅馆业是治安灾害事故的“爆发地”

治安灾害事故是由于违反治安管理法律法规或者安全操作规程，造成重大人身伤亡或财产损失，影响社会安定，危害社会治安秩序的一种灾难性事故。[7]危害公共安全是治安灾害事故的主要特征之一，任何一起治安灾害事故都会导致人身伤亡或财产损失。由于旅馆业主安全防范意识不强，片面追求经济效益而忽视社会效益，导致火灾、中毒、爆炸、挤压等治安灾害事故在旅馆业中频发。2011年1月14日凌晨1时许，长沙市河西枫林一路西娜湾宾馆发生火灾，事故共造成10人死亡，多人受伤。[8]

二、我省旅馆业治安管理的现实困境

旅馆业之所以出现这些治安问题，除旅馆业发展迅速、防范措施不力等原因以外，还存在旅馆业治安管理法律法规严重滞后，公安机关警力不足等多方面的因素，制约了公安机关对旅馆业的治安管理。

（一）旅馆业治安管理法律法规不健全

目前，我省旅馆业治安管理的法律依据主要有《旅馆业治安管理办法》、《治安管理处罚法》、《湖南省旅馆业治安管理办法》和《湖南省旅馆业旅客住宿实名登记管理规定》等，这些法律法规对我省旅馆业治安管理起到了较大的规范作用。但是，随着我省经济的发展和人财物的大流动，旅馆业发展十分迅速且出现了诸多新问题，而法律法规中尚未对此进行规定，造成公安机关对旅馆业治安管理处于尴尬局面。①小旅馆是指利用民房、民宅或者小面积公房作为场所，经营规模在20个床位以下的旅社和招待所。如对小旅馆的治安管理，小旅馆因缺少资金和场地，消防条件达不到要求，按照法律法规的规定不可能取得公安机关颁发的《特种行业许可证》，但是，目前在现实生活中小旅馆却大量存在。如果公安机关依据《旅馆业治安管理办法》等法律法规规定，对小旅馆要么是放任自由不管，要么是采取取缔强制措施，小旅馆不仅没有因取缔减少，反而越来越多；其次，对旅馆业不实名登记的规定，旅馆登记员没有实名登记的，可以根据法律法规规定给予旅馆业经营业主或者登记员处罚，但是，对于旅客自身原因不登记的，法律法规没有规定处罚措施；再者，法律法规明确规定旅馆业的“会客登记”制度，但是，法律法规中对旅馆业中没有坚持这些制度缺少相应的处罚规定，造成这些制度形同虚设。旅馆业治安管理法律法规的不健全，造成公安机关在管理过程中存在无法可依或者执法不规范的局面。

（二）公安机关对旅馆业治安管理警力不足

防范和打击旅馆业中的各种治安问题，需要公安机关有足够的警力。但是，由于公安机关警力整体不足，旅馆业治安管理警力更是捉襟见肘。以长沙市为例，目前长沙市公安局治安支队负责指导全市旅馆业治安管理工作，各分县市公安局治安一大队和派出所具体承担旅馆业治安管理工作，直接负责旅馆业治安管理的民警不过四百余人，但是，长沙市现有旅馆经营单位八千余家，数量还在不断增长，警力与旅馆业发展不成比例。[9]管理警力的不足不仅造成公安机关对旅馆治安管理方法的不科学，对旅馆业尤其是小旅馆治安管理往往是被动式、灭火式的管理方法，难以取得理想的管理效果，而且也会使公安机关对一些旅馆业底数不清，情况不明，出现旅馆业治安管理的死角和盲区。

（三）旅馆业治安管理信息难以发挥其应有的功能

目前旅馆业治安信息在录入、上传、研判等环节出现各种问题，导致旅馆业治安管理信息难以发挥应有的效果。主要表现在信息登记不实，在旅馆业中无证人员住宿、无本人有效证件入住、一人登记多人入住等现象仍然存在，录入信息错误给公安机关对旅馆业治安管理带来了困扰和麻烦，如在2011年4月，“北京教师纪连海在杭州住店被公安机关带至派出所调查”就是一个典型案例②2011年4月20日，《百家讲坛》闻名的纪连海先生到杭州入住酒店被杭州警方当做逃犯带回派出所调查。据杭州警方介绍，纪连海是应杭州某图书馆邀请来杭授课的。4月20日21时许，作为接待方的杭州某图书馆安排工作人员杜某到天元大厦为纪先生办理入住手续。杜某在办理住宿手续过程中使用自己和哥哥（杜宏杰）的身份证，而杜宏杰又正是杭州警方通缉的在逃人员。派出所在检查过程中，将纪先生带回派出所进行调查。，我省类似的情况亦有发生；信息上传不及时，旅馆对入住旅客的信息不能及时上传给公安机关，从而丧失了上传信息的价值；再加之公安机关正在使用的系统多，各警种之间以及公安机关与各相关部门之间的系统存在壁垒，公安机关缺少稳定的信息研判队伍、方法和机制，致使旅馆业治安管理信息难以发挥其应有的功能。

三、我省旅馆业治安管理的社会管理创新

社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。[10]社会管理创新是当前指导全党和全国人民的重要纲领，公安机关对旅馆业治安管理已出现了瓶颈，同样需要不断创新管理理念和方法，才能减少旅馆业治安问题的发生，维护好旅馆业社会治安秩序。

（一）创新旅馆业治安管理的理念

随着社会治安形势的发展，旅馆业治安管理也出现了诸多新情况、新问题，需要公安机关在旅馆业治安管理中创新管理理念，树立以下理念：一是和谐管理理念。公安机关对旅馆业尤其是小旅馆的管理，一味采取“堵”的管理方法不仅达不到应有的效果，而且势必影响民生、影响稳定，甚至引发群体性事件，这与构建和谐社会的大政方针相悖。因此，公安机关在旅馆业管理中应该树立管理就是服务的意识，将小旅馆先纳入管理，再逐步规范，深入走访旅馆业主和从业人员，指导旅馆业加强安全防范，维护他们的合法权益，消除对立情绪，实现和谐管理。二是科技管理理念。科技是第一生产力，在公安机关警力不足的情况下，公安机关必须大力推进科技手段在旅馆业治安管理中的运用，如旅馆业治安管理信息系统、视频监控系统等，通过科技手段解决公安机关警力不足带来的管理缺位的问题。三是社会管理理念。旅馆业的管理单靠公安机关将难以见效，需要引导社会力量参与管理，需要向社会管理综治部门、行业协会和市场借力，形成管理合力，对旅馆业实现有效管理。四是常态管理理念。旅馆业治安管理应改变原来的运动式、被动式的管理模式，注重平时管控，建立常态培训机制、管理机制和考核机制，使旅馆业管理常态化、经常化和主动化。

（二）创新旅馆业治安管理模式

1．旅馆业信息化管理模式。在旅馆业治安管理中进行信息化建设，是建立公安机关“打、防、管、控”一体化建设的重要内容，也是对旅馆进行有效管控的措施。旅馆业治安管理信息系统的应用，提高了公安机关对流动人口中违法犯罪人员的查控能力和旅馆业的管理效率。公安机关应加快“大情报”系统建设，①公安“大情报”系统是以信息化应用为支撑，以信息分析研判为主要内容，以服务于警务决策为目标的工作体系，是一项涉及众多环节的综合性工作。将旅馆业录入、上传的信息及时输入“大情报”系统数据库中，实现情报信息的共享，建立一支专门的研判队伍对“大情报”系统的信息进行研判，这支队伍应相对稳定，具备相应的计算机和公安业务知识和技能；研判人员可采取系统报警查询法、假证休息查询法、频繁入住查询法和多人入住查询法等方法，对旅馆业治安管理信息进行研判，并建立定期研判、研判保障等长效机制，充分发挥信息在旅馆业治安管理中的作用。

2．旅馆等级化管理模式。对旅馆业开展等级化管理是强化相关人员责任的重要举措。我省各级公安机关可以借鉴江浙等省的做法，制定旅馆业考核标准，根据公安机关对旅馆业的考核情况和分值，对辖区内旅馆进行等级评定，等级设为一、二、三、四星级，明确公安机关对不同等级的旅馆业有不同的治安检查要求。同时，公安机关对旅馆业加扣分情况在检查等级簿中详细填写，对加扣分达到等级升降要求，及时升降，对旅馆实施动态管理。

3．旅馆业自防管理模式。由于公安机关对旅馆业治安管理的警力有限，因此，要搞好旅馆业治安管理，开展自我防范是核心，旅馆应采取人防、物防、技防和制度防等多种措施加强自我防范。一是建立健全旅馆业内部治安管理制度。在旅馆业中应建立健全登记验证、旅客财物保管、值班和情况报告等制度，通过制度建设，达到对旅馆业中人、地、物、事、时的有效管控，减少案件、事故发生的时间和空间。二是提升旅馆业技防水平。随着科学技术的发展，应加大科技在旅馆业治安管理中的应用，如在旅馆业中加强防盗门窗、监控设备、火灾报警系统等的安装和使用，建立旅馆业QQ群等；建立旅馆业QQ群可以提供咨询、答疑等便民服务，提供预警信息，发布通缉令和协查通报，提供旅馆业治安管理信息系统网上服务，从业人员的培训，旅馆之间的交流，提供信息共享等作用，也是对旅馆业治安管理有力的促进。三是成立旅馆业行业管理协会加强自律。旅馆业行业协会的成立应由公安机关治安部门牵头，召开业主大会，投票选举产生；行业协会履行服务、自律、监督、协调等职能，这样公安机关可将部分行政管理的职能转移给行业协会，成为公安机关治安管理的帮手，节约公安机关的管理成本。2006年，全国首家特种行业自治社会组织——长沙市特种行业治安协会成立，现有会员单位200余家，业已成为长沙市公安机关加强全市娱乐场所、特种行业治安管理的一支重要辅助力量，在维护公共安全、促进行业共同发展、服务经济建设等方面发挥了积极的作用。[9]

（三）创新旅馆业治安管理措施和方法

1．推行旅馆业治安管理的事先介入方法。根据《湖南省旅馆业治安管理办法》第四、五条的规定，开办旅馆业必须同时具备对经营场所拥有所有权或者使用权，选址、房屋建筑安全、消防和住宿人员财物保管设备设施符合国家规定等四个条件，提交公安机关消防机构出具的消防安全检查合格证明，安全、消防管理制度和停水、停电、治安案件等事件应急方案等六个材料，按照规定的流程在规定的期限内办理《特种行业许可证》，这是法律法规规定的旅馆业开办的必要条件。由于旅馆业经营业主不熟悉相关法律法规或者缺乏开办旅馆业的经验，对开办旅馆业的条件不是十分清楚，因此，公安机关必须在旅馆业开办之前事先介人，对旅馆业经营场所进行实地检查，告知经营业主应该办理哪些证明材料，旅馆应怎么进行装修，旅馆业治安管理信息系统如何安装等，这样不仅提高了旅馆业经营业主开办旅馆的针对性，同时也避免经营业主不必要的经济损失，降低案件或者事故发生的机率。

2．落实旅馆业“实名登记”①实名登记：是指旅馆按照“实名、实数、实情、实时”要求，查验住宿旅客有效身份证件，应用旅馆业治安管理信息系统旅馆前台系统，采集、上传旅客住宿信息的行为。制度。根据《湖南省旅馆业旅客住宿实名登记管理规定》的要求，开办旅馆业必须安装旅馆业治安管理信息系统（含第二代居民身份证读卡器），实施“实名登记”，要求“实名登记”时安排专人负责，准确、全面、及时登记和上传相关信息。在登记过程中，明确登记的内容、登记证件的种类，提出入住、退房均要登记的要求。

落实“实名登记”可以从三个方面进行，一是公安机关层面，公安机关可采取培训、检查、教育和处罚相结合的措施。如在检查过程中使用信息概率管理的方法，即单位时间内旅馆上传到公安机关的治安管理信息数与该旅馆床位数的比值，如果比值经常比较低，就可以说明该旅馆要么经营状况不好，要么就是“实名登记”没有落实，这样公安机关治安检查就具有针对性；同时，公安机关可推行登记过程中“温馨提示”的做法，“温馨提示”的内容是“旅店未如实登记身份证件，举报可获免费入住”，统一“温馨提示”标牌置于旅馆前台，有力地推行旅馆业“实名登记”的落实。[11]二是旅馆层面，要求旅馆经营业主和从业人员安装治安管理信息系统，安排专人负责实名登记，明确登记人员的责任。三是旅客层面，要求旅客积极配合旅馆业的实名登记，鼓励旅客对旅馆业实名登记进行监督。

3．加强旅馆业相关人员的培训教育。培训教育是提高旅馆业治安管理水平的重要途径。培训的对象主要是公安民警、旅馆经营业主和从业人员。培训的内容包括旅馆业治安管理法律法规、违法犯罪活动的识别能力和防范能力，以及旅馆业治安管理信息系统操作技能等，通过培训提高他们的法律意识、防范意识和操作技能。培训的方法有岗前培训、集中培训和上门服务培训等。由于旅馆业从业人员流动性大，因此培训应注意长期性，同时，培训必须有实际效果和一套完整的程序，旅馆业培训工作必须与考核发证紧密联系，经过考核合格的从业人员才能发给《旅馆业前台人员合格证》，实施前台人员持证上岗制度，确保旅馆业治安管理信息的登记、上传等管理要求落到实处。

4.强化旅馆业治安检查。治安检查是治安管理部门为了掌握治安管理客体遵守治安管理法律法规情况，防范、发现违法犯罪嫌疑，由民警对场所、人员、物品、证件进行了解、观察、审查、核实所采取的措施。[12]开展治安检查是防范和打击旅馆业中违法犯罪的重要手段，公安机关可采取全面检查与重点检查、日常检查与突击检查以及明查与暗访等相结合的方式对旅馆业进行检查，同时，公安机关应主动与工商、税务、城管、卫生等部门联系，开展联合执法检查和交叉检查，这样更能发现旅馆业中存在的治安问题和安全隐患。对旅馆业治安检查主要包括信息录入、上传情况，违法违规经营情况，治安隐患整改情况，安全防范措施落实情况和治安问题。通过公安机关旅馆业治安检查，发现治安问题和安全隐患，提出整改意见，为防范和打击违法犯罪活动奠定良好的基础。

5.建立旅馆业考核机制。建立科学的考核机制是旅馆业治安管理的关键环节，也是调动民警工作积极性的重要手段，因此，公安机关应创新旅馆业考核方法。一是科学制定考核办法。公安机关应将旅馆业治安管理工作进行分解和量化，以旅馆业底数情况、信息化建设、入住旅客信息登记和上传、行政许可、从业人员培训、利用旅馆业治安信息系统追逃、治安状况、消防状况等作为考核内容，以网上统计和实地抽查为考核手段，采取“一月一通报，一季一考核”的方法，并将旅馆业考核成绩纳入各级公安机关全年绩效考核，增强各级公安机关主动管理旅馆业的责任感和紧迫感。二是加强责任倒查。根据公安机关已破获的案件，对犯罪嫌疑人入住的旅馆进行清查，查实旅馆对入住的犯罪嫌疑人是否进行登记，是否及时进行信息上传，依法对相关责任民警进行责任倒查。三是向综治部门借力，落实区县、街道、社区的责任。旅馆业由于范围广、数量多，依靠公安机关单打独斗难以取得实效，必须争取政府综治部门的支持，借力综治部门的挂牌整治、黄牌警告、一票否决等综治措施，落实区县、街道、社区的责任，发挥基基层组织的积极性和主观能动性，让他们主动参与和支持旅馆业治安管理。

6．依法查处旅馆业中违法犯罪行为。教育与处罚相结合是治安管理的一个重要原则，对旅馆业中违法犯罪行为的查处是保障旅馆业健康发展的重要措施。这里讲的查处，包括对旅馆业本身违法违规问题和旅馆业中发生的治安问题的查处两个方面。对于屡教不改多次违法违规的旅馆，公安机关采取相应的处罚必不可少。以旅馆业不如实登记和上传旅客信息为例，公安机关可以依法给予警告、罚款、拘留、吊销《特种行业许可证》等处罚，甚至可以依法采取取缔强制措施。公安机关在做好旅馆业防范工作的同时，应及时查处旅馆业中发生的治安案件、刑事案件和治安灾害事故，有效查获违法犯罪人员，保障旅客安全。

[1]湖南省旅馆业治安管理办法[EB/OL].http://www.law-lib. com/law/law_view.asp?id=283370．

[2]公安部治安管理局．关于2012年以来旅馆业治安管理和旅馆系统建设情况的通报[EB/OL].http://www.za.ga/more. asp?lm Id=0012@page=5．

[3]王彩元.治安学基础理论专论[M]北京：中国人民公安大学，2005.83．

[4]湖南多地连发40余起宾馆劫案[EB/O L].http://epaper. jinghua.cn/htm l/2012-03/30/content_775489.htm

[5]熊一新等.治安秩序管理[M]北京：中国人民公安大学2000.320．

[6]男子带30万开房赌博用硬币猜单双[EB/OL].http://hunan. voc.com.cn/article/201204/20120428083311179.htm l．

[7]刘振华.新编治安管理教程[M]北京：中国人民公安大学，2007.266．

[8]长沙宾馆失火10人死亡[EB/OL].http://www.dfdaily.com/ htm l/33/2011/1/14/558895.shtm l．

[9]易剑波.长沙治安管理新探[Z]长沙市公安局治安管理支队社会管理创新文集，2011.26-51．

[10]社会管理创新简介[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/ 3286973.htm．

[11]旅店未如实登记身份证举报可获免费入住[N]长沙晚报，2012-02-24．

[12]常涛著.治安防范学[M]北京：群众出版社，2007.335.

TheDilemma and Social M anagement Innovation of Public Security Adm inistration of Hotel Industry in Hunan Province

Liu Zhen-hua
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

Hotels industry hasplayed an important role in promoting the development of local economy and providing recreation for tourists,but it also has become the focus of attention and barometer of social security assessment,as various cases and accidents happened frequently and various social evils repeated again and again.Though Public security organs have taken lots of measures to strengthen the administration of small hotels,results has not been satisfactory because of some factors such as the incompletion of relevant laws and regulations and the shortage of policemen.In order to solve these problems,Public security organs are supposed to innovate the concept and mode of security administration;fulfill real-name registration;strengthen the security inspection;invest heavily in training and establish evaluation mechanism of small hotels.

hotel industry;public security problem;dilemma;concept;mode;innovation

D035.34

A

2095-1140（2012）04-0051-05

2012-06-12

刘振华（1969－ ），男，湖南涟源人，湖南警察学院教授，主要从事社区警务和治安管理学研究。

左小绚）