农民工的维权困境及法律保障

宋辉宇 丁志岩

（河北政法职业学院，河北石家庄050091）

农民工是专指在我国具有特定农业户口，从农村进入城市，依靠替雇主打工作为谋生手段的农民工人，是我国在特殊历史时期出现的一个特殊的社会群体。据国家统计局监测，2009年全国农民工总量为22978万人，在就业体系中农民工的就业领域已占第二产业的57．6%，商业和餐饮业的52．6%，加工制造业的68．2%，建筑业的79．8%，可见农民工在社会建设体系中已占据不可或缺的位置，是城市社会群体中的重要组成部分。农民工生活工作在城市，改革开放30年中他们为城市的发展所作出的贡献是空前的，对GDP贡献率达21%。

保障农民工的合法权益是关系到我国的社会主义现代化进程和人权保障的重要内容。加强农民工权利保护，不仅关系到农民工自身的劳动权益保护，更关系到我国农业、农村、农民问题。因此，如何在社会结构转型过程中解决好农民工问题与更大范围上的“三农”问题是一个系统工程，是一个时代课题，具有深远社会意义。

一、农民工陷入维权困境的现状

（一）农民工自身素质低，法律意识淡薄

农民工陷入维权困境与其自身的教育程度和维权意识密切相关。我国大多数农民工自身的学历层次低，技术能力欠缺，导致进入城市工作受到限制，主要在劳动密集型企业从事一些体力劳动，如制造业、建筑业等方面的工作。由于就业竞争的压力和岗位的不稳定，农民工为了找到工作，常常与用人单位签订不平等的合约，甚至不签订合同或者只有口头协议，这样农民工在雇佣关系上明显处于被动地位。我们在调查时发现，大部分农民工对劳动合同的作用认识不够，有些人甚至认为签订劳动合同只是形式，签与不签一样，正是农民工找工作的这种急切心理和淡薄的维权意识让他们很容易陷入那些善于坑骗的用工方所设置的陷阱。根据北京市农民工法律援助工作站所作的统计，在其援助的1049案件中，与用人单位签订劳动合同的只有45件，占总数的4．3%，可见大量农民工合法权益并不完全包含在劳动合同之中。

（二）包工头的存在，严重影响农民工维权

包工头，是特殊历史条件下的特殊“产物”。当城市发展需要大量外来务工人员，而农村剩余劳动力迫切需要进城找工作之时，包工头作为一种满足供求双方需求的职业介绍人应运而生[1]。包工头是欠薪链条上的一个重要环节，其存在增加了农民工讨薪过程的复杂程度，一旦该环节出现问题，农民工和用人单位的劳动关系很可能被割断，直接造成农民工合法权益的损失。包工头是联系农民工与用人单位关系的中介和纽带，但他也时常成为影响农民工维权的最大阻碍。

1．很多农民工跟随包工头在不同的单位工作，这种劳动关系很难加以确认。如果农民工向法院或劳动部门请求维权时，由于农民工与用人单位没有签订合同，与包工头又不属于法律规定的劳动关系，相关部门是无法受理的。包工头与农民工之间的欠条只能证明这二者的关系，却与用人单位无直接的关系，因此，只可能由包工头向农民工支付工资，这对农民工的权益保障是很不利的。

2．如果包工头携款潜逃或者迟迟不向农民工支付工资，农民工就只好去找用人单位，而这时用人单位常常以不承认劳动关系或工资已经发放为由拒绝向农民工支付。农民工是社会的弱势群体，当他们遭遇这样的情况而又孤苦无助时，很容易以极端的方式解决，引发冲突。

3．包工头是以营利为目的的，如果他不能如期、足额取得约定的款项，农民工就会成为他们利用的对象。这样不仅会损害农民工自身的合法权益，也会对社会稳定造成不良的影响。

（三）工伤保险覆盖率低，农民工权益难保障

农民工的工作危险性极高，特别是在建筑领域存在很多安全隐患，农民工在承担繁重的工作任务的同时，身体也面临着巨大的潜在威胁。为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，2011年1月1日起施行的新《工伤保险条例》，对在用工时出现的新情况、新问题做了进一步规定。根据规定，用人单位必须给劳动者参加工伤保险并缴纳保险费，如不缴纳，则后果由用人单位承担。事实上，很多农民工发生工伤事故后，用人单位拒不申请工伤认定，借以逃避责任；而农民工自行申请工伤认定时，用人单位不仅不积极协助和配合，反而以未签订合同为借口拒绝赔偿；法律规定必须执行的，用人单位也不认真履行义务。实践证明，农民工在发生工伤事故后权利难以保障。

二、农民工维权陷于困境的成因

（一）传统的城乡二元化思维是农民工维权困难的社会因素

城乡二元化思维是长期的历史原因形成的，二元经济结构造成的社会问题，如贫富差距扩大、地区发展不平衡、城市文化素质差距的扩大等，已经成为影响和制约中国国民经济及现代化发展的障碍。受这种思想的影响，农民工一进城就在身份上和别人产生悬殊，再加上个别农民工自身的素质较低，更容易让他人产生偏见和歧视。这种状况严重影响了农民工的自尊，让他们不能公平地享有用工待遇，也造成城乡之间、工农之间及国家与农民之间的矛盾，构成当前我国社会经济和政治发展中的结构性障碍。

（二）不健全的法律制度是农民工维权困难的根本原因

现行的《劳动法》对劳动关系的规定存在局限，亟待完善。《劳动法》是调整劳动关系以及与劳动关系密切联系的社会关系的法律规范，这就是说农民工必须与用人单位签订劳动合同，有了这样的书面协议，他的权益才受到法律的保护，否则就不属于《劳动法》的保护范畴[2]。这就存在一个漏洞，农民工在没有与用人单位签订合同的情况下，尽管从事的是无差别的生产劳动，可一旦发生工伤或工资拖欠向劳动部门或法院申请权益保护时，他们会“以不属于《劳动法》要求的劳动关系保护范围”为由拒绝受理。正因为法律有这样的局限性存在，让农民工这一弱势群体始终处于法律保护的边缘，而用人单位也常常钻法律的漏洞，导致这一矛盾加剧。《劳动法》自从颁布以来，业界纷纷谴责其为“执行最糟糕的法律”，因为这部法律不仅没有有效地保护弱势群体的合法权益，反而加重了他们的维权难度和成本，甚至将他们排除在保护范围之外。可见，我国法律法规的不健全是使农民工陷入维权困境的重要因素之一。

（三）维权成本过高是农民工维权困难的现实原因

为了讨回微薄的薪水，农民工到底需要付出怎样的时间和金钱？2006年5月23日北京青少年法律援助与研究中心撰写题为《中国农民工维权成本调查报告》。报告指出，农民工要讨回自己的工资，要花费三倍于工资的社会成本。可见，农民工为了讨回本该属于自己的血汗钱，不但要付出大量的时间、精力和金钱，甚至可能是生命，这不能不说是一种悲哀。即使是通过法律途径追回自己的工资，整个社会也要为此付出至少三倍于工资额的代价，这是一种社会资源的极大浪费。现实中大量的时间、精力、金钱的浪费让农民工的讨薪之路愈发困难，因此，有些农民工只能选择其他消极或极端的方式维权，而无法以法律的途径解决。

（四）用人单位的违法行为是农民工维权困境产生的直接原因

用人单位不与农民工签订劳动合同是造成农民工维权困境的直接原因。用人单位常常以各种理由推脱法律责任，以“兼职”、“临时工”等借口不与农民工签订劳动合同。这种做法给农民工的权益造成了极大的损害，也加大了法律的执行难度。其主要原因为：一是认为劳动合同束缚了企业行为，特别是束缚了企业任意解雇职工的行为；二是为了减少劳动成本，因为签订了劳动合同在解雇工人时需要支付经济补偿金；三是许多小企业和季节性用工企业认为这是增加麻烦；四是企业为了不为职工缴纳社会保险金，尽量压低工资；五是为了在发生劳动争议时规避承担法律责任。鉴于以上种种原因，用人单位会违反《劳动法》故意不与劳动者签订劳动合同。

另外，欠薪主体不明也加重了农民工的维权难度。一方面，对一个工程而言，欠薪主体不明确。一个工程往往由很多人承包甚至是转包，农民工作为最底层的劳动者，不知该向谁去讨要工资；另一方面，因为包工头会同时承包多个工地，农民工也就要跟随他们经常转换工地，最终哪个工地欠了多少钱，他们自己都弄不明白了。当然，这种现象有可能是包工头为骗取农民工的工资的故意行为，但都给农民工维权制造了重重障碍。

（五）农民工的法律维权意识淡薄是其维权之路困难重重的主观原因

农民工的文化水平相对较低，缺乏法律意识，当遭遇困难或纠纷时，他们会选择“私了”，却不会拿起法律的武器维护权益。特别是现实生活中的“权大于法”的思想根深蒂固，他们认为法律没有什么作用或者法律不是给他们这些人服务的，形成了“法律无能”的意识。再者，现在的法律维权耗费时间、金钱，一等就是几个月，农民工不愿意耗费这么多金钱和时间去打官司。另外，农民工的思想意识存在法律盲点，一旦发生工伤，如果没有参加保险，那责任就转移给单位了，实际上就变成了单位和受害职工之间的事情了。农民工不明白这一法律关系，有的就自认倒霉回家了。

三、农民工权益法律保障体系的构建

目前，农民工的维权困境已经成为制约我国经济社会发展的障碍，对我国的人权建设和法制建设都产生了不利的影响。农民工维护权益的方式有很多种，其中最根本的也是最有效的就是法律保障。因此，国家应建立农民工权益法律保障体系，完善相关的法律制度，让农民工有法可依，知法懂法，这样才能实现我们建设社会主义和谐社会的目标。具体来说，可以从以下几方面着手：

（一）加快我国城乡二元户籍制度的改革

加快城乡二元户籍制度改革，消除户籍差异，让所有人都享有平等的权利，这是实现城乡一体化的必然要求。在权利的享受问题上，农民自进城落户之日起，必须保证其在就业、子女就学、服役、退伍安置、社会保障等方面，享受城镇居民同等的权利，承担相应义务，并在一定时间内，可有条件地执行农村计划生育政策。只有实现城乡一体化，改革户籍制度，才能真正实现社会公平。

（二）构建立体化多层次的法律保护体系

目前，我国仍然没有一部专门的保障农民工权益的法律法规，《劳动法》和《工伤保险条例》都没有明确的保护农民工权益的条款，可以说，农民工的权利仍然没有得到可靠的保障[3]。因此，第一，我们要制定专门的《农民工权益保障法》，并制定与之相配套的法律法规，使其操作性和执行性更强；第二，对《劳动法》的有关条款进行修改，加大对农民工的保护力度，并将法律条款细化，如可以细化为工资法、劳动合同法、工伤保险法等，这样就使农民工维权有法可依；第三，要在司法上加大对农民工权利的保护力度，建立保护制度，一要改变诉讼顺序，现有的仲裁制度已经不能满足社会发展的需要，我们应建立“或裁或审”的灵活的仲裁制度，这样不仅可以节约时间和诉讼费用，也可以提高仲裁部门的工作效率；二要对于举证责任倒置的案件，调整其适用范围，对于处于不同地位的责任人要采取不同的举证责任制度，对于农民工这一弱势群体就要减轻其举证责任；三要对弱势群体实施法律援助，加大对他们的人力和物力支持，让农民工在权益受到侵害时，可以得到免费的咨询和援助。

（三）提高农民工自身素质，提高就业能力和维权意识

一方面，农民工要学习各种专业技能，提高自身综合素质，这样才能满足日益发展的社会需求；另一方面，要加大对农民工的宣传教育，提高他们的维权意识，鼓励他们遇到困难时善于拿起法律武器维护自己的合法权益。同时，社会援助机构要向他们讲解基础的法律知识，让他们遇到问题时知道该怎么样用法律保护自己。

（四）建立统一完善的维权组织

充分发挥工会组织在农民工维权机制中的作用，针对农民工职业不稳定、流动性较强的特点，要积极组建专门的农民工协会，这些协会可以为农民工提供常用的援助服务，比如职业介绍、岗位培训等。

（五）为农民工选择最佳的维权途径

从维权的成本、难度、时间等方面考虑，调解一般是农民工维权的最佳方式，最快且可以最大限度地实现农民工自身的权益。如果调解一旦失败，农民工可以再选择其他方式，如仲裁或司法途径，这样可以为农民工的维权之路节省大量的时间，提高效率。

此外，在各种维权方式中，劳动监察是最可以保障农民工权益的。从当事人的维权成本角度来看，劳动监察成本比较低，体现在一是本身不收费用，二是有其固有的行政权力，这种行政权力使用人单位有畏惧心理，在劳动监察部门的责令下，劳动者的权益比较容易得到实现。在劳动监察部门还解决不了问题的情况下，农民工可以进一步通过劳动仲裁和司法诉讼来维护自身的权利。这样在选择上从一定程度上形成了调解、劳动监察、仲裁和诉讼的先后顺序，这也正是这四者准入以及操作难度的位阶顺序。同时，维权成本、法律约束力也是依次由低到高。

四、农民工维权对策

针对一部分对农民工维权艰难的原因分析，解析用人单位对农民工的侵权行为，要想有效保障农民工合法权益，则应着手进行以下改革，以解农民工权益严重受损现状的燃眉之急：一是要强化劳动监察的行政执法职能，使劳动监察机制的作用能得到充分地发挥；二是改革劳动仲裁机制，撤销劳动仲裁的前置地位，或把劳动仲裁改设为与诉讼平行的权利救济方式；三是设立专门的劳动法院或劳动法庭。与此同时，应完善劳动立法和制度建设，通过多种途径提高农民工的综合素质。这样才能既“治标”又“治本”，最大化地保护农民工的合法权益。

总之，农民工维权遭遇现实中的困境，不仅仅是其自身的原因导致，更多层面是因为制度上的欠缺和执行上的不足。政府及有关部门应对现有的劳动法律法规及时予以完善，让这些制度能够真正地保护农民工的合法权益，为构建社会主义和谐社会提供坚实的法律保障。

[1] 张晓霞．农民工维权立法的现状及原因分析[J]．成都大学学报，2006，（3）．

[2] 段守万．农民工维权法律长效机制的构建[J]．安徽农业科学，2007，（31）．

[3] 李晓春．农民工权益保护的长效机制建构[J]．云南行政学院学报，2008，（3）．