后京都时代AFOLU机制政策选择问题初探

荆 珍

（东北林业大学文法学院，哈尔滨 150040）

后京都时代AFOLU机制政策选择问题初探

荆 珍

（东北林业大学文法学院，哈尔滨 150040）

AFOLU机制将农业、林业和其他土地利用整合在一起，将被纳入后京都时代国际气候变化制度中并扮演关键角色。我国需选择基于AFOLU 活动的正确的政策工具，充分认识自身的政策基础，在政策选择研究基础上做出最优政策选择，从而在后京都时代既适应和减缓全球气候变化，又有利于我国绿色经济发展。

后京都时代；AFOLU机制；政策选择

在UNFCCC框架下进行的国际气候变化谈判已进入后京都时代，这为把AFOLU（全称是“Agriculture，Forestry and Other Land Use”，译作“农业、林业和其他土地利用”）机制纳入国际气候变化制度提供了一个很好的机会。由AFOLU所产生的自然碳汇活动是一个复杂但极为重要的议题，与气候变化问题直接相关，所以将在2012年后京都时代国际气候变化制度中扮演关键角色。

1 AFOLU机制的产生和发展

2001年IPCC《关于土地利用、土地利用变化和林业的特别报告》中已明确从1980年到1989年这段时期土地利用变化的CO2排放量为1.7Gt碳。基于AFOLU活动的与气候变化减缓相关联的政策选择开始被纳入国际政策框架中。

AFOLU机制正式产生于2006年IPCC《国家温室气体清单指南》第四卷中，它与先前的LULUCF（全称是“Land Use，Land Use Changeand Forestry”，译作“土地利用、土地利用变化和林业”）有相同概念，但将农业和LULUCF整合。农业和林业是人为温室气体排放最主要的来源，土地利用变化和毁林约占人为温室气体排放源的17%，而农业排放的气体约占全球温室气体排放总量的13%，但农业排放一直未得到重视，直到减缓与适应气候变化措施的协同作用得以显现时。REDD（全称是“Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation”，译作“减少毁林和森林退化导致的温室气体排放”）机制只关注单一的土地形式即林地，而AFOLU机制包括六类土地利用类型：林地、农地、草地、湿地、居住地和其他土地。全球林冠项目的《REDD+手册》中一些提案建议应将REDD纳入更广义的AFOLU中，从而包括除林地以外的其他土地用途，但基于现实考虑，在操作中可以交错使用。还有陆地碳集团在2009年的《如何将发展中国家的陆地碳纳入整体气候变化解决方案》中提出对AFOLU所涉及的各个方面存在的科学和方法上的现状进行评估，并建议设立一个多年工作计划来填补相关空白，尤其是涉及农业和其他土地利用上的空白。2009年达成的《哥本哈根协议》中几乎没有提到AFOLU，但至少有17个国家（包括巴西、摩洛哥、巴布亚新几内亚和埃塞俄比亚）向UNFCCC提交了包括农业在内的适当减缓全国性排放行动的计划。2010年12月在坎昆COP16边会上北京环境交易所、法国开发署和BlueNext交易所在签署合作备忘录以支持采用AFOLU熊猫标准的首个示范项目，并出台了熊猫标准农林业及其他土地利用行业细则（PS-AFOLU）。但目前将AFOLU活动包括在UNFCCC和《京都议定书》之下的减缓和适应气候变化的政策并不完善，有待国际社会继续努力。

2 AFOLU机制的减缓潜力、选项和实施障碍

2.1 减缓潜力

AFOLU机制的减缓潜力巨大，而且主要存在于非附件一国家和经济转型国家，其中全球80%的农业减缓潜力存在于《京都议定书》的非附件一国家。在农业生产中总生物物理潜力为5 500-6 000吨CO2-eqyr-1。对林业部门总体经济潜力的预测跨越了一个广阔的范围：自2030年从2 000-4 000吨CO2-eqyr-1增加到10.000-15.000吨CO2-eqyr-1，后者来自一种自上而下的全球模型。

2.2 减缓选项

农业中减缓潜力最大的有:（1）可耕种的有机土壤修复，（2）退化的土地，（3）稻田治理。这些选项主要是适用于亚洲（1、2和3）、俄罗斯联邦（1和2），南美（2）、欧洲（1和2）。林业中最重要的选项是林业减缓措施:减少森林砍伐和完善森林管理。主要适用于减少中部和南部美洲、非洲和亚洲的毁林和完善北美OECD组织的森林管理。一般来说，林业减缓潜力最大的地区是在热带雨林地区。森林退化是另一个主要的温室气体排放源，但是准确的数据几乎不存在。从生物能源的角度来看，很明显，未来的AFOLU机制应该更多地与推广使用生物能源的政策相结合。如果让国家更多地采用灵活的方式在会计基础上实施AFOLU，它们可以更好地平衡生产目标和碳功能的关系。在非附件一国家AFOLU（在自愿的基础上）的广泛包容性也可以对能源部门的相关活动提供更大的激励，例如提高燃料效率。很明显，尽管大多数的温室气体排放发生在附件一国家，但减缓潜力最大的仍是在非附件一国家。

2.3 实施障碍

AFOLU机制实施过程中会有许多障碍，主要存在于经济、风险、政治、教育等领域中，大多数减缓选项不只被一项障碍所妨碍，其中有一些是相互联系的。这些障碍大多数与非气候问题相关，如贫穷和/或缺乏能力或政治意愿（后者也发生于工业化国家）。非附件一国家尤其担心当土地利用变化被阻止时经济增长会受影响，解决的办法必须既提供经济机会又促进碳保护。

农业和林业管理选项被认为是存在于优化减缓的解决方案的同一框架中，这一点是重要的。识别和监测的成本可以通过应用明确规定如何测量、报告和验证的温室气体的排放来减少。另一方面交易成本更难以确定：因为利益相关者的参与使交易成本增加，所以使得许多非附件一国家的交易成本数量可能更高甚至超过附件一国家。

在非附件一国家（和某些经济转型国家）中实施减缓措施的最重大障碍是贫困、食品安全和儿童营养不良等经济问题，有些地区的问题可能由于人口的增长而加剧。在此背景下，减缓气候变化的措施必然是一个次优选择。

我们必须开始克服这些障碍，为高效利用土地资源而利用全球共享的创新技术，目的是消除贫困和营养不良，这将大大有助于消除上述障碍，这就需要能力建设和教育。从广泛的角度说，降低债务和减轻非附件一国家的贫穷的宏观经济政策，迫切需要通过在未来的气候变化制度中整合农业、林业和其他土地使用来鼓励可持续的经济增长和可持续发展。众所周知，大多数贫穷的农民只希望在解决贫穷和饥饿问题后再去考虑减缓气候变化。因此，为进一步促进可持续发展，我们需要考虑采取与公平贸易相关的理想政策，补贴附件一国家的农业，并为他们提供优惠利率的贷款等。

缺乏鼓励减缓的政治意愿是所有经济地区的一个重要的因素。目前采取的大多数减缓措施是非气候政策的效益，即往往要通过其他环境政策落实到位，促进水质、空气质量、土壤肥力和保护效益等。在附件一国家如欧盟，由于缺少减缓激励措施，直到2010年人们才意识到农业方面的减缓潜力。

3 后京都时代AFOLU机制的政策选择

在后京都时代关于AFOLU机制的国际谈判中，各国研究气候变化问题的专家们提出许多政策选择建议，归纳起来，主要有以下五种：

3.1 注重能力建设、技术的研究和发展

首先，加强一个国家的能力建设来监控AFOLU活动的排放是控制温室气体排放的一个重要条件。其次，技术研究与开发方面的合作、协助是进一步处理AFOLU部门中监督和控制温室气体排放的重要要素。第三，双边或多边协议、公私伙伴关系和其他机制可以提供必要的资助。这类选择将适宜于与那些最不发达国家和国家技术和机构监督和控制排放能力相对较差的国家。

3.2 可持续发展的政策和措施

有的国家可能有承诺减少温室气体排放的政策，以提高AFOLU部门的可持续发展，承诺可以定量或定性，可持续发展政策需要结合其他政策选择共同实施。一般来说，所有的国家都能实施此政策，只是监督和控制AFOLU部门的温室气体排放的能力是必要的。

3.3 AFOLU合格的清洁发展机制项目活动扩展的清单

目前，在清洁发展机制（CDM）中合格的活动仅限于造林、再造林和减少农业生产中的非CO2气体排放。未来政策有一种可能是扩展符合条件的活动的清单，比如可以包括减少森林砍伐或减少在农业生产中的CO2排放。这个政策如与能力建设、可持续发展等其他政策相结合，将会为那些熟悉AFOLU抵消类型项目的国家提供一个机会。

3.4 部门排放目标

CDM的目标和“必定成功的”的目标的主要区别是CDM建立在管理理论上而“必定成功的”目标要通过气候变化大会才能实现。这两种选择都需要一个国家基线来做出很多决定，例如有关的基准期和基准、土地管理利益的分配等。非附件一国家采用这个政策将会受益。

3.5 量化减排限制和削减承诺（QELRCs）

最难达到的一个政策是国家承担AFOLU领域有约束力的定量指标，这可以把AFOLU作为一个整体，也可以分成农田管理、森林退化和砍伐森林等若干部门。如果一个国家最初承诺AFOLU活动采取QELRCs，它可以通过先从分部门中积累经验到承担AFOLU部门有约束力的承诺来促进其参与的程度。

这些政策选择并不是相互排斥的，一个国家可以同时选择多个政策选项。最不发达国家因为缺乏能力建设，需要更多援助，所以可以同时选择上述政策一、政策二和政策三。发展较快的国家可以同时选择政策一和政策二。已具有较高技术水平和机构能力建设来监督和控制AFOLU部门温室气体排放的国家可以考虑选择政策三、政策四和政策五。

上述政策的评价标准有环境标准、经济标准、分配公平标准和技术制度标准。确保未来实现维护公约最终目的气候变化规则的标准是环境标准，而这种标准的成本效益也体现在经济指标中。分配公平标准与公平、公正原则的内容相关，如保证一个国家获得满足其发展的基本需要的机会。技术制度标准与政治和技术问题相关。最优的政策应该是能满足尽可能多的标准，成功实施的几率也较大。用这样的标准评价有时会比较主观，人们也可以用其他观点和评价方法。在此基础上评价QELRCs似乎较好地遵守环境标准，然后是技术与制度标准，如加强跨国的参与程度。选择只涉及CDM部门不会导致净排放减少，在环境标准上次于“必定成功的”目标。可持续发展的政策和措施紧随其后，其优势是在于实现了一个比较好的技术和制度标准，而且对环境、经济和公平问题也无不利之处。在未来气候变化制度中可持续发展的政策和措施的重要性不容忽视。如前所述，这些政策选择并不是相互独立的，如果一个国家选择政策一和二，那么它们在这个国家准备承担后期减排的承诺上将起着非常重要的补充作用。

4 后京都时代我国AFOLU机制的政策选择

我国基于AFOLU活动的碳汇潜力巨大，而后京都时代我国在应对全球变暖上将面临越来越大的压力。2007年我国就成立了“国家应对气候变化领导小组”，发布了《中国应对气候变化国家方案》。2008年10月发表了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，全面介绍了中国减缓和适应气候变化的政策与行动，以及与此有关的REDD、AFOLU等机制建设等。2009年5月发布了《中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场》，2009年8月又发布了《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》。2011年11月又发布了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，提出不仅增加森林碳汇，而且要提高农田和草地碳汇。总之，我国正逐步健全相关法律法规体系，提高科技和政策研究水平，其中最重要的应是做好AFOLU机制的最优政策选择。

4.1 政策工具的选择和政策基础

政策工具选择主要发生在政策执行阶段，在政策执行中占有重要地位，是政策成功与否的关键。在古典经济学中，通过看是否符合帕累托最优来判断资源配置是否有效率。在新制度经济学时代，除了资源配置效率外还引入了效率评价标准。现在我们通常会运用效率和公平作为选择政策工具的标准。解决基于AFOLU活动的政策工具也要基于效率和公平标准，主要有：UNFCCC下的后京都时代气候制度谈判、国家层级的直接法规政策、赋税和补助，转移支付和许可证贸易。2012年后京都时代选择哪种工具以及使用的效果如何需要依政策目标和优先领域来确定。缺乏完善的制度设计和实施是约束我国AFOLU活动发挥全部潜力的真正关键。此外，发挥AFOLU活动的最大碳汇潜力需要具备的一个重要的政策基础是林地的产权保障。我国林地权属为国有和农村集体所有，林地出让只是一种长期租赁安排，且最长不超过70年，而农地则短两三年，最长不超过30年，所以导致了对土地生产力的过度开发和盲目开发。由此农地、林地权属的短期限和不明确，是我国AFOLU活动长足发展最为重要的制约因素。

4.2 最优政策选择

因为全球变暖可能对人类社会有着灾难性后果，我国在温室气体减排方面面临巨大压力，这逼迫我国政府必须做出政策选择，这就需要在AFOLU的碳汇价值评判、农林地权属和流动、碳汇市场交易操作和制度方面做出明确而恰当的规范与选择。基于我国是经济发展较快的发展中大国，笔者建议同时选择注重能力建设、技术的研究和发展以及可持续发展的政策和措施，符合环境标准、经济标准、分配公平标准和技术制度标准这四个标准，所以可以说是我国在目前发展阶段的最优政策选择，而且基于AFOLU活动所产生的高度衍生效益，又将为我国的经济发展真正注入巨大张力。

［1］ Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 5.0, Washington DC:World Resources Institute［R］．2008．

［2］ Smith et al. Greenhouse gas mitigation in agriculture［J］．Philosophical Transactions of the Royal Society, B．2006．

［3］ Benítez et al. 2006．Global Potential for Carbon Sequestration:Geographical Distribution, Country Risk and Policy Implications［J］．Ecological Economics．2006. 3.

［4］ Smith et al. Policy and technological constraints to implementation of greenhouse gasmitigation options in agriculture［J］．Ecosystems and Environment．2006．

［5］ Smith et al. Carbon sequestration potential in European croplands has been Overestimated［J］．Global Change Biology 2005(11).

［6］ 王岩，李全修．后京都时代中国基于AFOLU活动的碳汇市场展望与政策建议［J］．广东社会科学．2009. 6．

On Policy Option of AFOLU Mechanism after the Kyoto Era

JING Zhen
(Faculty of Humanities & Law, North-east Forestry University, Harbin Heilongjiang 150040)

AFOLU Mechanism, which integrates agriculture, forestry and other land use, will be adopted in international climate change system after Kyoto era and play a key role in future climate regimes. Correct policy tools of AFOLU activities should be adopted, policy foundation should be understood and the optimal policy choice will be made based on policy option research in China in order to adapt and mitigate global climate change after Kyoto era and being benefi cial to sustainable economic development.

after the Kyoto Era; AFOLU Mechanism; policy option

X32

A

1673-288X（2012）03-0099-04

项目资助: 教育部人文社会科学研究青年基金项目(11YJC820048); 黑龙江省教育厅人文社会科学项目(12514023)

荆珍, 讲师, 博士研究生, 研究方向为国际经济法学、国际环境法学