论环境财政支出的范围与方式—谁为环境物品买单

朱 璇 肖翠翠 杨姝影

（1. 中国人民大学环境学院，北京 100872；2. 环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029）

论环境财政支出的范围与方式—谁为环境物品买单

朱 璇1肖翠翠2杨姝影2

（1. 中国人民大学环境学院，北京 100872；2. 环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029）

面对环境保护资金不足的现状，很多学者从增加财政支出，提高环境服务价格，引入市场供给等方面来解决这个问题。本文认为解决环保资金不足的关键在于界定干系人对于环境物品的供给责任，为环境保护资金的分担提供依据。通过对公共物品理论、污染者付费原则和财政理论的研究，本文认为政府与消费者环境责任的划分取决于公共物品的属性，纯公共物品应由政府负担，准公共物品可以部分地消费者负担；政府与企业的污染治理责任划分应依据污染者付费原则，企业对污染治理负主要责任；政府供给模式与私人部门供给模式的选择主要取决于供给效率，在市场成熟的领域不妨将具体任务外包给私人部门。

环境财政；公共物品；供给责任；私人供给；政府供给

目前，学界普遍认为我国环保投入不足，不能达到控制污染和生态破坏的普遍要求，有必要建立环境财政体系，增加政府在环境保护方面的投入。另一方面，担负环境服务供给的私人部门如供水企业也不断表示收入过低，难以实现收支平衡，要求提高供给价格。面对供水价格的上涨，公众则表示不满。

以上矛盾都涉及到一个问题，环境物品供给的责任问题，既环境物品究竟应当由谁来供给，政府，污染企业还是消费者？环保支出应当由谁来负担，财政、公众还是承担服务的企业？

看来，厘清环境物品的供给责任，分清政府、居民和企业在环境物品供给中的责任和定位是解决问题的关键，是结束争论，着手确定出资额度的依据。本文从环境财政的角度出发，通过界定环境财政支出的范围、额度和方式，来分清政府和消费者在环境物品供给中的责任与定位。值得注意的是，本文主要分析政府与消费者、污染者之间的供给责任，政府内部即中央与地方政府之间的环境财政分担机制不在讨论范围之内。

1 相关理论

1.1 污染者付费理论

在涉及到污染治理责任的分配时，学者们往往引用污染者付费原则，甚至有人将这种原则引申到污水处理、垃圾处理等生活污染物处理领域，认为生活污染物的处理成本也应当由居民来承担。下面本文通过对理论原文的解析来判断这种观点。

污染者付费原则（Polluter Pay Principle）作为公认的原则得到确立是在《里约宣言》（Rio Declaration on Environment and Development）的发布。宣言的第十六条“环境成本的内部化”提出：“国家机构应该努力促进环境成本的内在化，应用环境经济手段，使得污染者原则上承担污染导致的损失。（环境成本的内在化）应当适当考虑公众利益，并且防止国际贸易与国际投资的扭曲”。

污染者付费原则也被称为“扩展的污染者责任原则”（Extended Polluter Responsibility, EPR）。EPR原则是由瑞典政府在1975年首次提出的。当时，瑞典政府为了将处理废弃物的责任由政府转移到企业，要求产品价格中包涵废物处理的成本。之后，经合组织（OECD）对EPR原则进行了界定：“（EPR）概念要求制造商和进口商对产品的环境影响承担重要的责任。这种环境影响是指产品整个生命周期的影响，包括原料选用的影响，制造过程的影响，以及使用过程和丢弃后的影响。”

由此可见，污染者付费原则由始至终是与产品生产相关的，指向生产商和中间商等盈利机构的。对于消费者产生的污染，并不能轻易套用污染者付费原则。《里约宣言》在要求污染责任内在化时，也指明需要考虑公众的利益。

美国环保署（EPA）也提出，污染者付费原则的应用应当有所限制，在饮用水和市政污水处理服务方面，政府往往提供补贴，不会对污染者征用全部处理成本。

1.2 公共物品理论

萨缪尔森认为具有非竞争性（non-rivalness in consumption）与非排他性（non-excludability）的物品是公共物品，并且将物品分为纯公共物品与纯私人物品。在此基础上，巴泽尔提出了准公共物品的概念，认为它是纯公共物品与纯私人物品的混合。随着学者研究的深入，准合物品又被区分为两类：一类是具有排他性和非竞争性的物品，即俱乐部物品或自然垄断物品；另一类是具有非排他性和竞争性的物品，即公共池塘资源或共有资源。下面对公共物品的性质进行说明，因为物品的性质与其供给方式是紧密联系的，这对后文分析公共物品的供给方式具有基础性的作用。

公共物品的非竞争性是指在给定生产水平下，一个人的消费不会减少其他人的消费，也被称为收益的不可分性（indivisibility of benefits）。公共物品的非排他性是指物品在消费过程中产生的利益不能被某个消费者所专有，若要限制其他人消费这种物品则代价太大。

在这两个特征中，非竞争性是公共物品的基本特征，非竞争性是由物品自身决定的。就取用水资源而言，当资源充沛的时候，取水是不具有竞争性的，一个人的消费不影响另一个人的消费。但当水资源不足的时候，一个人的消费就会影响另一个人消费的数量，因此消费就变成竞争性的。非排他性则是外生性的特征，是可以随着技术和制度而变化的。例如，在实施了取水许可之后，取用水资源就具有了排他性，未经许可的人不得消费水资源。

从供给的角度看，对具有非竞争性的物品收费是没有效率的。当物品供给充沛，增加一个人的消费并不影响其他人的消费时，收费将会减少潜在的消费者，使得社会总福利下降。

一些公共物品具有自然垄断的特性。竞争性市场的效率要求企业的技术表现出不变的或递减的规模收益，当某一行业在产出达到较高水平之后存在规模收益递增或成本递减情况时，就会形成自然垄断。而垄断定价不是按价格等于边际成本规则，垄断者可能通过限制产量以获得较高的价格。在具有排他性和非竞争性的公共物品供给领域，可能会出现自然垄断，如城市供水系统，城市燃气系统等，因而，这些领域的政府管制是必要的。

1.3 新公共管理理论

“新公共管理”（NPM）是学者们对20世纪70年代末80年代初以来兴盛于英美等西方国家的行政改革活动和思潮的总结与归纳。新公共管理往往被认为是以下措施的组合：撤销庞大的政府机构，取代以小规模的分散机构；提倡政府部门间的竞争；提倡政府部门与私人部门间的合作；为政府行为提供更多的经济刺激。

学者们从不同的角度对新公共管理理论进行了研究：从市场与政府管理的角度，从政府公共功能的重新厘定角度，从公共管理运行机制的重构角度，从行政组织体制的创新角度等等。本文从行政价值、政府功能界定角度和市场参与公共管理的角度论述新公共管理对公共物品供给的影响。

新公共管理提倡政府的效率理念。戴维·奥斯本和特德·盖布勒概括的新公共管理十项特征之一即“讲究效果的政府:按效果而不是投入拨款”。针对政府官僚主义和效率低下的问题，新公共管理提出效率应是政府运作的原则。撒切尔夫人领导的政府改革就将“3E”（Economy、Effectiveness、Effiency）作为政府管理的原则。针对政府管理效率低下的问题，新公共管理理论提出在准公共物品领域，由更有效率的私人单位提供公共物品。

新公共管理理论主张政府的管理范围应当限于其核心功能。传统的公共行政理论认为政府应该提供所有的公共物品，而新公共管理则将公共物品区分为两种：核心公共物品和混合公共物品。核心公共物品是只能由政府提供和政府生产的基本公共服务，混合公共物品则是可以由私人部门与非政府组织参与提供的半公共服务。新公共管理的新公共理念概念更为清晰地将政府的作用限定在核心公共领域，为整个社会提供导向功能和服务功能。

在缩小政府功能的基础上，新公共管理主张市场介入公共管理领域，推行公共服务管理的社会化，允许私人部门与非政府组织以市场竞争的方式，以商业化的运作手段提供混合公共物品。

因而我们可以看出新公共管理理论是从改革政府官僚作风，提高政府效率的角度提出由私人部门提供公共产品的。

2 财政支出的范围与方式

2.1 财政支出的范围

我国实现社会主义市场经济体制，在市场经济体制下，市场在资源配置中起基础性作用，那么政府对经济活动干预的范围如何界定？这涉及到财政支出的范围。

根据公共物品国家论，国家的职能即提供公共物品。由此可见，财政支出的范围即国家对纯公共物品和准公共物品的供给。企业的排放治理，在政府的管制要求之内的，已经经由国家法律界定了产权，确立了治理责任，不属于财政支出的范围。

从资源配置的角度来说，政府从事微观经济活动的类型有三方面：第一，管制，即政府可以立法以调节支配商品和服务的产权制度；第二，规定价格，即政府通过征税或补贴改变交换的价格，以减少负外部性商品和服务的消费和供给，增加正外部性商品和服务的消费和供给；第三，生产，政府通过生产和服务来直接配置资源。

可以看出，这三种手段对应着不同的财政支出强度，直接生产手段强度最大，补贴次之，而对产权的管制则不涉及到财政直接支出。一般来说，政府直接生产产品和服务的支出，政府向市场购买公共服务的支出，以及政府对某些产品和服务的补贴都在财政支出的范围内。

根据公共物品的属性和新公共管理理论的公共服务市场化要求，国家对纯公共物品和准公共物品的供给方式和干预力度是不同的。

纯公共物品或核心公共物品必须由政府来提供。由于纯公共物品的非排他性，例如修建大坝，显然无法排除某些受益者享受控制洪水的效益，向使用者收费是不可行的。由于纯公共物品的非竞争性，对其收费也是没有效率的。在这种情况下，为纯公共物品买单的必然是政府。

准公共物品可以由政府提供，也可以由私人提供，或者由私人提供并辅之以补贴。对于具有排他性和非竞争性的公共物品，即具有自然垄断性质的公共物品，如果由私人部门提供，为保障其生产规模达到社会最优水平，政府应该提供补贴，同时为了防止垄断企业设置高价，政府应当对这一类准公共物品进行价格管制。

2.2 财政支出的额度

按照财政支出的额度，财政支出可以分为财政全部负担与财政部分负担。财政的负担是指对于公共物品的供给成本，是由政府以税收收入负担，还是向特定消费者收费负担。财政的全部负担与部分负担是对公共物品的供给成本而言，并不影响其供给主体。换言之，公私合营的公共设施也可由政府全部负担成本，只不过一部分成本是以酬劳的方式支付给运营公司的。同样，政府直接供给的公共设施的成本也不一定是全部由政府负担的，例如国营的自来水厂的成本部分来自居民的水费。

财政全部负担是指财政负担公共物品供给的全部成本，包括建设成本和运营成本。财政部分负担是指财政负担公共物品供给的部分成本，其余成本以收费的方式向公民收取。财政与消费者之间的成本分担可以有多种组合，比如财政负担资本性成本，居民负担运营成本，或者由财政负担资本性成本和部分运营成本，居民负担其余运营成本。对于非竞争性公共物品，收费是没有效率的，只会排除潜在的使用者，造成效用的降低；对于竞争性公共物品，收费的有利的，可以减少拥挤，增加供给的总效用。

公共物品的属性是决定财政支出额度的依据，纯公共物品应当由财政全部负担，准公共物品可以由财政全部负担，也可以财政部分负担，视准公共物品的竞争性而定。

2.3 财政支出的方式

按照公共物品的提供主体分类，公共物品的供给形式包括政府直接供给、政府投资委托私人运营和政府监管下的私人投资运营三种。

政府直接供给是指政府或其附属机构直接组织公共物品的生产，包括基础设施的投资、建设和运营管理。对于政府直接供给模式，财政支出包括资本性支出，如购买土地和固定资产，也包括经常性支出，如支付人员工资，购买经营所需商品。

政府投资委托企业运营模式指政府负责基础设施的建设，保有基础设施的产权，但将其经营权通过合同委托给私人部门，例如污水处理行业的TOT模式。在这一模式下，财政支出不仅包括用于基础设施建设的资本性支出，也包括政府购买服务的支出，即对委托企业服务的支付。

企业投资及运营（BOT）是是指政府通过契约授予私营企业以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。在BOT模式下，政府并不对公共物品的运营企业进行支付，只是进行价格管制，控制其利润。因此，BOT模式是政府对公共物品供给干预最弱的模式。

公共物品私人供给与政府供给之间的选择主要取决于效率原则。本着节约财政支出的目的，公共物品的生产责任应当由供给成本最低，供给效率最高的部门承担。在政府投资比投资商投资总额大，投资商的运营管理成本远低于政府管理的领域，建议将建设责任或运营责任交由私人部门处理。另外，公共物品的供给也要考虑安全原则，涉及国家核心利益的公共物品如国防等，为保证国家的绝对控制权，一般不允许私人部门供给。

3 环境财政支出的方式

3.1 环境财政支出的范围

根据财政支出以提供公共物品为目的的定位，本文识别出环境领域具有公共物品属性的产品和服务，环境财政的范围就是对这些公共物品的供给范围。同时，由于公共物品属性的不同（纯公共物品、准公共物品），其对应的财政支持强度和方式也不尽相同。下面按照公共物品属性从强到弱的顺序，论述各种环境公共物品的特点和财政支出方式：

3.1.1 生态保护和生态环境修复领域的财政支出

本文认为，自然保护区管理、湿地保护、天然林保护和森林建设、区域性河流或湖泊的污染修复等生态保护或污染修复行动属于纯公共物品，应当由财政提供。一方面，生态环境的保护或修复的受益者具有不可分割性。湿地、森林、河湖等环境资源往往具有调节气候、改善水气循环、提供独特审美价值等全国性的使用价值，还具有存在价值。其受益者不局限于当地居民，不仅包括当代人，还包括未来世代，因而试图厘清受益者的范围并向其收费是不可能的。另一方面，生态环境的保护或修复具有消费的非竞争性，从生态环境的很多价值而言，如审美价值，改善气候的价值，其消费都不具有竞争性，因而以限制使用为目的的收费是无效的。

3.1.2 环境相关基础设施建设与运营领域的财政支出

环境相关基础设施建设是指以提供居民生活必须的环境资源为目的，或以减少居民生活污染为目的的基础设施建设，例如提供饮用水服务和清洁能源的基础设施建设，提供污水处理和生活垃圾处理的基础设施建设。这类基础设施往往具有比较明确的收益群体，其收益群体是一个城市或一定区域内的居民，并且政府有能力对服务的提供设置一定关卡，例如限制对部分居民的供水、供气等。因而，环境基础设施建设不具有公共物品的排他性，是一类准公共物品。

对准公共物品的提供，政府负有一定的责任，但不一定采取政府直接生产的方式，可以采取政府投资、私人运营的方式或者在政府监控下的私人投资和运营，例如污水处理行业的BOT和TOT模式等。

准公共物品的提供是否应该收费，这取决于其是否具有竞争性。环境相关的基础设施一般提供了某种资源的使用，如水资源、天然气等，考虑到资源的耗竭性，应当对服务收取一定的费用。然而，收费的目的是为了减少资源使用量，刺激消费者减少效用过低的使用，而不是为了收回全成本。例如，对供水的收费，可以实行梯形水价，对超过基本用量的部分征收高费，减少奢侈性用水。

值得注意的是，基础设施建设往往是具有自然垄断的属性，如果由私人部门提供，政府必须进行价格管制和补贴。例如，在供水和污水处理方面，政府一方面对水价和污水处理费实行管制，一方面对居民的使用进行补贴，保证居民基本用水的权利。

3.1.3 对工业企业污染治理的补贴

按照污染者付费的原则，生产过程中的污染应该由厂商负担，但实际上政府也时常对污染者的治理提供补贴。这种补贴的目的是刺激排污者在满足政府管制之后，继续提高治理水平。例如对企业实施节能技术改造的补贴，对实施若干项重大节能技术改造的企业进行补贴，以及对企业节能节水的补贴等，对单位产品能耗或水耗处于先进水平的企业进行补贴。

值得注意的是，对工业企业补贴的目的必须是在企业满足环境管制要求之后，依靠经济刺激来提高企业对环境产品的提供，并不是为企业的全部污染治理成本买单。对企业的污染治理补贴也涉及到贸易公平性问题，补贴过高会造成资本和贸易对局部地区的倾斜。根据WTO《补贴与反补贴措施协定》对不可起诉的环境补贴的要求，资助数额在适应性改造工程成本的20%以内。

3.1.4 对农业污染治理的补贴

严格来说，农业从业者也属于生产者，按照污染付费原则，其污染治理成本应当由农民负担，最终包括在农产品成本中。然而，我国农民一般属于低收入者，支付能力极差，无法负担农业污染治理的投入，其污染治理的成本在很大程度上应当有政府补贴。政府应当设立各种农业环境保护补贴，对农业技术推广的补贴，对农民实施最佳耕作技术的补贴，对使用有机肥的补贴，对建设畜禽养殖污染处理设施的补贴等。

3.2 环境财政支出的方式

财政支出的方式按照支出额度分为财政全部负担和财政部分负担，按照公共服务的直接供给主体分为政府供给、公私联合供给和政府补贴下的私人供给。值得注意的是，财政负担的额度与公共服务的供给之间并没有一一对应的关系，财政全部负担并不意味着政府直接供给，相反也可以由公私联合供给，只是私人部门供给的费用由政府负担；财政部分负担也并不意味着公共物品必须是公私联合供给，也可以由政府直接供给，只是居民负担部分供给成本。

根据财政支出的额度和方式，结合环境物品的特点，给出环境物品的财政支出矩阵，如图1所示。以下对不同环境物品的财政支出模式进行阐述：

（1）生态保护或环境污染修复的成本应当由财政全部负担，供给方式可采取政府直接提供或政府将服务外包给企业的形式。例如植树造林、河湖生态修复等工程中，在政府作出总体规划和设计的基础上，具体任务可以外包给环保企业执行。

（2）供水、污水处理、垃圾处理和燃气供应等基础设施的供应可以采取政府部分负担的方式，同时按照消费量向居民收费，刺激居民减少使用量。就供给方式而言，基础设施的供给可以采取公共部门直接供给的方式，也可以政府投资企业运营的TOT方式，对于供水和污水处理，目前我国也有一些采用BOT模式的案例。

（3）工业企业污染治理的责任主体是企业，政府的干预应当以管制为主，辅以补贴的手段。为了鼓励工业企业开展污染治理的技术研究，使用高于排放标准的先进的工艺或污染治理设施，开展自愿性的高于法律强制性要求的治理行动，可以由政府提供一定的补贴。

（4）农业污染治理的责任主体是农户，但是在目前农民收入、技术能力、组织水平都较低的情况下，政府应当提供较多的组织支持、技术支持和补贴。

4 讨论与不足

本文主要讨论了三个问题，第一，污染治理责任应由政府还是企业负担，对这个问题的回答是，在政府的管制要求之内的，应由企业负担，不在财政支出的范围之内；第二，特定环境物品供给的成本应当由全体国民负担还是由物品的消费者负担，这取决于物品的竞争性性质；第三，环境物品应当由国家直接提供还是私人部门提供，这取决于供给效率。

本文的不足在于，（1）对于环境物品应该做出更为细致的分类，讨论对其收费的合理性，私人部门供给的可行性；（2）对于环境物品供给的公私合营方式应当做更为详细的论述，应当进一步分析各种供给方式的优势和限制，应用到特定环境物品供给的可行性。

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X196

A

1673-288X（2012）03-0042-06

项目资助: 2011年环保公益项目《我国环境经济政策总体设计与示范研究》(项目编号:201109076)

朱璇, 在读博士研究生, 主要研究方向为水污染防治政策