把环境风险防治摆在“十二五”规划落实突出位置

梅桂友

（中海石油环保服务有限公司，北京 100107）

把环境风险防治摆在“十二五”规划落实突出位置

梅桂友

（中海石油环保服务有限公司，北京 100107）

环保工作要抓住历史机遇，提高认识，全面强化，把环境风险防治工作摆在落实“十二五”规划的突出位置。本文提出了从政策法令责任、本质安全、硬件设施、保险机制、驾御能力、信息公开与救援、安全与环境联防联控、人员培训与应急演练等“8个强化”对策措施。旨在为经济社会“又好又快”健康发展提供帮助。

环境风险；防治；“十二五”规划；强化

随着我国工业化进程的加快，全国已进入了环境污染事故高发期。而一旦发生重大风险污染事件，就可能伴随着严重的资源损失和生态环境破坏，危及流域或区域人民健康，甚至影响当地社会稳定和正常的经济秩序。

我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出：“推进历史遗留的重大环境隐患治理。加强对重大环境风险源的动态监测与风险预警及控制，提高环境与健康风险评估能力。”“完善海洋防灾减灾体系，增强海上突发事件应急处置能力。”“严格落实环境保护目标责任制，强化总量控制指标考核，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度，建立环保社会监督机制。”为环境风险的防治指明了方向。如何来完成和落实这项任务？笔者认为，必须提高认识、强化落实，把环境风险防治摆在“十二五”规划落实的突出位置；并通过“8个”对策措施的“强化”，来消除环境风险隐患，提高环境风险预警、控制、处置和评估能力，建立环境风险事故的责任追究等，才是实现国民经济又好又快健康发展的重要保障。

1 长期以来，我国环境风险事故不断发生，资源生态环境损失严重，我们必须要有清醒的认识，这对实现“十二五”的环境风险防治任务是十分必要的

1.1 长期以来，环境风险事故不断发生

随着我国国内生产总值GDP的迅速增长和工业化进程加快，环境污染事故也随之进入了高发期。据报导，我国从1998年到2006年共发生环境污染和破坏事故14 742起，平均每年发生1 600多起，意味着平均每天有4起。《中国环境状况公报》数据显示，国家环保部门接报处置的突发环境事件，2007年110起；2008年135起，增长22.7%；2009年171起，比上年增加26.7%。

2010年我国被媒体广泛关注的恶性石油石化事故有16起，死亡26人，受伤148人。从事故性质分类看，违章事故占62.5%，第三方施工外力造成的事故占31.25%，设备老化造成的事故占6.25%。从事故发生的部位看，炼化厂和管道排在前两位，均占事故总量的31.25%。而所发生的管道事故全都是由第三方因盲目施工，意外造成的外力损坏。其余的事故由钻井平台、油库和油轮平分，各占12.5%。

进入2011年以来，各种环境风险事故时有发生，引起社会广泛关注。6月4日，渤海蓬莱19－3油田溢油，7月16日，中石油大连石化公司常减压蒸馏装置因换热器泄油着火……

1.2 风险事故引发的资源损失和生态环境破坏相当严重

一般来说，在正常工况或非正常工况（非事故）之下，资源损失和环境破坏是可以控制的和可估量的。而一旦发生重大风险污染事件，资源损失和生态环境破坏最严重且难以估量，对人民健康也会造成重大危害，甚至影响当地社会稳定和正常的经济秩序。例如，2010年7月12日，福建省上杭紫金矿业紫金山铜矿湿法厂发生污水渗漏事故，约有9 100立方米的含铜酸水外渗引发汀江流域污染，仅棉花滩库区死鱼和鱼中毒约达378万斤，7月13日，当地居民几乎不再饮用自来水，而是到市面上买水喝。

又如，2010年7月16日，大连中石油国际储运有限公司原油罐区输油管道发生爆炸，造成原油大量泄漏并引起火灾。事故现场设备管道损毁严重，周边海域受到污染，其中较重污染面积达到50平方公里，海上飘油分布范围已达到183平方公里。不仅被燃烧掉以及泄漏的原油损失巨大；也使大连市旅游业损失超过10亿元；渔业以及环境长久的损失不可估量。

再如，2011年6月4日和17日，康菲石油中国有限公司在蓬莱19－3油田发生两起漏油事故，造成840平方公里海水被污染成劣四类，导致周边约3 400平方公里海域水质由第一类下降为第三、四类。到8月12日矿物油油基泥浆溢出总量增加到400立方米（2 500桶）。受此次停产影响，中海油减少的净产量约为2.2万桶/天。

2 把环境风险防治摆在“十二五”规划落实的突出位置，全面强化，最大限度地降低风险发生及其引发的资源损失，这是实现有好又快发展的必然要求

2.1 强化政策法令规划

首先，继续强化法规行政管理，明确环境风险事故责任。国家管理机构针对环境风险制定了一系列法规、文件，如2006年1月的安监总危化［2006］10号文和环办［2006］4号文，2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》，2010年1月的《石油化工企业环境应急预案编制指南》等。使政府、企业重视环境风险防控并将其列入日程进入常态化管理，但缺少环境风险事故的责任追究制度，未见有漏油方面的规定，经济处罚也太轻。如蓬莱海上漏油事件，根据现行的《海洋环境保护法》，责任主体面临最高处罚只有20万元。而去年4月墨西哥湾漏油事故，英国石油公司拿出了200亿赔偿基金并在不到半年内顺利运作。这是因为美国《1990年油污法》为此提供了框架和机制保证。一个清晰的法律框架是制止漏油和污染事故的重要前提。

其次，应当不断建立和更新环境风险事故防治的标准和规范。

再次，强化规划环评优化选址布局。据资料，全国21 326家石化企业中有9 651家建在长江沿岸（占45%），有3 765家建在黄河沿岸（占17.7%）。一旦发生环境污染事故，极易形成流域环境事故。因此，政府与企业应发挥各自优势，强化规划优化布局，从区域资源承载力、环境风险防范等多角度寻求适合的发展基地，环评工作早期介入，从选址上最大程度地规避环境风险。对未经规划环评而批准有风险项目建设的，要严肃追究相关部门和个人的责任。

2.2 强化本质安全

自20世纪中叶以来本质安全的理念逐渐成为许多工业发达国家的主流安全理念。本质安全主张通过工程技术措施消除、控制系统中的危险源， 创造安全的生产作业条件。要求企业承担主要的安全生产责任，保证足够的安全投入以提高企业的本质安全程度。

去年墨西哥湾海域爆炸事件的发生，套管水泥“外壳”的设计缺陷可能是“深水地平线”爆炸沉没的主因。一些专家说，为防止油气在巨大压力下上涌，油井工作人员会向油井中灌入水泥，包裹在套管外层。水泥凝结后，作为套管和油井周边岩石的粘合剂堵住缝隙，防止油气泄漏。另一颇受诟病的油井部件就是防喷阀，它应在油井爆炸后关闭油井输油管，防止漏油，但它没有做到。

因此，运用本质安全理念，强化源头控制风险。即从设计开始就严防事故发生。强调以生产工艺、机械设备、装置等的安全为操作者；工程上采取本质安全设计、纵深防御、防护层、安全系统和机能安全等一系列安全技术，明确设计、建设单位人员负有重大责任。

2.3 强化硬件设施

突发性风险污染事故往往具有很大的不确定性。包括发生的时间、地点、事故水域性质的不确定性以及污染源的类型、数量、危害方式和对环境破坏能力的不确定性。因此必须强化硬件（应急处置和设施）。例如沿海炼化项目要配备足够数量的消油剂、围油栏、海上回收溢油环保船等。在规定时间内进行事故处置。又如，在水污染的风险控制方面，要设置足够大的事故水截流设施（池），包括泄露的有毒有害物质、消防水、污染雨水以及生产废水等都不能超标排到厂外或渗入地下，以保护外环境不受污染。2010年1月中石油兰州石化公司303厂发生重大爆炸着火事故，由于工厂配套的隔离缓冲池容量达到几十万立方米，使事故处置产生的消防废水全部进入隔离缓冲池，没有对黄河造成污染。石化区项目应强化区域联动和“三级防控”，象建设基础设施一样，在规划区内建立足够大的事故风险防范设施（事故水池，公用围堰或其他阻挡设施）。

2.4 强化保险机制

引入并强化环境责任保险机制，进行提早防护，充分发挥第三方的监控作用。一旦出现环境风险事故，保险公司承担经济责任，企业承担法律责任。国际经验表明，实施环境污染责任保险，是维护污染受害者合法权益、防范环境风险的有效手段。我国的宏观环境、立法现状、环境损害评价等为环境污染责任保险的建立提供了基础。

保险公司根据企业前一年的事故情况来确定保费。保险公司为了确保安全，减少事故赔偿费用而拥有一批专业评估与检查人员，不定期到企业检查，为企业培训安全员，以预防灾害的发生，故企业的风险防控多了一道防线。同时企业的投保也为巨大的赔偿提供转嫁途径。例如：1994年12月13日，美国衣阿华州的特拉（Treea）工业公司的一家氮肥厂的硝铵装置发生爆炸，死4人，伤18人。爆炸夷平了工厂的一半设施，破裂的储罐释放出氨气，使附近城镇的2500多名居民被迫疏散。该工厂重建花了近1年的时间，损失相当惨重。经过保险公司专家的调查，怀疑密西西比化工厂为特拉公司制造的生产设备存在设计缺陷，且没有提供合适的操作规程。于是保险承包人走上了法庭要求密西西比化工厂赔偿损失并胜诉。保险公司在事发前参与企业的安全管理，在事后又会主动地将事故原因调查清楚并制订预防措施，防止同类事故的重复发生。

2.5 强化经济增速的风险驾御能力

经济增速快环境风险事故越多。有资料介绍说，当一个国家的GDP增速超过8%，达到9%-10%时，安全生产事故就会呈现出较大的上升幅度；如果超过10%，运行在11%-15%之间时，安全生产事故的发生就会出现高峰。原因很简单，由于发展过快，企业和国家的安全管理能力就会被稀释，压力增大，由于不熟悉新出现的情况和问题，对新技术的操作不成熟，管理链条容易断列，导致一个企业乃至整个国家处于高风险期。实践证明，凡是一路高歌猛进的行业，几乎都逃不脱事故高发的覆辙，“7.23”特大铁路事故就是最新的例证。而目前的列车减速显然是为了提升安全和风险的驾御能力。

资料显示，环境污染事件一半以上由安全事件导致。2005年发生的环境事故有97.1%属于污染事故，直接经济损失达1.05亿元。国家环保部部长周生贤说，“如果环境保护继续被动适应经济增长，这种状况将难以遏制，甚至有愈演愈烈之势。”“环保工作必须加快推动历史性转变，下大力气解决涉及人民群众利益的突出环境问题，有效化解各类环境矛盾和纠纷，维护社会和谐稳定。”

2.6 强化信息公开与应急救援

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，其中第二条第七款要求各级行政机关“抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果，及时回应社会关切，正确引导社会舆论。”因此，在环境风险事故发生后，有关各方应当及时按规定程序向社会和公众公开，一方面使受影响者第一时间知情并迅速做好应急准备，另一方面，充分发挥我们社会主义国家“一方有难，八方支援”的优势。信息公开与应急救援是相互促进的。

2005年国务院发布《国家突发环境事件应急预案》首次将引起环境污染和生态破坏的事件列入应急管理范围；2007年公布了《中华人民共和国突发事件应对法》；之后国家有关部门发布了《化工类企业环境污染事故应急救援预案编制导则》、《危险化学品贮罐环境污染事故应急预案编制导则》等一系列技术指导文件，为应急处置与救援提供依据和方法。同时，建立了专业应急救援队伍；中石油、中石化、中海油三大集团公司等企业亦拥有数量较多专业的应急救援队伍。例如笔者所在的单位就是国内从事海上溢油应急与回收的专业公司，在“7.16大连输油管爆炸海洋污染处置”、“2010年广州亚运会海洋安全应急保障”、“渤海蓬莱油田溢油应急”等实践活动中发挥了重要作用。

2.7 强化安全事故与环境事故联防联控

近年来，我国由安全生产事故引发的突发环境事件增多。安全生产事故和交通事故依然是突发环境事件的主要诱因。目前，我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，在安全事故应对和预警问题上存在许多问题，主要表现在：对安全事故和突发环境事件之间的规律性研究不够深入；在危险源辨识、危险预警与监测管理、事故预防与风险控制管理等方面缺乏系统的技术规范和标准；安全事故、环境事件的预警和应急预案各自独立，缺乏联系和协调。防范安全事故和突发环境事故的任务艰巨。所以，各地应根据新形势下安全生产和环保工作的新规律与新特点，建立依法、科学和长效监管机制，严控安全生产闸门，筑牢环境安全堤坝，强化安全和环境风险评价，完善机制，整合资源，做好安全事故与环境事故联防联控工作，防治风险发生或降低风险损失，实现可持续发展。

2.8 强化人员培训与应急演练

根据原化工部情报所对全国化工事故统计报告，97%-98%的事故都是可事先预防、可避免的，1%-2%为天灾或其他不可抗力造成的；美国环境保护总署（EPA）和美国职业安全与健康管理局（OSHA）在对炼油、化工、化学品运输及其他行业发生的事故进行调查后发现，事故的原因主要包括：工艺危险分析不充分；使用存在设计缺陷或不适当的设备；工艺条件显示不明等。如此衡量，几乎所有的事故都是人为因素所引起的。另外，部分企业生产工艺落后，装备水平低，污染防治设施简陋，管理者风险意识淡薄，缺少社会责任，加之存在侥幸心理，如遇不利条件，极易由常态污染事件转变成重大环境污染事故。

既然事故损失是人为因素导致的，那么通过专业的评估预测，有针对性地制订事故预防措施、应急预案并强化人员培训和演练是可以规避风险或将事故损失降到最低的。具有潜在环境风险的企业不可懈怠。

3 结语

我国环境风险事故不断发生，资源生态环境损失严重，因此，我们必须要有清醒的认识，全面强化环境风险防治，这是实现“十二五”规划的环境风险防治任务的必然要求。本文在总结环境风险现状的基础上，提出了“8个强化”对策措施，为实现可持续发展、提高生态文明水平和又好又快健康安全发展提供支持。

［1］王彬．环境风险需要全过程管理［N］．中国环境报，2011-02-18(2).

［2］ 冯越威．中国的“墨西哥湾”安全吗［J］．中国石油石化，2011, 3: 42–43.

［3］ 现场目击：福建紫金矿业重大污染事故．http://news.163.com/photoview/00AN0001/9982.html#p=6BICQRFM00AN0001.

［4］http://news.qq.com/a/20100723/001893.htm?qq中新网,2010-07-23.

［5］ 张艳．康菲中国正核实蓬莱溢油总量中方索赔或超2亿［N］．京华时报，2011-07-15．http://news.china.com/domestic/945/20110715/16649251.html.

［6］ 胡俊超，王宇．康菲称油基泥浆溢出量增至2500桶月底完成清理［N］．新华网，http://news.sina.com.cn/c/2011-08-12/152422981228.shtml.

［7］ 郭薇．我国环境风险有多大．中国环境网（www.cenews.com.cn），2010-09-14.

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1673-288X（2012）03-0048-04

梅桂友, 教授级高级工程师, 研究方向为环境影响评价、社会影响评价、循环经济