英国毕业生税政策引发的争议与思考

吴慧平 杨春洪

摘 要：毕业生税的政策建议实际上是英国政府在日益严峻的经济形势下，对高等教育成本格局重新调整的一种折中思路，目的是想在扩大高等教育入学机会的同时，能够筹集到足够的教育资源。但是，对于毕业生税的推行，英国社会各界反响不一，各方对于效率与公平的不同理解很有可能使得政策提议未必能获得广泛的支持与理解。

关键词：英国；教育成本；经费削减；毕业生税

高等教育成本分担从来就不是一件省心的事，即便是视高等教育为现代国家不可缺少的公益事业而推行免费高等教育最为典型的英国来说，目前也面临着教育成本如何在受益者之间分摊的问题，尤其是日益低迷的经济形势迫使英国政府不得不竭尽全力加以应对。一方面，钱袋子的不断紧缩迫使英国政府企图通过提高学费的形式而使民众分担更多成本；另一方面，债务缠身的英国大学生则希望政府引入毕业生税制度而减轻其沉重的经济负担。而英国高校则因各自的利益算计在征收毕业生税与上涨学费的政策建议之间左右摇摆。

一、毕业生税开征的时代背景

（一）公共财政经费的不断削减

2010年5月上台的保守党联合政府在高等教育的发展上面临着两大困扰：一是日益严峻的经济形势迫使政府不得不大幅削减公共开支。为了降低创纪录的预算赤字，财政部将削减25%的政府预算。联合政府亦已经取消前工党政府定下的同年学生中50%获得高等教育的目标，同时限制给予各所大学的经费，借此限制各所大学录取本地生的数目。为了响应政府削减预算的要求，英格兰高等教育基金委员会致信各高校，通知2010年度将削减2亿英镑的预算开支，其中包括8200万英镑的教学津贴。从2011学年度起，40%的英格兰大学收到的政府拨款将会减少，另外40%得到的政府拨款虽然有所增加，但增幅低于通货膨胀率，等于实质上的减少，只有20%的大学得到的政府拨款增加幅度超过5%，也就是目前的通货膨胀率。二是不断下滑的大学生入学率使得英国未来发展前景不容乐观。公共教育经费大幅削减的一个直接后果就是高等教育规模的不断缩小。据新加坡《联合早报》2010年9月8日报道，周二(7日)发布的一项国际教育调查显示，英国大学生比率已落后其他工业国，长此下去将无法在国际经济领域保持竞争力。这项最新调查的结论对于正在大幅削减高等教育开支的政府来说，无异雪上加霜。据资料显示，2000年英国有37%的年轻人大学毕业，在经济合作与发展组织里排名第三，仅次于芬兰和新西兰；2008年，在这方面的排名，英国已跌落第十四，被波兰、荷兰、日本、爱尔兰和挪威等大学生人数迅速增长的国家超越。实际上，由于英国近两年经济不景气，申请就读大学的人数非常多。一方面，广大民众有着强烈的接受高等教育的愿望；另一方面，日益拮据的财政状况却难以支撑高等教育规模的持续扩大。显然，决策者们急于寻找一条摆脱困境的新思路。

（二）学生贷款债务日益加重

英国信托投资行业协会最新调查显示，许多毕业生对自己在校期间的债务规模忧心忡忡。一半的学生认为，他们至少得用10年的时间才能还清在校期间的费用；而8%的学生则认为，他们恐怕要用今后20年左右的时间才能实现无债一身轻的愿望。英国全国学生联合会新任主席艾伦·波特指出:“英国现有的环境可能让许多寒门学子对大学望而却步。”[1]目前，1/4的英国父母认为，其子女大学期间平均欠债为1万英镑，而临近毕业的时候，其欠债总额恐怕是父母预估的两倍，就算毕业后顺利找到工作，也需要5至10年的时间才可把贷款还清。长期负债不单影响置业和结婚等长远计划，更令不少人的情绪饱受困扰，对前景感到心灰意冷。即便可以向政府借贷学费，对于普通大学生而言，不断上涨的学费仍然给他们带来了沉重的负担，再加上近年来经济形势低迷，谋求一份较高收入的职业变得越来越难。据官方数字，去年的英国大学毕业生有大约10%至今仍未找到工作。英国大学学费上涨的压力让许多学生不得不放弃进入大学深造的计划。

（三）高等教育公平的重新考量

学生资助体系的形成及逐步完善，从主观意愿上说就是为了实现教育机会均等、扩大社会公平、促进社会合理流动的价值目标，但是，建立在机会均等基础上的资助政策在实施过程中往往引发一些争议与指责。除了政策本身存在的缺陷及不足之外，其中还有一个重要的原因就是当政者对公平的理解与阐释存有较大的差异。正如当代许多哲学家、经济学家所探讨的那样，公平实际上有两种性质的公平。一是均等性的公平，实质上是一种水平型、横向性、平均性的公平。在这种情景中，每一个人都被视为社会的构成者，都应受到同等的对待，即平等地对待相同者，比如教育领域里的受教育机会均等。这种公平观指导下的学生资助政策很有可能就会对寻求资助的学生采取一种无差别的资助形式。现行的英国学生贷款模式——按收入比例还款就是很好的例证，大学生每年需要缴付3225英镑的学费，学习者的学费和生活费向政府借贷，毕业后，年收入超过15000英镑，便按9%的比例由税务部门进行扣减，而不管你学习什么专业，毕业后从事何种专业，获取的收入水平有何差距。另外一种性质的公平就是分配性的公平，以为他人的利益服务和贡献为条件的公平，实质上是一种垂直性、纵向性、不均等的、以理应得到为基础的公平。在这种情景中，在特定的标准检验下，不同的人应该受到不同的对待。例如，多劳者多得，贡献大者先富，对伤残人应给予更多照顾，对经济困难者给予优先的资助等等。依照此种公平观，则英国现行的学生学费和贷款制度就需要改进与调整，正如英国商务大臣文森·卡布尔所认为的那样，英国应该有一个更加具有累进性的制度，也就是大学毕业生支付的税金随着收入而增加。

二、毕业生税的政策建议

英国是推行免费高等教育模式的典型，20世纪90年代以前，高等学校学生不但不用交学费，还可以领取政府派发的一笔相当可观的生活津贴。这种免费高等教育模式也使得英国政府为此投入了庞大的经费。1960年《安德逊报告》预计60年代中期政府每年用于学生的资助为0.33亿英镑，则当时的财力尚可以应付，但到了1965年就达到2亿英镑，1972年超过了4亿，到1982年这项开支已上升到6亿英镑。这笔开支不仅绝对值高，而且在政府教育经费开支中所占的比例还远远超过其他发达国家。1984年，就资助经费占全国教育经费而言，英国为4%；美国居第二位，为3%；荷兰居第三位，为2.7%；日本为0.1%。[2]这样的比例使得政府和纳税人不堪负担。90年代以后，免费高等教育的做法开始遭到质疑。有学者认为，对全体学生的平均性资助，效率低，纳税人负担重，且对提高贫困学生上大学的促进作用有限，对此应该加以限制。1997年，英国的大学开始向学生收取少量的教学成本，大约为1000英镑。英国政府为学生支付成本，提供一种以贷学金为主的资助方式。最初政府采用的是传统的小额贷款方式，这种贷款方式最可取之处在于，使用了学生贷款公司而非商业银行作为放贷机构。学生贷款公司根据学生的家庭经济状况而非其将来的还款能力发放贷款，确保了该制度以社会公平为核心的政策目标得以体现，避免了“资本市场失灵”的问题。但英国第一代的学生贷款制度也有相当大的缺陷，体现在其还款方式与一般商业银行的贷款无异，要求学生签下与“房贷”类似的定期定额还款协议，没有考虑学生毕业后的经济情况，若没按时偿还贷款，学生随时可能被告上法庭。这种还款方式在实际操作中吓怕了许多担心还不起贷款的穷学生，使一些贫困学生放弃上大学的机会，破坏了教育公平，遭到伦敦经济学院福利经济学教授巴尔(Nicholas Barr)等学者的猛烈抨击。1997年新工党上台后，奉行“第三条道路”的布莱尔政府采纳了巴尔等人的一些建议，对学生贷款制度进行了两次大规模的改革，重点改进了其还款方式。现时英国的学生贷款制度不再要求学生签下定期定额还款的协议，改为通过税务部门以附加税的形式收回贷款。亦即当毕业生的收入高过某一个最低还款水平后（最初为10000英镑），税务部门的电脑会自动按规定标准（收入的9%）扣减毕业生收入用以还款，直至欠款还清为止。在现有资助体系下，学生可以向政府申请贷款来支付学费和生活费，大学生在就读期间可以不必缴费，待毕业后年收入达到至少1.5万英镑时开始偿还。教育贷款的利息低于通货膨胀率，等于是零利率贷款，远低于政府借贷成本，需要税收资金补贴。

目前，这种按收入比例还款的贷款模式正在经历经济低迷带来的各种冲击。首先是大学经费缩减的影响。联合政府自2010年5月份上台以来，就宣布再减少2亿英镑大学经费，并且表示部分资金需要大学自行筹措。在没有更好方案的情况下，这一态度预示着英国大学学费将会进一步上涨。其次，日益严峻的就业形势影响着学生的偿债能力。近年来经济形势低迷，谋求一份收入较高的职业变得越来越难。面对此种情形，英国商务大臣文森·卡布尔提议按照英国大学生毕业后的收入水平对他们征收“毕业生税”，以代替目前的大学学费。按照该计划，学生无需再向政府贷款缴纳学费，而是由政府直接向大学划拨学费；学生须于毕业后的20年内缴付“学位税”，缴纳门槛为15000英镑，收入越高，缴纳的金额越多，这也是毕业生税与按收入比例还款最大的不同点，毕业生税以累进为原则计算，税率定于0.3%与2.5%之间。以年薪4万英镑的毕业生为例，他们须每月缴纳125英镑的税款，而年薪16000英镑的毕业生，每月只须缴纳5英镑的税款。

三、引发的争议与思考

虽然毕业生税开征还只是处于政策提议与咨询阶段，尚未形成正式议案，但是社会各界人士围绕这一政策提议，展开了广泛而深入的探讨，对政策的制定与实施表达了如下担忧与思考。

1． 是否更好地促进了高等教育公平

毕业生税的主张得到了英国学生组织的支持。全国学生联合会认为这一主张比学校增加收费要好，因为后者会使穷学生失去进入大学的机会。另外，毕业生税的征收可以终结学生债务缠身的噩梦，使中低收入者能够在较长时间内轻松偿债。如果这种附加税的税率定为5%，即一个大学毕业生年平均工资为1.5万英镑的话，他会用25年的时间轻松偿还大学期间的全部债务。文森·卡布尔批评当今的安排犹如一种“人头税”（尽管这其实是一种服务费），并辩称“期待教师、护工或者科研人员支付与高级商业律师、外科医生或伦敦金融城分析师相同的毕业生贡献肯定是不对的，后一类人群的毕业生溢价是如此之高”。他的解决办法是建立一种“与收入相关的毕业生贡献体制”。

反对者则认为毕业生税征收并不能保证真正的公平。有些大学生付费比较多，有些付费比较少，让收入高的人缴纳更多毕业生税，甚至超过他们的大学学费，来补贴其他人的学费，并不是真的公平。英国大学“罗素联盟”统计了收入水平占前20%的毕业生的缴纳金额后得出，他们每年可能要支付高达1.6万英镑的毕业税，这要比交学费贵得多。[３]这就意味着，实际上，毕业生因为赚得多而受到惩罚——因为在离校多年后他们还得向政府支付部分收入。而现有的学费制度中，学生需要偿还的款项是统一固定的，大部分学生在毕业后分期还清。穷困学生甚至可以免还贷款——但是没有人被要求比固定数额缴纳更多。英国主管人协会（Institute of Directors）表示，“实行毕业生税后企业主的负担将加重，因为毕业生将要求更高的薪资，来弥补政府征收毕业生税所造成的损失”[４]。企业主还表示，毕业生税将造成英国人才流失，因为最有能力的毕业生将到国外寻求工作机会，或到国外继续深造。

2. 大学生回馈社会是否以经济收益为依归

2010年9月7日经合组织发布的一份题为《2010教育战略》的报告指出：“大学毕业生多的国家最可能保持或发展高技能的劳动队伍。”大学毕业生平均在缴税和其它利益方面的回馈，是他们公共教育成本的三倍。报告说，这种回馈将“强力刺激政府去扩大高等教育”。报告指出，考虑到纳税和对社会福利需求低，一名英国大学毕业生终生对国库的贡献价值9万5000美元。经合组织的教育政策特别顾问施莱彻认为，英国的纳税人从对教育的投资中得到了可观的回报。曾于1997年至2001年担任英国教育部长的布莱克·斯通，2008年7月在伦敦召开的有关高等教育资金的会议上提议，应该对已毕业的学生收取“毕业生税”，将这笔费用用于学校建设，以保证18岁以下的在校生受到良好的教育。“请记住，无论在哪里，你们无时无刻不在享受着高等教育带给你们的好处，到了该回馈学校的时候了。”[５]布莱克·斯通表示，她本人虽然已经从伦敦政治经济学院毕业40年了，仍然愿意交“毕业生税”。

一些质疑者也认为，高等教育作为一种准公共产品，除了给社会带来直接的经济收益之外，亦不要忽视它的社会效益。对于国家和社会发展来说，高等教育的社会效益非常重要，它不仅有利于国民素质的提高、国家综合国力的提升，而且高等教育在追求社会效益的过程中，必然会促进其功能的实现，即促进社会公正与平等，给弱势群体提供向上流动的机会，并为他们提供向上流动的能力。因此，大学生回馈社会，显然不能完全以经济回报的形式来体现。

3. 是否削弱大学自主权

尽管英国政府一直扮演着守夜人的角色，在资助高等教育机构的同时，力图维护其办学独立性，但是对质量与效益的强调有时候使得政府在资助策略上有所偏好。在现有的高等教育财政模式下，政府只是扮演银行的角色，先提供资金，然后在毕业生收入达到某个门槛后征收还款，而且学费的上限很低，每年只有3000英镑。而在征收毕业生税的财政模式下，政府的资金分配权力得到了进一步强化，先前学生直接缴纳给大学的学费，则以纳税的形式进了政府的国库。虽然，这笔税收最终可能还是会拨给大学本身，但是拨多少，什么时候拨款，目前还没有确定的说法，更别提政府拨款给大学通常还会设立一些附带条件。也就是因为这个原因，代表英国研究型大学的“罗素集团”主张允许大学收取学费，而且上限由各大学自行设定。按照这些顶尖学府的看法，名牌大学就算收取昂贵的学费，也不乏“顾客上门”，大学增加的收入可以设立奖学金，补贴贫穷学生，这点和美国大学的做法相同。但对其他排名不那么靠前的“普通大学”来说，以学费为导向的高等教育市场对他们就很不利了。对这些大学而言，毕业生税是“两害相衡取其轻”的结果，而且实施毕业生税，实质上意味着其他大学的毕业生在补贴他们大学生的学费。

四、结语

高等教育成本如何分担一直是困扰世界各国政府决策者的难题，既要考虑高等教育的公益性，又要结合各国的财力状况。英国政府试图采取一种较为折中的应对策略，即在不提高大学现有收费水平的前提下，以征收毕业生税的形式为高校发展筹集经费。虽然此种政策建议对英国大学的经费短缺问题不一定有立竿见影的效果，但在当前经济形势日益严峻的情形下，这也许是缓解各方矛盾、兼顾社会公平的一剂良方。随着我国高等教育成本分担政策的进一步调整，此种既能减轻政府财政负担，又能激发学生认真求学的资助体系很有可能会是我们未来需要借鉴与学习的一种思路，当然，前提是需要我们国家不断改革与完善个人所得税制度，并使收入申报与监控程序逐步走向规范化与透明化。因此，审视当下毕业生税政策在英国推行引发的争议与思考，将会使我们未来的学习之路走得更为顺畅通达。

参考文献：

[１]Simon Baker.Free market on fees threatens rough ride in perfect storm. 2 September 2010. www.timeshigher education.co.uk/story.asp?.

[２]Department of Education and Science (DES,1988) The White Paper, Top-up Loans for Student, London: HMSO,Ｐp9.

[３]Robert Booth.High-earning graduates could face 20% levy on top of tuition fees. The Guardian, Monday 16 August 2010.

[４]Tim Ross, Higher fees will speed UK university brain drain to US? 18 May 2010 www.thisislondon. co.uk/.../article -23835169-higher-fees-will-speed-uk- university-brain-drain.

[５]Mike Baker Analysis.Graduate tax: Winners, losers and a linguistic tangle. www.bbc.co.uk/.../ education-10648900.

（责任编辑 陈志萍）