论投资环境的公共产品属性

张建平，朱延福

（中南财经政法大学经济学院，湖北 武汉 430073）

我国理论界对投资环境的研究起源于20世纪80年代，其背景是中国需要大规模地利用外商直接投资（FDI），以填补我国经济发展中的“两缺口”模型乃至“多缺口”模型，所以，当时人们研究的对象是特指外商投资环境。进入新世纪之后，人们对投资环境的研究开始泛化，不仅指外国投资，也包括国内和本土的投资，因而对投资环境的界定是普遍适用的。但是，对于投资环境本身的经济性质并未深究，对于政府为什么要提供优良的投资环境未进行理论论证。本文试图证明，投资环境具有一种制度性的公共产品属性，换句话说，投资环境的提供单凭私人供给是不够的，必须要由政府参与建设、维护和优化。

一、政府经济职能的演变

1.自由市场经济下的职能

自由市场经济以自由竞争时期的资本主义经济为典型代表，而英国经济学家亚当·斯密则是自由主义经济思想的杰出代表。斯密发现经济人和市场机制（即“看不见的手”）是推动和调节经济运行的有效手段，因此，市场经济完全可以实现“自组织”，而不需要政府插手其间。但是，斯密并未完全否定政府的作用，他认为，政府（君主）应该当好“守夜人”的角色。亚当·斯密认为，政府的职能主要有三项：第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关；第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施，这种事业与设施，在由大社会经营时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费。斯密还具体地分析了为实现上述三大职能国家所必须支出的经费问题。第一，国防费；第二，司法经费；第三，公共工程和公共机关的费用，具体又分为：（1）便利一般商业和特殊商业的工程；（2）便利青年教育和普遍教育的设施。可见，斯密主张私人部门由企业经营，公共部门由政府管理，或者简单地说，政府管环境，私人管经营[1]253～255。

斯密之后，西方国家虽然在政府与市场的理论问题上左右摇摆，从右翼的奥地利学派、伦敦学派、芝加哥学派到左翼的新剑桥学派、新制度学派、弗莱堡学派，但是几乎没有谁完全否定政府的作用，只是在政府活动的范围和活动的方式方面存在争论。

2.计划经济体制下的职能

在集中的计划经济或统制经济体制当中，政府的作用和权力空前膨胀，达到人类历史上空前绝后的程度。这时的政府相当于一个“十项全能”运动员，包揽一切企业、个人和社会的经济活动：（1）投资创建企业；（2）提供生产条件；（3）组织要素生产；（4）指令产品销售；（5）规定收入分配；（6）维护经营环境；（7）仲裁经济纠纷；（8）统负企业盈亏；（9）控制企业发展；（10）保证职工一生生活条件的不断提高。

在计划经济条件下，没有真正的商品，也没有真正的价格和竞争。政府代替了市场，政府、企业和职工都成为革命的“政治人”，“政治人”代替了“经济人”，计划机制代替了市场机制，经济运行陷入僵滞状态，经济发展则呈现低效状态。

3.混合经济体制下的职能

社会主义市场经济是一种混合经济。首先，混合的所有制结构，除了全民所有制和集体所有制，还有个体经济、私人经济和外资经济。其次，混合的分配结构，既有按劳分配，也有按资分配、按要素分配、按需分配和平均分配等分配方式。最后，混合的调节方式，以市场配置资源为基础，以政府调控为主导。

市场经济体制中的政府是一个有限的政府：第一，政府的经济权力是有限的。不管是公有制经济还是非公有制经济，政府都没有直接参与企业的生产、交换和分配的权力；第二，政府的经济资源是有限的。除了国家的财政收入和国有资产政府可以直接调动和支配外，其他大量的非国有的资产、资源和收入，政府已不再掌握；第三，政府的活动范围也是有限的。随着改革的深化，政府将从直接经济领域逐步退出，政府的职能越来越转向社会公共部门，也就是向社会提供优质、适用、廉价的公共产品和公共服务，而投资环境就是其中的一个重要组成部分。

二、公共产品的性质与形式

公共产品（public goods）又称为公共品、公共财货、集体消费产品。无论是意大利学派的马尔科还是瑞典学派的林达尔，他们都承认公共产品的两个基本特点：即公共产品在消费上的非排他性（non-excludable）和非竞争性（non-rival）。非排他性是指任何人都不可能不付成本地排斥他人参与消费。非竞争性是指一个人对某种产品的消费不会降低或影响到其他人的对该种产品的消费，或者按照萨缪尔森均衡条件，每个人的消费量都等于社会的供给量。

公共产品的对立概念是私人产品（Private goods）。顾名思义，私人产品就是在消费上具有排他性和竞争性，能够依靠市场机制达到资源优化配置的产品。私人产品的获得需要通过市场的交换，私人产品的消费严格限定消费者的数量。

纯粹的私人产品是既具有竞争性又具有排他性；纯粹的公共产品是既具有非有竞争性又具有非排他性。但是，下面这些产品只具有其中的一种情况，它们既不是纯粹的公共产品，也不是纯粹的私人产品，而是兼具有双重性质的产品。

（1）共同产品（common goods）。共同产品是指在消费上具有竞争性但不具有排他性（或具有非排他性）的产品，例如公海中的渔场、原始森林、各种产权不清的矿藏等。共同产品由于不能有效地排除消费者，所以往往容易引起该类资源的滥用和浪费，这被称为“公地悲剧”。为防止这一现象的发生，要么是实行限制消费者进入政策，要么实行限量使用政策。

（2）俱乐部产品（club goods）。俱乐部产品是由布坎南（Buchanan，1965）首先提出来的，它是指对内部人（俱乐部成员）是公共产品而对外部人（非俱乐部成员）是私人产品的一种产品类型，它是一种具有排他性但不具有竞争性的产品，各种私人会所、高尔夫球会等均属于该种产品[2]。

共同产品和俱乐部产品都是准公共产品（semi-public goods）。他们分别只具有公共产品的两种性质的其中一种。但是现实生活是复杂的，有些产品同时具有公共产品的两种属性但并不是纯粹完全的，即它们具有一定的非竞争性和一定的非排他性。这就是混合产品或联合产品。

（3）混合产品（mixed goods）。奥克兰（Oakland，1969）指出，混合产品是指具有一定的排他性但需要排他成本，同时具有一定的竞争性但在消费者低于一定水平时又不具有排他性的产品。因此是同时兼有私人产品和公共产品性质的产品[3]。排他性和竞争性是产品的两个不同的属性。排他性更多的是产品的社会属性，因为无论“排他”还是“不排他”均是社会需要使然，均是财产权利制度的产物。竞争性则更多的属于产品的自然属性，有些产品天然就适合集体消费和共同消费。可见产品的这两种性质是可以分离的。

如果进一步分析，我们也可以将公共产品划分为物质性的公共产品和制度性的公共产品。所谓物质性公共产品是指那些可以直接满足居民物质文化生活需要的产品和服务，也可以称之为“硬公共产品”，如政府提供的道路、公园、水电供应等公共设施；教育、医疗、住房、养老等福利措施等。所谓制度性公共产品是指政府为规范居民行为、保证公平正义、维护社会秩序、保障国家安全而提供的法律、法规、政策、服务等，也可以称之为“软公共产品”。

三、投资环境的公共性

在市场经济条件下，投资环境的经济性质是什么？为什么必须由政府提供而不能依靠私人提供呢？我们认为，它是一种特殊的公共产品，它虽然既包括硬件设施，也包括软件设施，但是，它一般并不能直接满足人们的物质文化需要，而是为创造物质文化财富提供必要的条件和保证。形象地说，它不能“授人以鱼”，而只能“授人以渔”。这种特殊的产品，正如斯密所说的，如果由私人提供，是不能保证盈利的，只有政府才有能力提供并保证满足社会对它的需求。投资环境的公共性可以从以下四个方面进行证明。

1.投资环境内涵的丰富性

所谓投资环境（Investment Environment，Investment Climate），理论界已经给出了几十种定义，摘其要者有：（1）哈明虎等（2006）认为，投资环境，一般是指投资所处的自然、技术、经济和社会的各种条件，它包括地理位置、资源条件、基础设施、工资水平、技术水平、原料供应、市场情况、信息渠道、纳税负担、资金融通、投资政策、法律保障、政治局势和社会秩序等等[4]；（2）世界银行的定义（胡鞍钢等，2006）是，投资环境是指一个地区或国家所特有的决定企业进行生产型投资、创造就业、扩大规模的各种机会和激励机制的一系列因素[5]；（3）刘润芳等（2007）指出，投资环境是指一个地区或经济体在一定时期内拥有的对投资活动有影响力的各种因素和条件的综合系统，是一个地区经济社会发展进步的标志。它不仅包含了对投资有直接影响的因素——硬环境，更包括影响投资的软环境[6]；（4）艾建玲等（2000）认为，投资环境是一个多因素、多层次的动态综合系统，它涉及自然、经济、政治等众多领域[7]。

不管根据哪一个定义，投资环境都具有复杂性、综合性和动态性的特点。所谓复杂性是指投资环境所包含的因素复杂多样，关系到社会的经济、政治、文化、自然等各个方面；所谓综合性是指各因素之间是相互联系、相互影响的；所谓动态性，是指投资环境在不断地变化演进，各地的投资环境比较优势也是此消彼长的。

2.投资环境对经济影响的广泛性

对于投资环境的理解，学术界最初是比较狭隘的，主要是外国投资的环境，或者说外国商人的待遇。自从我国政府逐步对外资实行国民待遇之后，人们对投资环境的概念也有所扩展，转而指一般投资环境。但是，我们认为仅仅这样理解也是不够的。实际上，现在投资商对投资环境的要求不仅要考虑到投资时的情况，还要考虑到投资后的经营环境，甚至还要考虑到撤资时的状况。所以，投资环境从某种意义上说就是一个国家或地区的经济环境，它不仅影响到投资者，同样影响到经营者，不但影响到外国和外地资本，同样影响本土资本和本土企业。

3.投资环境的非排他性和可共享性

投资环境，既可以是统一平等的，也可以是差别对待的；既可以排他，也可以不排他；即可以作为纯粹的公共产品，也可以作为共同产品、俱乐部产品或混合产品。但是，公平竞争是市场经济的本质要求，市场经济的效率、均衡和稳定均来自于这一前提。如果对企业实行差别待遇，不同的企业给予不同的环境，必然会造成资源配置的扭曲和效率的降低。同时，对于受到不公正对待的资本来说，恐怕也会用脚投票，远走高飞了。

从制度成本的角度考察，投资环境的总成本可能很高，但是边际成本却很低。良好的投资环境一旦建立起来，增加一个消费者（这里指投资商）并不会再增加多少成本，这就是说它具有消费的非竞争性，投资商可以共享共赢。

4.投资环境的外部性

投资环境是企业的外部条件，同时，它又会对其他方面产生影响。一个地方的投资环境的优化，可以带动该地的社会环境和人文环境的优化。例如，良好的投资环境包含良好的政府服务环境、洁净的自然环境和和谐的社会环境等。这正是人们从事生产、享受生活所需要的环境。所以，通过投资环境的建设，可以带动、影响各方面的环境建设，使国家或地区的文明程度不断攀登新的台阶。

从以上诸方面看，投资环境是一种纯粹的公共产品，它既不应该是私人产品，也不应该是俱乐部产品。政府应该将其与其他公共产品放到同样重要的地位去建设、维护和完善，政府有责任也有能力向全体投资商和企业提供统一的投资环境。

四、政府在优化投资环境中的功能定位

1.从直接参与转向间接支持

在计划经济时期，政府直接包揽企业或项目的投资活动，在改革的前期，政府虽然已不再包揽，但是对于许多投资项目还是热心参与。在市场经济条件下，政府的主要经济职能就是进行投资环境或经济环境的建设，从运动员转向立法者和裁判员。

2.从差别待遇转向国民待遇

我们将投资环境定性为公共产品，还有一层重要含义就是要消除歧视性和排他性。在过去，往往同一个地方实际存在不同的投资环境：外国资本的待遇最高，享受的是超国民待遇，这在全世界都是很罕见的。外地资本的待遇次之，本地国有资本的待遇又次之，最低的是本地的中小型民营资本，它们被压在最底层。这样一种阶梯型的政策待遇所造成的投资环境和经营环境是非常不利于企业之间公平竞争的。

因此，必须在国民待遇这一法律框架下，将投资环境作为纯粹的公共产品向全体投资商和企业家提供。政府的作用就是要“推平竞技场”，坚持统一标准和普遍服务，提供公共平台，使外资与内资、本土资本与外来资本、新建企业与原有企业公平竞争，共同发展。

3.从物质优惠转向服务优质

过去各地在投资环境建设上注重减税让利、完善基础设施等硬环境，甚至在招商引资过程中恶性竞争，无限优惠，在国家优惠的基础上，各地还纷纷出台本省优惠、本市优惠条件，层层叠加，使外商不用辛苦经营，就可以获得高额利润。甚至有少数投机商专门进行政策寻租，不断地在不同地区开关企业，持续地享受优惠政策，一旦政策用完，转换地点再行寻租。

政府应将对投资硬环境的优化将转向服务优化方面。通过提供优质、稳定和廉价的政府服务，降低投资成本和投资风险，吸引外地资本，留住本地资本。

[1] 亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究：下卷[M].上海：商务印书馆，1974.

[2] Buchanan，James M..An Economic Theory of Clubs[J].Economica，1965,（32）.

[3] Oakland，William H..Joint Goods[J].Economica，1969，（36）.

[4] 哈明虎，张会敏，白云超.河北省投资环境综合评价研究[J].河北大学学报：哲学社会科学版，2006，（5）.

[5] 胡鞍钢，马伟王，一丁，等.青海省投资环境研究[J].青海社会科学，2010，（3）.

[6] 刘润芳，鲁玲.陕西省投资环境的模糊综合评价[J].商业研究，2007，（6）.

[7] 艾建玲，方美燕.湖南省投资环境影响因素分析及评价[J].湘潭师范学院学报，2000，（3）.