应对群体突发事件舆论引导研究——以湖北荆门“出租车事件”为例

方丽荣，赵振宇

（1.荆门日报传媒集团，湖北 荆门 448000；2.华中科技大学新闻与信息传播学院，湖北 武汉 430074）

当前，我国正处于社会转型的加速期，各种矛盾相互交织，冲突频发，导致群体突发事件层出不穷。2008年11月，曾经闹得全国皆知、沸沸扬扬的重庆“出租车罢运事件”还未完全从记忆中抹去，2010年12月，湖北荆门市又上演似曾相似的一幕——100多台出租车集体赴省进京上访。如何应对群体突发事件，有效地组织舆论引导，化解各种矛盾，成为当前城市发展中一道难解的社会管理题，值得探讨。

一、群体突发事件的特点及根源分析

群体突发事件是指突然发生的，由部分公众参与，以满足某种需要或迎合某些利益为目的，使用扩大事态、加剧冲突等手段，扰乱、破坏或直接威胁社会秩序，危害公共安全的群体性事件。

它的构成包括四要素：一是突然性，即事件发生容人思考决策的时间很短；二是危害性，即事件发生往往容易危害公共安全，影响政府和社会管理，不利于社会稳定；三是群体性，即参与的人数3人以上，并具有一定组织性集体行动；四是复杂性，即事件成因复杂，多种利益交织，协调处置难度较大。群体突发事件之所以频发，究其根源，主要有四大原因：

1.经济原因：贫富差距越来越大。一项最新研究显示，我国目前城镇最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约31倍，而不是根据国家统计局数据推算的9倍；就全国而言，最高的个人年薪高达1300多万元，最低的年收入不到5000元。收入差距悬殊已成为影响社会稳定的“定时炸弹”，一旦贫富分化日趋严重，低收入人群积蓄的不满情绪受到诱发，极易形成群体突发事件。

2.政治原因：权力异化、腐败滋生。按照马克思主义理论，国家的目的和公共的利益变成了官僚个人的目的和利益，变成了升官发财飞黄腾达的手段，公共权力游离于必要的制约和监督之下，这就是公共权力的异化。近年来，群体集体上访、大规模围堵政府等群体突发事件增多，在很大程度上是因为一些领导干部以权谋私，损害群众利益。这使得群众容易把对腐败分子的愤恨转化为对政府、对社会的不满，成为引发群体突发事件的一个重要因素。

3.机制原因：利益表达不畅，社会组织未成熟。显然，群体突发事件是反映舆论的窗口，体现出舆论主客体之间关系呈现“问题状态”。究其产生根源，就是这种“问题状态”反映或表达渠道不畅，使问题未得以解决。目前，我国传统利益表达渠道有两种：中国人民代表大会制度和群体信访制度。这两种制度尚存在一定缺陷，不能完全反映人民的利益要求。此外，一些利益群体（进城务工的农民）没有自己的利益组织，这需要建立健全社会组织，使其充当沟通政府和群体的桥梁。

4.社会原因：公众参政意识强烈，政府管理水平有限。一方面公众民主意识增强，要求民主呼声越来越高，参政愿望越来越强烈，但参政能力却很弱，法治观念淡薄，部分群众存在从众和侥幸心理；另一方面，目前，我国政府特别是地方政府管理能力状况并不令人满意，具体表现为应急预案不尽完善，对各类公共突发事件反应比较迟缓，对社会监管能力不够等，同时，政府部门工作人员在工作中，普遍容易产生简单粗暴的做法。

二、个案研究——荆门“出租车事件”

1.案例回顾。2010年12月8日，荆门市召开第四轮出租汽车经营权有偿使用新闻发布会，宣布为缓解市民“打的难”，中心城区将新增出租车300辆，推行“两权合一”（即出租车的经营权和车辆所有权均属公司所有）管理模式。随后，100多名荆门出租车经营者集体赴省进京上访，反映此次“增的”数量不科学，实行经营权回收公司后，将给车主造成较大经济损失。荆门市领导高度重视，迅速成立了事件应急处置领导小组，公安部门成立了出租车群体维稳工作指挥部，由党政主要领导带队赴省进京开展劝返工作，于11日陆续以新闻发言人形式，利用报纸、电视等传统媒体以及三楚传媒网、东湖社区等网络媒体，登载、播放或发贴《荆门城区第四轮出租车经营权有关事项答记者问》。经多次协商，出台激励措施，12月27日，首批100台新增出租车正式上路运营。

2.群体突发事件的演变过程分析。任何事物都有一个发展变化的过程，群体突发事件也如此，须经历形成期、高涨期、波动期和淡化期的演变过程，然而由于事件本身突发性的特点，形成期和高涨期往往间隔时间短，演变快，给人措手不及之感。下面以荆门“出租车”事件演变的不同时期进行分析。

形成期、高涨期：荆门素有“荆楚门户”之称，正处湖北的中部，2011年上半年工业增速和规模在全省排名“双四”位。随着荆门经济发展步伐加快，城区人口增多，出租车作为城市交通的重要组成部分，明显滞后于经济社会发展，现有500辆出租车已不能满足市民出行的需求，“打的难”等问题已成为社会关注的焦点。2010年12月8日宣布“增的”新闻发布会是点燃此次事件的导火索，不仅将官方与出租车经营者之间的冲突暴露无遗，而且刺激了荆门市民的“最紧绷的那根神经”——“打的难”。

回头看一看，群体突发事件的本质多源于利益冲突，从这一点分析，不难看出此次荆门“出租车”事件发生的必然性。在最关键的24小时，荆门政府主动介入，采用新闻发言人的形式，通过主流媒体及荆门主要论坛，登载或发贴《荆门城区第四轮出租车经营权有关事项答记者问》，及时公开信息，开展舆论引导，为后来赢得广大市民的支持打下基础。

波动期：事发至16日，市内主流媒体及新媒体同一时间刊载“打的难”系列报道，为维护政府决策提供了强大的舆论支持，营造了良好的舆论氛围。当天，近200人在网上跟帖力挺政府，并呼吁“坚决支持收回出租车，政府绝不能让步”。随着网络、报纸、电视等媒体对事件的关注，在与出租车车主的矛盾凸显期，荆门政府获得了广泛民众的支持。

与此同时，荆门市领导高度重视事件处置，从维护大局稳定的角度出发，从市直部门、各县市区抽调一千名干部对“两权分离”出租车车主进行包保维稳，并出台奖励措施，引导出租车企业自觉整改，与出租车业主积极协商，共同推进出租车市场“两权合一”管理模式，使舆论引导与事件处置同步进行，相得益彰。事发至26日，荆门某出租车公司内部因缴纳经营权使用费问题发生一起伤害案件，网上议论纷纷，随后引发市政府门前部分出租车经营者群体性聚集上访。当日，公安部门10分钟内组织200余名警力赶到现场处置，果断将受伤当事人强制带离现场，并将其他人员从现场驱散，平息了事态。

2010年12月27日，首批新增100台出租车正式上路运营。

淡化期：继100台新增出租车上路后，荆门“出租车”事件开始淡出人们视线，“两权合一”的整改工作仍悄然推进。截至2011年7月3日，第四轮出租汽车经营权有偿出让工作全部结束，荆门城区新增300辆出租汽车基本到位，城区出租汽车总量达到800台。

3.事后总结。反观荆门这起群体突发事件，在事件形成到高涨的突变过程中，荆门政府第一时间主动介入，及时公开信息，推动事件处置与舆论引导同步进行，较快平息了事件。

但也有不足之处，主要体现在两方面：一方面，事前未引入民意调查。政府推进“增的”的过程中，只是测量了某个时段的出租车实载率，这为出租车经营者上访提供了有理可钻的空子。如果直接面对大众公布有民意调查的数据，则更具信服力。当然，引入民意调查需要冒很大的风险，更需要政府与时俱进，转变执政观念，树立“管理即服务”的开明理念，站在群众的角度思考问题，才能保证调查的数据科学、真实、可信。另一方面，媒体的舆论引导力度不够，传播手段有待创新。具体说来，媒体不能只发表一方声音，而忽视另一方声音，主要体现在平衡力度不够。以12月16日的《荆门日报》为例，当天评论+消息+专版图片的形式反映了市民在风雪中“打的难”的情形，强调整顿规范出租车市场势在必行，声援政府的决策。对出租车经营者一些合理诉求及困难却在后续报道中一字未提。某位参与报道的媒体人士告诉记者，如果当时敢于创新，及时策划，邀请官方、出租车经营者、普通市民在媒体上公开发表看法，让媒体成为各方态度或意见的角力场，让多种声音呈现在社会舆论的大环境中，这样，更有利于推动事件的解决，树立媒体的公信力。

三、提高群体突发事件舆论引导的对策建议

无论是荆门“出租车事件”、湖北“石首”事件、还是最近发生的“荆州纪委干部自杀”事件，再次证明：当前我国应对群体突发事件的舆论引导，普遍存在三方面问题：“三重三轻”的问题（重事件处置，轻舆论引导；重事后关注，轻事前监测；重传统媒体发布，轻新媒体发布）。群体突发事件发生后，各部门之间如何共享获取最新舆情信息，通力配合，各负其责，目前缺乏相应的机制保障。针对以上问题，本文就如何提高群体突发事件舆论引导，谈四点拙见：

（一）及时捕捉舆情热点。在当今网络时代，每个人可以是媒体人，也可是网络信息的发布者。某一现象或事件发生之后，社会公众往往第一时间通过网络（或微博）发表看法。因此，加强对网络热点信息的分析研究，及时捕捉收集舆情热点，是做好舆论引导的一项基础工作，也是政府了解社情民意，应对突发事件做出快速应对的必要条件。然而，捕捉舆情热点是建立在舆情信息收集和分析的基础之上的。及时、全面、准确、深刻是对舆情信息收集的总体要求。及时指反应快、行动敏捷；全面指反映各个利益相关方的整体看法；准确指客观反映真实情总值，不掺杂个人主观意见；深刻指反映的信息有典型性、代表性，深层次揭示矛盾所在。做好舆情信息收集工作，还须建立健全联系民众制度，开辟多种渠道联系群众，及时把握群体诉求和想法。

（二）迅速公布权威信息。在应对群体突发事件的舆论引导过程中，政府要充分发挥“主场优势”，迅速公布权威信息，及时占领舆论的高地，应把握发布信息四个原则。

1.先网上发布，后传统传媒。与传统媒体（报纸、电视）相比，网络传播速度快，操作便捷，更适合作为首发媒体。如2009年11月21日发生的“昆明螺蛳湾”事件中，云南省政府开设国内首家政府微博“微博云南”，于11月22日零时及时发布了事件进展最新情况，这一尝试引发广泛关注。

2.先主流发布，后全面覆盖。由于媒体在公众中的影响力和知名度不同，往往一些主流新闻网站成为公众了解信息的首选。因此发布信息时，可以先选择一两家平时保持较多联系的国家新闻网站和地方政府网、地方主流媒体的网站，将消息尽快发布出去，在时间上抢占先机，随后在传统媒体陆续发布。

3.不能不发布、迟发布。当今，互联网已成为社会舆论的放大器，如果党和政府集体失声，就容易使局部问题扩大为全局性问题，使一般问题演变成政治性问题，直接影响社会稳定。面对各种突发事件时，要力求第一时间掌握话语权，第一时间发布权威准确信息，及时表明党委、政府的立场态度和处置意见，不给小道消息和谣言以任何可乘之机。

4.不能乱发布、只发布。党和政府成为对人民负责的主体，要本着对人民负责的态度，不能隐瞒事实真相，不能发布虚假新闻。同时，要及时收集社情民意，认真研判，及时解决新问题，使舆论引导与事件处置同步推进，相互配合，有效地引导民意，化解民怨，处理事件。

（三）妥善处理政府与媒体的关系是提高应对群体突发事件舆论引导的关键一环。

政府与媒体是一种什么样的关系？从传播学角度分析，政府与媒体应当在互为诚信的基础上建立紧密的合作关系，尤其是公共突发事件出现危机时，政府与媒体更应当相互信任、相互配合、共同应对危机的考验。媒体的公信力在于及时把真相告诉公众，而政府的公信力在于及时化解危机，消除影响[1]。应对群体突发事件，首先政府是主导力量，媒体是不可替代的助手，政府须将媒体纳入舆论引导的体系中去，充分发挥媒体舆论引导的作用。其次，媒体的积极报道不能一味注重眼球效应，应朝有利于政府部门更好地开展工作，有助于问题得到更好更快地解决，有助于社会集体反思的方向进行，避免悲剧重演。由于群体突发事件本身意味高度不确定，在这样的条件下，政府对媒体报道不能求全责备，不吹毛求疵，而应该鼓励媒体独立地做调查研究工作，允许媒体从不同角度对事件进行报道，允许媒体把群体突发事件的“不确定”报道出来[2]。

（四）有效组织舆论引导，除运用新的传播手段，控制舆论流向，疏导民怨外，还应完善机制，保障舆论引导及时性、有效性。

1.完善新闻发言人制度。在全球信息化的背景下，新闻发言人制度在加强政府、公众、媒体间的沟通、促进政务公开、维护公众知情权等方面作用显著。特别是在突发事件或危机关头，新闻发言人不可替代的舆论引导作用更加凸显。笔者认为，完善新闻发言人制度主要在三方面：一是转变对新闻发言人制度的认识，努力使地方政府处理危机时，从维护公众知情权的层面来认识新闻发言人制度，将其视为实现沟通、引导舆情、方便公众参与公共管理的工具；二是创新新闻发布形式，其中自主新闻发布会和网络发言人的推行意义重大。网络发言人是传统新闻发言人制度在互联网空间的延伸和拓展，其实质是有关部门针对网友的质疑，以实名方式进行直接和及时的解释与沟通；三是提高新闻发言人素质。这就需要不断加强对新闻发言人的培训，提高他们的素质。

2.充分发挥“意见领袖”作用。“意见领袖”是指那些在信息传播过程中具有影响力、号召力、活动力的人，这些人具有巨大的引导舆论的能量。因此，一旦群体突发事件在网上形成热评，各级政府应从战略高度出发，努力成为“意见领袖”的引领者，主动与“意见领袖”进行联系沟通，阐释党和政府与事件有关政策，说明解决问题的思路、方法、措施并积极实施，使“意见领袖”的言论更加富有建设性，而不是无聊的宣泄和过激的谩骂；相关部门要组织“意见领袖”积极参与讨论事件，强化主流言论，孤立非主流言论，逐步实现一元主导下“多元意见共存”的信息格局。

3.用议程设置引导舆论。用议程设置引导舆论，指应对群体突发事件时，政府通过传媒提供真实的信息和安排相关议题来有效地左右人们关注和思考问题，稳定公众情绪、疏导舆情，从而化解、转移事件造成的社会压力。一旦群体突发事件发生，如何用议程设置引导舆论呢？笔者认为关键是把握好“三适”，即适宜、适时、适度。一是适宜，既要看到利益相关方的局部情况，又看到公众对该事件的整体看法，既要看到矛盾的主要方面，也要看到矛盾的次要方面，既要重视当前舆情，又要重视舆论的发展趋势。二是适时，群体突发事件的处置是一个过程，舆论引导也有一个过程，要审时度势，掌握火候，捕捉良机，抢先或延迟设置议程都不利于引导舆论的实现。当群体突发事件某一方面关注度有所下降时，政府可以通过媒体设置议程，引导公众对群体突发事件的另一方面进行思考，转移公众的关注点，朝有利于事件处置的方向进行。三是适度，既要符合公众的口味，又不能迎合公众的低级趣味，既要有核心主题，又要让公众有话可说，通过网络或传统媒体等多种渠道反馈意见。当网络或传统媒体引导舆情时，必须掌握好发布或报道信息的密度，不能没有量的控制，要预留给受众自我调适的空间。

[1] 王凯峰.公共突发事件媒体舆情作用分析[J].大连海事大学学报：社会科学版，2008，（7）.

[2] 赵士林.政府对待媒体的突发事件报道要有“平常心”[J].领导之友，2007，（5）.