完善幸福广东评价指标体系的思考

岳经纶，邓智平

(中山大学政治与公共事务管理学院/中国公共管理研究中心，广东广州510275)

一、从GDP到人民福祉:社会变迁视阈中的幸福广东

2011年1月，中共广东省委十届八次全会提出了“建设幸福广东”的奋斗目标，并将其与“加快转型升级”一并作为全省“十二五”期间发展的核心任务。幸福广东的提出在社会各界引起了强烈反响，普遍认为这是党和政府开始把保障人民幸福生活作为执政目标，并对增进公众福祉作出庄严承诺，是对长期以来“见物不见人”的传统发展模式的纠正，是真正贯彻以人为本、科学发展观的具体实践，标志着施政理念的重大转变。①岳经纶、邓智平:《幸福广东:一种社会政策学的解读》，载《广州大学学报(社会科学版)》2012年第4期。众所周知，在改革开放以来的很长一段时间内，追求GDP增长成为各级政府的中心任务，GDP数字成为经济发展的主要指标。②岳经纶:《科学发展观:新世纪中国发展政策的新范式》，载《学术研究》2007年第3期。在这种发展模式下，教育、医疗、住房、社会保障等本应由政府承担的基本公共服务被视为效率的包袱和政府的负担，被推卸给市场，导致许多中低收入者的基本需要得不到有效满足，造成了诸多民生难题。到了20世纪90年代末期，公共产品供给不足已经成为一个严重的社会问题。在新世纪初，新一代中央领导集体敏锐地觉察到这一点，提出了科学发展观、和谐社会等一系列新的执政理念和施政纲领，公共政策范式发生了明显改变。中央和地方各级财政加大了民生投入力度，出台了一系列社会政策，民生福祉明显改善。鉴于十六大以来中国社会政策的扩张，有学者认为中国进入了社会政策时代。①王思斌:《社会政策时代与政府社会政策能力建设》，载《中国社会科学》2004年第6期。

幸福建设率先在广东提出与广东深刻的社会变迁紧密相关。广东领全国改革开放之先，经过30多年的快速发展，也最早遇到工业化、城市化、现代化、全球化带来的瓶颈和挑战。一方面，受土地、资源、环境、劳动力等生产要素的严重制约，传统发展模式难以为继，加快转变经济发展方式刻不容缓;另一方面，经济增长并没有减少社会问题，人民群众对美好生活的要求随着经济发展水涨船高，社会矛盾愈加凸显。在这样的背景下，广东省委提出加快转型升级、建设幸福广东，顺应了广东经济社会发展转型的内在要求和全省人民群众过上更好生活的热切期盼，符合社会变迁的趋势和方向。

二、如何衡量民众福祉:幸福评价指标体系

幸福受到许多复杂因素的影响，主要包括:经济因素如就业状况、收入水平等;社会因素如教育程度、婚姻质量等;人口因素如性别、年龄等;文化因素如价值观念、传统习惯等;心理因素如民族性格、自尊程度、生活态度、个性特征、成就动机等;政治因素如民主权利、参与机会等。尽管如此，幸福依然是可以衡量的，理论界和实践界提出了许多幸福评价指标。

(一)林林总总的幸福评价指标体系

幸福测量最早是由不丹国王归纳提出并付诸实践的，该指标是由政府善冶、经济增长、文化发展和环境保护四级组成的“国民幸福总值”(GNH)。自不丹国王提出“幸福指数”概念以来，世界各国研究机构纷纷跟进，出现了林林总总的幸福指数，其中在国际上影响较大的有英国的幸福星球指数、联合国的人类发展指数(HDI)，以及经济学家推崇的国民幸福总值等。

从20世纪80年代中期的生活质量调查开始，到2005年前后渐热的幸福指数调查，我国出现了繁多的各类满意度、幸福度调查评价。《瞭望东方周刊》2004年发起并主办的“中国最具幸福感城市”调查推选活动已经持续多年。该活动调查内容涉及自然环境、交通状况、发展速度、文明程度、赚钱机会、医疗卫生水平、教育水平、房价、人情味、治安状况、就业环境、生活便利等12个具体指标。2006年西安市明确提出要“大力提高全市人民的幸福指数”。同年，北京市也表示将开展幸福指数研究，推出一套幸福指标体系，并将其纳入和谐社会指标评价体系中，将“幸福感”作为衡量北京社会和谐与否的一个重要指标。杭州市在“十一五”规划中提出力争成为幸福程度高、生活品质优的“和谐杭州”。2005年4月，深圳在全国率先完成“城市文明指数评价指标体系”的编制。2006年年初，中欧国际工商学院发布了《2005年中国城市及生活幸福度调查报告》。2006年9月，国家统计局透露中国将推出幸福指数。幸福指数在各地政府的参与下掀起热潮。国内最新的幸福感调查是《2010年中国城市居民幸福感调查》。此次调查由中国发展基金会资助的、全国人大财经委员会副主任吴晓灵领导的中国民生指数课题组完成。该调查发现，我国青年人的幸福感最低，收入分配是否公平合理已经成为影响幸福的重要因素。

尽管全国不少机构和城市推出了各种“幸福指数”，但把“幸福指数”纳入地方政府政绩考核体系的很少，而江苏省江阴市则是其中之一。江阴市从2007年开始，每年开展一次幸福江阴建设评价活动。“幸福江阴综合评价指标体系”分为客观评价指标和主观评价指标两个部分，其中客观评价指标体系包括“个个都有好工作、家家都有好收入、处处都有好环境、天天都有好心情、人人都有好身体”5个一级指标;主观评价指标体系则包括工作满意度、收入满意度、环境满意度、心情愉快度、身体状况指数5个一级指标，一级指标均下设系列二级指标。

广东也有一些地方开始了幸福建设的探索。2010年3月，顺德区人民政府制定了《阳光顺德幸福家园社会发展规划纲要(2009-2020)》，描绘了幸福图景和幸福途径，并建立了阳光顺德幸福家园综合评价指标体系。综合评价指标体系由客观评价指标体系和社情民意调查加权构成，分别占60%和40%的权重。阳光顺德幸福家园建设可以说是幸福广东的先声。

(二)幸福广东指标体系

为了让幸福“摸得着、碰得到”，在提出幸福广东后不久，广东省人民政府在2011年10月9日发出《印发幸福广东指标体系的通知》(粤府〔2011〕123号)，构建了幸福广东的评价标准，并将有关指标纳入政绩考核体系，以此引导和督促各级政府把建设幸福广东的各项工作落到实处。

幸福广东指标体系由客观指标和主观指标两部分构成。客观指标又叫做“建设幸福广东评价指标体系”，包括就业和收入、教育和文化、医疗卫生和健康、社会保障、消费和住房、公用设施、社会安全、社会服务、权益保障、人居环境等10个一级指标，下设二级指标49个。客观指标体系采用按区域分类进行差别化评价，将全省21个市按珠三角和粤东西北分为两类地区，并分别设置类别指标和差别权重，如“教育和文化”、“医疗卫生和健康”、“公共设施”、“人居环境”等指标上，珠三角和粤东西北地区所占的权重分别是9%和10%、9%和10%、6%和7%、13%和10%。评价方法方面，客观指标评价方法包括计算水平指数、发展指数和综合指数。正式测评同时公布三个指数的评价结果，既反映政府工作所取得的成绩，也反映政府工作变化的趋势。

主观评价指标，即“广东群众幸福感测评指标体系”，主要是反映群众对幸福广东建设实现程度的感受，具体设置一个“对个人幸福程度总体评价”的总指标，一级指标设置“个人发展、生活质量、精神生活、社会环境、社会公平、政府服务、生态环境”7个方面，下设二级指标35个。主观指标体系采用统一的问卷评价方法，不实行分区域差别评价，通过委托广东调查总队开展问卷调查进行评价。评价方法拟采用五分法进行评价，即每道调查题目设置“很满意(100分)、比较满意(80分)、一般(60分)、不太满意(40分)、很不满意(0分)”5个选项(还有一个“不清楚”的选项，不列入计算得分)，并通过调查获得每个选项的得票率，以每个选项得票率为权重，通过加权平均得到每个题目的得分。

显然，幸福广东指标体系既充分借鉴了现有幸福测量指标体系的成果，又根据广东实际有所创新。首先，幸福广东评价分为客观评价和主观评价两个部分，客观评价是人民群众切切实实的物质享受，主观评价是公众对生活状态的感受，体现了幸福是物质与精神的统一，符合幸福学和国内外幸福评价的普遍规律。其次，根据广东区域差距较大的实际情况，珠三角地区和粤东西北地区实行分类考评，有利于调动所有被评价对象的积极性。

三、幸福广东指标体系的反思

(一)反思的理论基础

对幸福评价指标体系进行评析，必须建立在对幸福概念全面深刻把握的基础上。万俊人认为，幸福就是一种生活状态，也是一种生活感受，还是一种生活的评价。①万俊人:《什么是幸福》，“岭南大讲坛·文化论坛”第71讲，http:∥ theory.southcn.com/c/2011-03/03/content_20686352.htm.汪洋指出，尽管不同的人对幸福的理解不一样，富裕者有富裕者的幸福，贫穷者有贫穷者的幸福，官员有官员的幸福，百姓有百姓的幸福;但我们所要追求的并不是每个人幸福的内心波动，而是社会性的幸福感受，是社会幸福力量的提升，是社会各阶层幸福感的最大公约数。②汪洋:《重在全面理解 贵在持之以恒—— 再谈“加快转型升级、建设幸福广东》，载《南方日报》，2011-03-18。任剑涛则表示，对于建设幸福广东这个命题，可以从三个端口来理解:从经济基础的端口来看，就是要推动经济加快转型升级的步伐;从上层建筑的端口来看，就是要引入人民群众的主观幸福感受来对各地党委、政府的工作作出评价;从发展模式的端口来看，就是要在改革开放30多年的基础上、物质日益丰富的条件下，让发展的目标回归到人本身，解决人的全面发展问题。③任剑涛:《幸福广东是人的全面发展》，http:∥epaper.nfdaily.cn/html/2011-02/25/content_6930608.htm

这些理解和解读都有一定的道理，但我们认为，幸福是一个复杂的概念，必须分层次进行阐释。幸福应该有以下三层含义:第一层含义，也就是通常说的快乐(happiness)，一种感受良好时的情绪反应，心理欲望得到满足时的状态，常见的成因包括感到健康、安全、爱情和性快感等等。第二层含义是福祉(well-being)，它包括安定、满足、自由、平等、尊严、权利等方面的内容。第三层含义是高水平的生活质量，美好的生活不只是吃饱穿暖有住所有钱花，还要能参与社会生活，表达利益诉求。第一层含义的幸福是个体的一种短暂感觉，通常是变动不居的，容易受到人的心情和价值观念的影响。第二层含义的幸福才代表人民长期稳定的生存状态，显示出社会发展的水平和阶段。第三层含义的幸福属于民主政治的内容，即公民通过民主参与、民主管理来达到自我实现的目的。在这三个层次中，第一层含义的幸福更多地是个体的责任，有赖于个人的努力和修养;第二层的幸福是社会性的，需要政府的努力来确保公民享有与文明程度相匹配的生活水准，特别是在市场经济社会，由于一切变成商品，个体需要的满足完全取决于其市场交换能力，尤其要求以国家的力量干预来实现部分产品的“去商品化”，①［丹麦］考斯塔·艾斯平-安德森:《福利资本主义的三个世界》，第49页，郑秉文译，法律出版社2003年版。从而满足市场竞争中的弱势群体的需要;第三层的幸福是政治性的，或者说是与社会建设相关的政治领域，只有通过政治改革和完善公民社会参与才能实现。从我国的国情和现阶段的经济社会发展水平来看，幸福广东指标体系主要是测量第二层次含义的幸福。汪洋指出:“幸福并不是空中幻影，而是有其实实在在的物质依托的。这种物质依托首先必须满足公民基本需要，即保障和改善民生，切实解决好住房、医疗、教育、收入分配、社会保障等群众广为关注的问题，使老百姓‘学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居’。”②汪洋:《汪洋论“幸福广东”:处理好几个关系全局的重大关系》，载《南方日报》，2011-01-20。当然，这并不是说幸福广东没有权益保障、民主参与、权益维护的内容，只是说相比民主政治建设，幸福广东与以保障和改革民生为重点的社会建设更加紧密相关，是“孪生姐妹”。

(二)幸福广东评价指标体系存在的问题

第一，客观指标与主观指标之间的对应性不强。主观指标中的一些一级指标定得不错，如“社会公平”、“社会环境”;而客观指标中对应的则是“权益保障”、“社会安全”，彼此之间内涵相似，却使用了不同的概念，而且客观指标的这些概念不如主观指标中清晰，如“社会安全”在国际上具有歧义，很多地方社会安全指的是社会保障(social security)，不如用“社会环境”清晰。

第二，客观指标中的若干二级指标归属比较随意，给人分类不当的感觉。如“社会服务”一级指标下居然包括了“每万人行政效能投诉量”、“信访案件按期办结率”等二级指标，其实，这些指标似乎与主观指标中的“政府服务”更匹配。

第三，没有发布主客观综合的幸福指数及评价方法。《幸福广东指标体系评价方法》分别讨论了客观指标体系和主观指标体系的评价方法，但没有阐述如何将客观评价和主观评价结合起来。也就是说，虽然制定了客观和主观两套评价指标体系，但彼此之间是独立的，最终没有一个综合指数全面测量一个地区的幸福程度。

第四，没有计算和公布广东省的幸福指数。从目前的指标体系和评价方法来看，主要是考核21个地市，并没有涉及广东省的整体情况。如广东省统计局发布的《2010年建设幸福广东综合评价报告》，首次发布广东全省21个地级市建设幸福广东水平指数、发展指数和综合指数及排名，但没有幸福广东的整体指数。

第五，一些指标与老百姓的切身幸福感受相距较远，不是直接影响民众幸福的因素。如在“教育与文化”一级指标下的二级指标包括“规范幼儿园达标率”等，给人的感觉是选择了一些对行政部门来讲容易找到数据的指标，而与民众生活相关性不够，对老百姓来讲，幼儿入园率、收费水平等与幸福更相关。又如“城镇登记失业率”这样的指标，完全落后于社会现实，不能真实反映社会就业失业状况。总之，客观指标的二级指标大有改善空间。

(三)完善幸福广东指标体系的建议

首先，要加强客观指标与主观指标之间的对应性。对于相似或相近的二级指标，在客观指标与主观指标中应该归入相同的类别(即一级指标)，绝不能出现了同一个二级指标在客观指标和主观指标中属于不同一级指标的情况。同时，要尽量对客观指标与主观指标中的一级指标统一命名。

其次，二级指标的选择不能只考虑行政便利性和数据可得性，必须选择更能影响居民幸福感的指标。如“规范化幼儿园达标率”、“义务教育规范化学校达标率”、“人均拥有体育场地设施面积”等指标并不是该领域中与公众幸福最相关的指标，应尽量将每一个老百姓最终享受到的结果和感受作为评价指标。

再次，要计算客观评价与主观评价综合的幸福指数。尽快完善幸福广东指标体系评价方法，在客观评价指数和主观评价指数的基础上，计算出一个综合指数，以便对各地幸福建设情况进行总体评价。

最后，要公布广东省的幸福指数。既要对各地市幸福建设情况进行了评价，也要对全省的幸福建设进行评价。

四、结 语

实现人民的富裕幸福，是我们建设社会主义的根本目的。③江泽民:《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》，见《江泽民文选》，第三卷，第287页，人民出版社2006年版。幸福广东的提出无疑具有划时代的意义，从此政府的绩效不是政府自己说了算，而是老百姓的幸福说了算。幸福广东指标体系作为衡量百姓福祉的标尺，必须在实践中不断完善，以不断逼近公民的真实生存状态和感受。为此，要定期开展公众需要调查，提高社会政策制定的针对性和政策回应的有效性，通过缩小政府公共服务供给与老百姓需要之间的差距来缩小幸福客观评价与主观评价之间的差距。各种社会政策的出台都必须充分地征求民意，广泛倾听老百姓的意见，着力解决城乡居民最关心、最直接、最现实的利益诉求。特别是近年来各级政府在每年的政府工作报告中都会列出十件民生实事，这十件民生实事必须通过开展公众需求调查来产生，必要时可委托独立的第三方操作，绝不能是决策者拍脑袋，或者从管理者方便的角度来考虑。只有这样，老百姓才能收获幸福，民生实事才能收获民心。当然，无论幸福评价指标体系多么完善，总有一些与百姓幸福密切相关的指标被舍弃，何况活生生的幸福并不能全部通过生硬的数据来体现。因此，应当继续发扬我党密切联系群众，“从群众中来，到群众中去”的优良传统，坚决贯彻人民当家作主的原则，从法律和制度上保证人民群众在社会生活中的主人翁地位，切实提高公众参与程度，动员社会资源，激发社会活力，真正做到广凝民心，广开言路，广听民意，广聚民智，实现党群干群“零距离”、民众诉求“全响应”。(本文受教育部人文社会科学研究基地重大招标项目“建构‘社会中国’:中国社会政策模式研究”，项目号:11JJD840018;中山大学社会建设论坛专项基金资助。)