幸福社会建设与政府管理的制度创新

刘志光，杨爱平

(华南师范大学公共管理学院，广东广州510006)

近年来，我国不少地方政府纷纷提出建设幸福社会、幸福城市的施政口号，以响应中央政府倡导的构建和谐社会、实践以人为本的科学发展观的政治号召。对于如何建设幸福社会，社会各界已达成一个初步共识:建设幸福社会不仅要有强大的物质基础，更要有坚实的制度性基础设施作保障;而这些制度保障的达成，有赖于我国经济、政治、法律、文化、社会等诸领域的制度创新。但是，在幸福社会建设中，政府管理制度创新的基本要义是什么，当前制度创新的方向和重点有哪些?学界目前的探讨似乎不够深入，有些观点甚至值得商榷。比如，多数学者讨论的制度创新一般指正式的制度创新，而对于非正式制度创新和现有制度本身的执行力问题则鲜有涉猎;又如，对于中国政府管理体系中潜存的制度剩余与制度短缺的结构性问题，很多研究者缺乏理性思考，因而在论及幸福社会建设中的制度创新时，往往停留于“为了制度创新而制度创新”，似乎制度创新力度越大、数量越多就越好。实际上，这种观点的隐蔽假设就是，幸福社会建设是政府的责任，必须通过制度创新来强化政府职能与权威，从而建设幸福社会。我们认为，政府的主要责任不是为公民提供幸福，政府没有这样的责任，政府其实也提供不了。相反，建设幸福社会政府应有所为有所不为。基于这一价值立场，本文着重探讨幸福社会建设中政府管理制度创新的基本要义及其方向和重点。

根据新制度学派的观点，社会生活中的制度“是一系列被制定出来的规则、秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束追求主体福利和效用最大化利益的个人行为”。①［美］道格拉斯·C.诺斯:《经济史中的结构与变迁》，第226页，陈郁译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版。可见，广义的制度既包括正式制度，也包括非正式制度，二者是相辅相成的。前者是指以某种明确的形式被确定下来，并且由行为人所在的组织进行监督和用强制力保证实施的行为规范，如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等正式制度;后者是指人们在长期交往中逐步形成并广为接受的行为规范，主要包括价值观念、意识形态、文化心理、道德风尚、风俗习惯等。相应地，幸福社会建设中政府管理的制度创新也理应涵盖非正式制度创新和正式制度创新两个方面。所谓政府管理制度创新中的有所为，就是要在这两方面均有所作为，实施一些实质性的制度创新举措。但另一方面，中国的政府管理在很多领域、很多环节其实不缺相应的制度安排，缺的是制度的实际执行力或对这些制度的精细化管理。就此意义而言，幸福社会建设中的政府管理制度创新还应着力解决政府管理的制度硬约束、提升制度的执行力的问题。

一、政府管理的非正式制度创新是建设幸福社会的前提

理念与文化是行动的先导。“什么样的民众造就什么样的政府，什么样的文化维系什么样的制度。”①刘瑜:《民主的细节》，第24页，上海三联书店2009年版。政府管理的价值理念、行政文化、意识形态等作为一种非正式制度存在，对政府要建设一个什么样的幸福社会以及如何建设一个幸福社会，有着潜移默化乃至决定性影响。我们认为，要建设一个幸福社会，首先要实现政府管理的非正式制度创新，就当下而言，尤其要重视以下几种执政文化的转变。

(一)从感恩型文化向问责型文化转变

感恩型文化，通俗而言就是指老百姓对政府及其官员为自己所办的事情感恩戴德甚至顶礼膜拜。这种行政文化渊源于我国封建“家长制”政府体制下的父母官文化心理。基于官民关系是家庭中父母与子女关系的价值预设，官员成为了老百姓的衣食父母，因此，政府和官员为老百姓办了好事、办了实事，老百姓就要像子女孝敬父母一样感激和回报。在感恩型文化支配下，官员以高高在上的姿态给群众办事，逐渐形成了“我给你办了，我为你办了，我给了你好处，我送给了你温暖”的潜意识。长此以往，很多官员产生了“人民的幸福是党的恩赐的错误认识”。

问责型文化正好相反，基于公权民授的价值共识，官员与民众间是一种地位对等的关系，政府和官员为民众办实事、办好事完全是一种责任和义务;如若官员没有尽责去为民众办事，或者所办事情差强民意，民众还有权利主动对政府和官员进行评估和追责，而非逆来顺受。由此可见，感恩型文化与问责型文化是两种完全不同的行政文化，前者颠倒了人民与公仆的关系;而后者则摆正了人民与公仆的关系，公仆把增进和维护人民的福祉当做自身的义务，让社会福利刚性化。所以，中国要建设幸福社会，官员和民众首先应从“感恩型幸福观”向“问责型幸福观”转变。

(二)从管制型政府向服务型政府转变

受传统的“官本位”思想影响，我国的政府管理形成了明显的管制型政府风格，其主要特点，一是政府拥有不受限制的无限权力，政府之手可以肆意深入到经济、政治、社会乃至老百姓的私密生活领域;二是政府及其官员习惯于采用管控思维来着重“治民”、“治下”;三是政府喜欢使用包揽乃至垄断的手法来管理社会公共事务，少见公民及其他社会主体的积极参与。可见，管制型政府下民众不可能有真正的幸福生活。

要建设幸福社会，必须实现由管制型政府向现代的服务型政府转变。第一，应倡导和践行依法“治官”而非“治民”的法治政府文化，以此限制政府权力，保障人民广泛的权利和自由。第二，应摒弃统治百姓的政治观念，树立服务百姓的政治观念。在总体原则上坚持“群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应是衡量政府工作好坏的唯一标准”。第三，应形成政府与市场、政府与社会携手合作的公共治理模式，避免把幸福社会的建设过程沦为政府的独角戏。

(三)从设计型文化向回应性文化转变

传统上我国高度集权的计划经济体制，塑造了詹姆斯·斯科特所谓的“国家的简单化”施政风格，即政府在一种极端现代主义思维桎梏下，认为社会和社会工程可以用清晰化和简单化的方式来加以控制。②［美］詹姆斯·C.斯科特:《国家的视角》，第150页，王晓毅译，社会科学文献出版社2004年版。这种“国家视角”的施政风格，锻造了政府强烈的设计型文化取向。也就是，党和政府认为官员阶层尤其是主要官员是社会的精英，因此，上层精英们凭借自己的理性规划和精心设计能为老百姓制定好的政策，落实好的项目，从而为人民谋幸福。但是，政府设计的政策和项目能否成功并给民众带来幸福，面临三个突出问题:一是它强烈依赖于官员的政治品德和伦理操守;二是它面对着官员与民众之间严重的信息不对称;三是作为社会工程项目对象或参与者的人不是一个简单的工具，而是有着真实生命价值追求的活生生的人，设计型文化对这些活生生的人的多元诉求难以匹配和满足。所以，设计型文化往往导致“好心办不了好事”的结果，甚至会遭致民众“被幸福”的批评。

如此看来，中央管理的社会规划必须要了解地方习惯和实践知识，政府应该扬弃设计型文化的缺失，践行回应型文化。回应型文化的基本要求是，政府立足于底层视角，倾听民意，感受民声，从而站在老百姓角度来制定政策，规划项目，以回应老百姓那些“接地气”的实际诉求。香港特首报告连流浪狗都关注到的回应性施政文化，就很值得内地政府借鉴。③石秋菊:《香港特首报告连流浪狗都关注到》，载《南方都市报》，2011-10-14。

(四)从赞扬性文化向批评性文化转变

“兼听则明，偏听则暗”，这是中国历代王朝兴衰成败的经验总结。中国共产党和政府也一直强调要把“批评和自我批评”作为保持党和政府纯洁性的重要手段。改革开放30多年来，中国共产党历经由革命党向执政党的转型，面临的社会矛盾和问题愈发尖锐和凸显。在这种情况下，执政党和政府更应容纳和听取各种不同的意见和批评，以此倒逼和促进自己不断改进工作。但令人担忧的是，那种只喜欢表扬不愿被批评、只习惯歌功颂德不善于兼容并包的行政心理在我国官场却广为盛行。现实中，打击报复批评意见者、抓捕或殴打曝光地方政府负面新闻记者等事件时有发生;更有甚者，有地方官员竟然冒出“你是为党说话还是为老百姓说话”这种自相矛盾的雷人话语。显然，在这样的官场生态下，老百姓难以得到、也不会感觉到生活幸福。

因此，执政者必须具有这样一种强烈的危机感和使命感:“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的，过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。”①习近平:《改革开放30年党的建设回顾与思考》，载《学习时报》，2008-09-08。在这样一种危机感和使命感的感召下，执政党和政府必须发扬“海纳百川、有容乃大”的精神，彰显有利于政府进步的批评性文化，创造条件让人民批评、监督政府，勇于道歉并善于听取社会各界的批评声音。批评政府并非社会发展的负能量，相反，警惕的眼光盯着政府才是社会进步最大的正能量。

二、政府管理的正式制度创新是建设幸福社会的根基

改革开放初，邓小平提出了“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”②邓小平:《邓小平文选》，第2卷，第308页，人民出版社1994年版。的著名论断。就幸福社会建设而言，同样要通过正式制度创新，加强社会领域基础性制度建设以确保民众幸福的可预期性和可持续性。当然，幸福社会建设中的正式制度创新涉及领域太多，本文侧重从底线公平制度、起点公平制度、民生权制度、政务透明制度等四个方面来阐述。

(一)构建底线公平制度

目前，中国已由短缺经济社会转变为消费社会，而任何一个消费社会都必须具备最低限度的社会公平，即底线公平。所谓“底线公平”是指全社会共同认可的一条线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中必备的部分，其基本权利必不可少的部分。所有公民在这条底线面前所具有权利的一致性，就是底线公平。③景天魁:《论“底线公平”》，载《光明日报》，2004-08-10。追求和维护社会意义上而非个人意义上的“底线公平”，是政府肩负的最基本责任之一，因为底线公平是社会保障制度体系内部的基础层次。幸福社会视野下的“底线公平”制度，最主要包括如下几方面内容:一是适当的、科学的最低生活保障制度。这是让每个人活得有尊严的重要制度基础，也是从社会普适意义上谈论幸福社会的前提。二是健全的公共卫生和医疗救助制度。三是公平的公共基础教育(义务教育)制度。

(二)健全起点公平制度

公平正义是现代国家制度的首要价值，而要实现公平正义，一方面要建立底线公平制度，另一方面要完善以机会公平、规则公平、权利公平为导向的起点公平制度。当下社会人们抱怨的很多问题表面上看是结果的不公平，其实归根结底是起点的不公平。

由于出身、户籍、地域等各种社会条件的客观差异，每个社会成员发展的初始条件是不同的，这种不同很容易导致社会成员在获取各种财富、权力、信息等方面的机会不均等。一旦机会不均的问题得不到解决就会演变为路径依赖，进而出现社会阶层固化和“代际传递”。因此，政府通过制度创新为弱势群体创造机会公平的平台，使社会各阶层之间的流动畅通起来，这是幸福社会建设的重要一环。市场经济是法治经济和规则经济，无论是自然人还是法人均应在统一的游戏规则下开展公平竞争，而不应有城乡、阶层、公私、体制内外乃至国民待遇上的差别。要创造规则公平的社会环境，就必须打破社会经济生活中的“一国两制”和“超国民待遇”。随着我国民主政治进程的逐步推进，“权利的下渗”取得了一定的进步，比如，允许异地务工人员积分入户城镇、考录公务员、参与社会管理等。但“权利渗透不均”或者说公民权利歧视问题依然突出，政府必须下决心认真推进实现公民权利平等的相关制度创新。

(三)实现民生权的制度创新

如果说改革开放初争取“以经济建设为中心”的国家发展权是国人的普遍共识的话，那么，民生权则是当下中国社会所高度认同的最基本权利。要实现老百姓期待的民生权，即所谓的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，政府必须采取多管齐下的制度创新策略④郑永年:《保卫社会》，第35-37页，浙江人民出版社2011年版。:首先，政府要调整思路，把经济政策和社会政策明确区分开来。长期以来，各级政府在GDP主义的主导下，把社会政策与经济政策混为一谈，那些本属于社会政策领域的内容，如教育、医疗和公共住房等，往往被视为经济政策的一部分。其次，政府投资要实现由生产性投资向社会性投资的结构性转向。以教育财政投资为例，1993年国家就规定教育经费在20世纪末达到国民生产总值4%。但从2000年到2009年，以4%的比例为目标，国家财政性教育经费支出10年累计“欠账”已达16 843亿元。①张璐晶:《教育经费占GDP4%目标18年未实现 ，欠账超1.6万亿》，载《中国经济周刊》，2011-03-08。再从地方横向比较角度看，2010年香港GDP 17 481亿元，征税2 090亿元，税收占 GDP 12% 。深圳 GDP 9 511亿元，征税3 061亿元;广州 GDP 10 604亿元，征税 3 379亿元。深圳、广州两地税收均占GDP 32%。香港教育预算540亿，医疗预算399亿，共占税收45%;而广深两地的教育、医疗预算累计才213亿元，占税收3%。②蔡慎坤:《透过香港这面镜子，我们能看到什么?》，载《新快报》，2011-06-20。可见，政府财政如果不实现向社会性投资的方向转变，所谓建设幸福社会就是一句空话。第三，调整各层级财税关系，减少地方政府把社会政策“经济政策化”的动机。第四，充分利用国有企业这一经济杠杆来推进社会政策的实行。长期以来，国有企业一直是实现政府目标的有效工具，但国企仅仅扮演了推进经济增长的工具，在社会政策领域国企的作用明显不够，因此未来要更加突出国企在社会政策领域的角色和作用。

(四)完善政务公开制度

当今社会是一个信息社会和利益多元化社会，中国已告别“单声道”时代，纳税人不再满足于表面的“被幸福”;相反，他们更为积极地关注幸福背后的政府诚信和行政成本问题。因此，建设一个“看得见的政府”而非“秘密政府”，实现政务透明公开，已成为公众主动诉求的幸福参数。为此，政府必须鼓励和推动公民参与，实现全程政务公开的制度创新，以保障公民“知政”、“参政”、“议政”和“督政”。首先，要健全“民意咨询”的制度安排和配套机制，如学习港澳经验，建立政府决策的各种咨询委员会。其次，要建立“民代听政”的机制。在政府决策过程中，可邀请人大代表、政协委员和有关专家列席、参与。再次，建立“民众质询”的“双声道”机制，在政府决策执行过程中，对涉及与群众利益较多和较突出的问题，通过召开民众质询会的方式，集中进行政府和群众之间的双向沟通。最后，探索政务公开的“民调评价”机制，主动地逐步地创造条件，让群众来评判政府部门的工作，倒逼政府主动公开政务。

三、强化政府管理的制度硬约束是建设幸福社会的保障

“制度就像是钱，如果没有人去‘花’它，那么它就什么都不是，不过是一堆废纸。”③刘瑜:《民主的细节》，第24页，上海三联书店2009年版。在当代中国，政府管理在很多时候、很多领域并不缺乏制度，缺的是对制度的硬约束和制度的实际执行力。就此而言，幸福社会建设中的制度创新，不能简单为了制度创新而盲目制度创新，而是要在强化政府管理的制度硬约束方面下功夫。

(一)解决好制度短缺与制度剩余的悖论性问题

在中国由传统的“人治”政府向现代的法治政府转型过程中，通过建章立制、建立健全各种法律、法规、制度和体制来实现政府管理的有法可依、有章可循，是解决长久以来政府工作中制度资源短缺、长官意志盛行的必然要求。然而，政府在制度创新过程中也面临制度剩余和制度短缺的悖论性问题。以中国政府廉政建设中的制度反腐为例，改革开放以后，我们不断重视和强化制度构造，形成了由执政党、政府和司法机构主导的多套廉政机构体系，而各种律政、廉政的制度(包括法律、法规、政策、文件等)设计更是层出不穷，可以说，当今世界很少有哪个国家的廉政机构和制度安排有中国这么丰富和具体。然而，为什么至今我国的群体性腐败和体制性腐败问题得不到根本的遏制?其中重要的原因就在于:一方面，我国这些“过密化”的廉政机构和制度规范，由于欠缺统一规划或受部门利益的制肘，在制度相互“打架”和部门争权夺利之中相互抵消;另一方面，政府反腐工作中的一些核心的制度设计却至今未加以完善，出现制度短缺的困境。比如，政府与市场的行为边界划分问题、立法和司法机构的独立审查和监督问题、新闻舆论的独立监督问题等。④陈景云、杨爱平:《制度剩余与制度短缺:中国廉政制度建设的结构性问题》，载《学术论坛》2011年第12期。

(二)提升制度的实际执行力

众所皆知，在我国目前的社会政治生活中，“潜规则”盛行而明规则虚萎，诉求“大人”而非人大的的问题甚为突出，这与制度被软化或曰制度执行力不够有直接关系。为此，需要在以下方面加以完善:一方面，政府自身要垂范依法行政，秉持法律面前和法律后面人人平等的法治精神。比如，当前我国信访工作中之所以出现大量“信人”而不“信法”、“老、大、难，老大出面就不难”的反常现象，不是因为没有法律和制度来规范，而是由于政府及其官员常常不坚守法律底线、不坚决按法律和制度执行所带来的后遗症。另一方面，政府的管理表面上有制度规定，但许多制度规定不是太笼统就是很宏观，缺乏执行的相应技术路线、操作细则或配套设计。比如，受社会舆论的影响，近年来中央政府整治“三公”消费问题的决心很大，但由于缺乏配套法规文件，“三公”消费到底减多少、如何减，一直处于各级政府和部门自行摸索的混乱中。又如，审议和监督政府预算，以规范政府行为、约束政府支出，这是我国宪法赋予人大的神圣职责。而作为实施宪法的具体法律——《预算法》的定位偏差，导致了人大约束力被弱化甚至空泛化，使其在预算法的修订、预算案的审议和执行过程中的地位都十分尴尬。

(三)消减制度空白与控制自由裁量权

在当代中国政府的法律、法规和政策性文件中，官方习惯使用“及时”、“尽可能”、“原则上”等模棱两可的修饰词，但这些貌似正确的表述却给政府管理留下很多制度空白和行政自由裁量权，实际上不利于制度的“落地生根”。比如，2012年修订的预算法草案规定:“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开。”相较于原预算法，这个原则的规定无疑是一个“亮点”，因为原来的预算法中没有这个规定。但原则的表述不能代替法律，法律用语必须是准确的、无歧义的，到底怎样才算“及时”，什么是“公开”，修订草案没有明确的规定。这样，由于预算公开的时间、方式和内容缺乏具体的法律规定性，缺乏可以把握的明确界限，就可能给预算公开的具体实施造成模糊理解的空间，政府部门可依据这些含糊的规定，对公开的时限、公开的方式，作出不受约束的自由处理。显然，政府管理中类似的制度空白和自由裁量权问题还很多，这与现代的法治政府和服务型政府理念背道而驰，必须加以消减和控制。