后危机时代金融消费者法律界定的比较研究

黎金荣

（西南政法大学经济法学院，重庆 401120）

引言

后危机时代，各发达国家大力进行金融法改革，强化金融消费者保护的理念，将完善的金融消费者保护体系作为维护金融安全与金融稳定，提升金融业国际竞争力的重要保障。相比之下，在金融混业经营的背景下，我国消费者在接受综合金融服务与产品的过程中，渐渐地由以往的投资者、客户与投保人转变成为统一的金融消费者，但是目前“金融消费者”在法律上还没有得到确定，其内涵还存在争议，同时金融服务纠纷日益增多且难以解决，已经严重束缚着金融业的健康发展。鉴于此，我国需要在借鉴发达国家的基础上明确本土“金融消费者”的法律界定，以推进金融消费者保护立法的进程与构建金融消费者保护体系，确保我国“十二五”规划保护消费者权益目标的实现。

一、发达国家金融消费者的法律界定

在金融市场日益全球化，金融衍生产品不断创新的经济运行背景下，出现了金融工具多样化、表外业务多样化、金融方式证券化、金融市场统一化。各式各样的金融产品使得银行、证券、保险等金融领域的消费者转变成为统一的金融消费者。后危机时期发达国家都明确金融消费者的法律界定，通过完善法律来保护金融消费者，确保金融市场的良好运行。

1.美国

金融消费者保护起步最早的美国于1999年通过的《金融服务现代化法》将金融消费者定义为:个人、家庭成员因家务目的而从金融机构获得金融产品和服务的个体。奥巴马政府将金融消费者保护作为“后危机”时代金融监管改革的重中之重，排除重重阻挠通过了《2010年华尔街改革与消费者保护法案》。该《法案》设立了消费者金融保护局，并对“消费者”的定义明确为:“个人或代理人、受托人或代表行使的个人代表”。其对“金融产品或服务”定义为“主要为了个人、家庭成员或家务目的而获得金融机构提供的任何金融产品或者服务”。将一般性的投资纳入消费者保护范畴之中，值得注意的是有一个排除条款，“金融产品与服务”不包括保险业务与电子渠道服务。该《法案》对金融消费者的保护，依然主要是信用卡、储蓄、房贷等金融领域，将投资高风险金融商品的个人投资者单独列为投资者保护领域，而没有纳入金融消费者保护领域。如，投资累计期权产品的投资者。该法第十章、第十四章分别从金融消费者保护监管体系和金融消费者保护内容（按揭贷款、掠夺性贷款）两个方面，将金融消费者保护提到了历史性高度。

2.日本

2001年日本实施的《金融商品销售法》是一部适用于所有金融消费者的法律。该法首次突破银行、证券、保险等金融市场经营主体和经营业务的界限，重点从金融消费者保护的角度出发进行立法，将金融消费者界定为“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体”，也就是只要不具备金融专业知识的自然人或者法人都属于该法的保护范围。由于金融市场的爆发式发展，集合理财的基金数量飞速增长，规避法律条文的情况日益恶劣，日本于2006年通过《金融商品交易法》，该法在明确金融消费者定义的基础上，将家庭理财纳入生活消费中，同时根据统合立法的传统理念，将调整金融商品的范围扩大到所有的投资类商品，并且明确规定金融从业者要参照投资者的知识、经验、财产状况以及交易目的等因素履行说明义务，以达到更好地保护金融消费者的目的。

3.英国

2000年英国《金融服务和市场法案》（Financial Service And Market Act，简称FSMA）首次使用“金融消费者”的概念，将金融消费者界定为贸易、商业、职业目的之外接受金融服务的任何自然人，并将“确保对消费者适当水平的保护”确定为金融管制四大目标之一。通过增加大量保护消费者权益的法律规范保护消费者权益，针对不同类型的金融消费者提供不同方式的保护，如把金融消费者区分为专业消费者和非专业消费者（如普通民众），对非专业消费者（普通民众）提供其所需要的特别保护，但是专业消费者的保护程度明显高于非专业消费者。该法将“投资商品”定义扩展到存款、保险合同、集合投资计划单位、期权、期货以及预付款合同等领域。2005年，英国服务管理局（Financial Services Authority，简称FSA）发布《关于金融服务投诉指引》，详细列举消费者可否对金融机构的服务或产品投诉的情形，以进一步保障金融消费者的权益。后危机时期，FSA于2010年4月成立“消费者金融教育局”（CFEB），独立、系统、全面地组织开展英国消费者教育工作，明确了金融机构在公平处理消费者投诉方面的责任。2010年7月，FSA开始实行的《金融服务法案2010》授予的新权力，扩大对消费者的保护及规范金融机构的行为。

金融危机爆发的重要原因之一在于消费者普遍缺乏金融专业知识，消费者容易受到金融机构的蒙骗。从总体上看，美国、日本与英国关于金融消费者的法律界定适应后危机时代金融稳健理念的发展要求，强调扩大金融消费者的保护力度，更加严格规范金融机构的行为。他们以专业知识为基础，认为具有专业知识的消费者具有民事主体之间的平等性，应作为投资者来保护，主要运用合同法来规制，把其排除在金融消费者的保护范围之外。而金融消费者的保护对象是金融市场中处于弱势地位的主体，这个主体的确定范围根据各个国家的法律制度不同而具有差异性。美国和英国都认为金融消费者只能是自然人，而日本认为金融消费者应包括不具备专门知识的法人和自然人，但是他们都是根据国家的现实需要在法律上确定金融消费者的概念，加强金融消费者的保护。

二、我国金融消费者的法律界定

伴随经济社会的发展，金融消费已经成为人们日常生活中必不可少的一部分，各个国家和地区对市场上购买、使用商品或者接受服务的主体都在法律上确立其消费者地位，给予特别的法律保护。后危机时代的中国，分业经营、分业监管的模式使得各个行业以不同的立法对其领域的金融参与者进行保护，这种模式忽略了所有金融消费者之间具有明显共性的弱势地位。金融消费者概念尚未被立法所吸纳，如何界定金融消费者的法律主体、金融消费者与金融投资者的识别标准，理论界与实务界对于金融消费者的概念也未达成一致的共识。理论界对于金融消费者的范围争议颇大，最明显的是法人能不能纳入金融消费者的行列。实务界的银监会与保监会已经明确对承认金融消费者的概念，但是证券行业并不认可金融消费者这个界定，其仍旧坚持金融消费者是属于投资者的行列。针对目前我国学者在金融领域应该如何界定金融消费者，概括起来，主要有以下几种观点:

1.金融消费者这个概念不存在

刘少军教授认为:在中国，不能叫消费者与金融消费者，只有投资者和消费者，建议大家不要在金融领域使用“消费者”这一概念，英语中的“Consumer”一词同我国的“消费者”一词也是不完全对应的，况且在同样语境下英语经常使用“Customer”或“Investor”，只能说它是“用汉字表示含义不准确的外语”。在中国，投资行为与消费行为是完全不同的两种行为，是不可能同等保护的，他们在保护的目标、内容、程度与受侵害赔偿等方面都有着本质的区别。投资者保护法是一个完成独立的新的法律体系，不是消费者保护法本身范围的扩大。从世界各国的立法趋势来看，没有哪个国家把两者完全作为同一种行为进行保护。如:美国的《布莱克法律词典》称“消费者是那些购买、使用、持有、处理产品或服务的个人”。《牛津法律辞典》也将消费者归纳为:“那些购买、获得、使用各种商品和服务（包括住房）的人”。1978年国际标准化组织消费者政策委员会在日内瓦召开的第一届年会上，也将“消费者”定义为“为个人目的购买或使用商品和服务的个体成员”。我国消费者权益保护法第2条明确规定，“消费者为生活需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护”。总之，消费者只能是指自然人，不包括法人。

2.金融消费者是指与金融机构建立金融服务合同关系，接受金融服务的客户

持此观点的岳彩申教授认为:客户不仅包括自然人，还包括部分的法人。随着经济社会的发展，我国金融业已从分业经营逐步走向了混业经营的现状，金融领域出现了大量侵害消费者正当权益的纠纷，目前传统上使用的存款人、保险人、收益人等概念已经不能满足保护金融消费者权益的需要，金融创新的深入与混业交易的发展使得金融活动中的消费者可以跨越各金融领域选购金融产品，以业务领域来划分参与金融活动的个人身份的方式已失去了原本的意义，但是现实中金融企业客户的投资者性质不能否认其消费者的身份。理由如下:第一，即使传统意义上，个人存款可以得到银行支付的利息，应该将其定为投资者，但是实际上许多存款人存款的目的不是为了获取利息，而是为了生活中金钱保管和使用的方便。甚至有些国家不再向存款人支付利息，反而向存款人收取保管费用，这种特殊情况下，存款人成为了典型的消费者而不是投资者，如瑞士;第二，中国境内存在许多银行的存款业务、保险公司的保险业务、证券公司的理财业务都带有明显的公共属性，不再是一种单纯的投资关系;第三，市场上的全部经营者与消费者存在的交易关系不能否定消费者的特殊地位。因此，绝大多数的金融企业的客户是消费者，但不是说金融企业的所有客户都作为消费者对待。投资高风险消费品的绝大多数是企业投资者或者具有专业知识的人，只能作为投资者另行保护。

3.金融消费者是指基于生活消费需要接受金融服务的人

这里的“人”不包括法人，而是指金融市场参与中的普通民众，主要分两大类:传统金融服务中的消费者与购买基金、理财等新型金融产品的中小投资者。持此观点的王卫国教授认为:第一，从词性上来讲，金融消费者理应是消费者的下位概念，金融消费者是属于消费者的一种，它理应具有法律规定的消费者的共有属性，成为《消费者权益保护法》的保护对象。按照我国消费者权益保护法第2条明确规定，“消费者为生活需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护”，但是现行的生活消费理应还包括发展和享受需要而进行的消费。金融消费者虽然在购买金融商品是具有盈利的性质，但其目的是为了改善生活，故有别于投资者。第二，消费者得到法律倾斜性保护的前提基础是其处于市场交易的弱势地位。随着金融业的快速发展，如今将自己的收入购买保险、理财等金融商品在人们日常生活消费中变得非常普遍。在分业经营分业监管的金融体制下，银行、保险、证券等领域都有对金融消费者的专门规定，但是由于这些规定比较零散，标准不统一，往往都是只规定某一个行业的金融服务，而在金融混业经营的现实背景下，在金融领域已出现了规范领域的法律空白，无法给新型的金融消费者予以法律上的有效保护。所以，在日后《消费者权益保护法》修订中应充分考虑将金融消费者纳入《消费者权益保护法》保护体系中，或者借鉴美国等发达国家的经验单独制定金融消费者保护专门法律，让金融消费者得到应有的法律保护，顺应金融消费者保护的需求。

4.金融消费者是指不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体

持此观点的马洪雨、康耀坤学者把不具有金融专门知识作为金融消费者保护前提条件，将个人、法人、包括高风险投资产品的所有主体都纳入了消费者的保护范畴，主要理由有两点:第一，对投资者以消费者的身份保护在国外已经有先例，仅以购买金融产品具有盈利性而否定其消费性，忽视对这方面消费者的保护明显不合理，如上文介绍的日本。第二，经济法倾斜保护弱势群体利益的理念要求。他们认为证券市场的复杂性，信息不对称的情况尤其突出，在不具备金融专门知识、处于不平等地位的的个人或法人，同样在交易中处于弱势地位，应将其纳入金融消费者的概念。因此，国家必须将保护无专业知识的投资者作为消费者保护的立法目标，以此才能真正维持证券市场的稳定和可持续发展。

根据我国各位学者的分析，认同金融消费者概念的占了主流，他们都突破以盈利为目的的限制条件，认为金融消费商品可分为一般性金融消费品和高风险金融消费品，一般性金融消费品应该纳入金融消费者保护的范畴，而高风险投资产品的消费者作为投资者另行保护。一般情况下，投资高风险产品的消费者都是专业企业投资者或者具有专业知识的人，金融消费者保护制度是对消费者的弱者地位予以倾斜保护，恰恰因专业企业投资者与具有专业知识的自然人普遍都没有这种弱者地位，所以将专业投资者纳入金融消费者的保护范围缺乏法理依据。同样前面分析的英美两国都把高风险投资产品的消费者排除在金融消费者保护范围之外。那么法人是否应该纳入金融消费者的范围是学者之间争议比较大的焦点。如果单从是否具有专业知识来确定金融消费者的范围，毫无疑问部分法人也可以纳入金融消费者的范畴;如果从市场交易地位的角度来分析，部分法人与金融机构之间也存在明显的信息不对称和地位不对等，法人也应该纳入金融消费者的保护范畴，比如日本把只要不具备金融专业知识的法人与自然人都可以纳入金融消费者的保护范围，对金融消费者主体进行全面的保护。但是，如果认为金融消费者是消费者的下位概念，金融消费者必须是基于生活需要而进行消费，那么法人就不能成为金融消费者的范畴，因为法人没有因生活需要而消费的基础，大量存在的需要保护的个人投资者将被排斥在金融消费者之外，况且现行消费者概念中的“生活需要”是在1994年社会主义市场经济处于起步阶段、商品范围十分有限的背景下确定的，已经不适用目前商品多样化、资本证券化的时代，对何为“生活需要”还需要作出新的界定。基于上述的分析，我们可以看到金融消费者作为一个综合的概念，从不同的方面来界定，得出它的外延都不相同。但界定金融消费者法律概念的最终目的是为了保护金融领域的弱势群体，促进金融市场的健康发展。那么，按照我国目前的法律体系，在法律上确定金融消费者的概念是否具有必要性与可行性应值得探讨。

三、金融消费者法律界定的必要性与可行性

1.金融消费者法律界定的必要性

目前，混业经营的金融活动背景下，我国金融体制依然是采用分业经营、分业监管的模式。金融市场的混业经营推动着金融产品不断创新与金融业务不断交叉，使得传统金融领域的银行、证券、保险行业的金融服务相互融合，存款人、保险人、投资者逐渐向金融消费者转型。后危机时代我国保护金融消费者的法律法规有《民法通则》、《消费者权益保护法》、《证券法》、《保险法》、《商业银行法》等法律和国务院的证监会、保监会与银监会颁布的各种政策与规章文件，但是他们对金融消费者的保护有一定局限性，都只是习惯性地依据金融业不同领域的参与者。许多同等效力的法律法规与规则之间相互重叠交叉，很容易导致在现实中适用法律规范的宽严不一。如《消费者权益保护法》对金融消费者权益保护适用性不强，它保护的对象只是为满足生活需要而购买或使用经营者提供的商品或服务的人，未能涵盖金融消费者的层面;《商业银行法》仅指出“保护存款人和其他客户的合法权利”，对金融消费者与金融机构发生争议问题没有提出一个确定的解决方案;《证券法》仅仅在第79条规定证券公司及其从业人员不得从事损害客户利益的欺诈行为。现行的立法模式在资产证券化的大金融背景下出现了规范的空白，无法有效保护金融消费者，加上制定法之间的重复交叉与矛盾，不仅影响人们对金融消费者定义与范围的认识，阻碍金融消费者立法保护的进程，也不利于实现金融机构和社会的更大利益，妨碍金融机构竞争力的提升，从而影响我国金融市场的稳健运行。

2.金融消费者法律界定的可行性

2003年，银监会从人民银行分立出来后，确立了“审慎有效持续的监管，把保护广大存款人和消费者利益”作为四个监管目标之一。为了适应市场的发展，2006年正式施行的《商业银行金融创新指引》首次使用了“金融消费者”，指出商业银行的金融创新应满足金融消费者和投资者的利益。在后危机时代，2009年银监会启动“公平对待消费者”项目，推动我国金融消费者权益保护相关监管指引和行业自律公约的制定，建立公平、及时、有效地处理消费者的投诉机制。从我国目前情况看来，金融消费者的概念得到了银监会与保监会的认可，虽然证监会依然采取金融投资者的概念，提出“保护投资者利益”的口号，但是并不妨碍金融消费者的概念在金融市场与行业之间的认可，尤其在快速发展的金融服务信息时代与金融全球化的背景下，国外有效保护金融消费者的法律措施更加进一步推动我国金融消费者的保护力度。后危机时代，人们现行的生活对金融服务的依赖逐渐加大，消费者相比金融机构的垄断性与专业性而言，弱势地位非常明显，这也为国家给予金融消费者倾斜保护、干预市场经济实现实质公平提供了法理依据。况且金融消费者的概念已经深入民心，只因立法的滞后而得不到法律层面的确认，这成为了不可否认的事实。

四、金融消费者法律概念的确定与立法保护建议

1.金融消费者法律概念的确定

通过对比美国、日本、英国发达国家与我国法学界学者关于金融消费者的法律界定，根据我国金融市场发展的现实需求与适应金融全球化的时代要求，结合我国目前的法律体系，笔者认为，金融消费者的概念是指不具备专业知识，在交易中处于弱势地位，购买、使用金融机构提供的一般性金融产品或者接受金融服务的主体。这里的主体包括了自然人与法人，但是并不是所有的自然人与法人都得到保护，而是以专业知识为界限、金融产品的风险性为要件作区别对待，这样可以解决法学界中关于金融消费者概念争议的焦点问题，从而更好地全面保护金融消费者，比较符合后危机时代我国的现行金融市场发展的需求，具有较强的可行性。对于具有投资性的高风险高收益产品，笔者认可发达国家与我国学术界主流的观点，应将其排除在金融消费者保护范围之外，方能使得真正的弱势群体得到有效的保护。

2.金融消费者保护的立法建议

金融关乎一个国家的经济安全与稳定，对其立法必须慎之又慎。金融消费者的概念一旦得到法律上的确定，必定是我国某一部法律完善或者是新的法律出台。前面阐述的王卫国教授认为金融消费者应从《消费者权益保护法》中扩展消费者的概念以达到保护金融消费者的目的，虽然金融消费者具备了消费者的特有属性，但是这样的完善模式会引发很多的问题。因为1994年出台的《消费者权益保护法》很多内容上已经不适应现行市场发展的需要，因此，假如通过扩展消费者的概念来形成金融消费者的概念，那么金融消费者就附带了消费者本身所具有的问题，这样反而更加不利于《消费者权益保护法》的完善，还会因金融消费者的概念与金融消费过程中交易标的的无形性、交易内容的信息化、交易方式的电子化等特征引发更多的法律问题，束缚金融体制的改革。试图通过《消费者权益保护法》来保护金融消费者会显得力不从心，不具有可行性。笔者认为，我们可以参照我国通过制定《侵权法》专门法来弥补《民法通则》、《合同法》等民商法律规范不足的成功做法，制定《金融消费者权益保护法》专门法明确落实金融消费者的各项权利与金融经营者的各项义务，设置明确的执法机构与规定完善的责任追究机制，弥补我国现行法律的缺陷，使我国分业经营、分业监管的金融监管模式在后危机时代更好地完善自己，审慎监管与保护金融消费者，从而达到推动我国金融市场的稳健发展与建设法治国家的目标。

五、结语

金融消费者权益保护问题是一个极其复杂的问题，其涉及多个法律部门与我国金融体制的运行。在我国当下的实务界及理论界，对于这个问题的研究都在很浅的层次上，但是并不能因为金融消费者权益保护问题研究不够深入而显得不重要。在当今金融全球化的社会经济条件下，几乎每个人都可以划在金融消费者的范围之内。金融消费者能否得到法律上的确认与保护，关系到国家整个金融秩序的稳定和宏观经济的平衡。

［1］郭 丹.金融消费者之法律界定［J］.学术交流，2010（8）:54－57.

［2］中国人民银行西安分行课题组.美国金融消费者保护的经验教训［J］.金融研究，2010，（1）:198－203.

［3］Statement in Support of Legislation Creating a Consumer Financial Protection Agency［EB/OL］.http://law.hofstra.edu/pdf/Media/consumer－law%209－28－09.pdf.

［4］Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act［EB/OL］.http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS－111hr4173ENR/pdf/BILLS－111hr4173ENR.

［5］何 颖.浅析日本金融消费者保护制度改革［J］.日本学刊，2011，（1）:93－105.

［6］张天奎.英国消费者权益保护机制评析［J］.商业时代，2010，（8）:97－98.

［7]李 沛.金融危机后英国金融消费者保护机制的演变及对我国的启示［J］.清华大学学报，2011，（3）:150－155.

［8］宋晓燕.论美国金融消费者保护的联邦化及其改革［J］.河北法学，2009，（11）:31－36.

［9］于春敏.金融消费者的法律界定［J］.上海财经大学学报，2010，（4）:36－42.

［10］刘少军.客户不是消费者两者的“保护”有着本质区别［N］.法治周末，2010－06－08.

［11］岳彩申.金融企业的客户是否是消费者［N］.法治周末，2010－06－08.

［12］王卫国，吴民许.消费者权益保护法新期许［J］.中国焦点，2010，（5）:3－5.

［13］马洪雨，康耀坤.危机背景下金融消费者保护法律制度研究［J］.证券市场导报，2010，（2）:19－25.

［14］郭 丹.金融服务法研究——金融消费者保护的视角［M］.北京:法律出版社，2010:46－53.

［15］罗传钰.金融危机后我国金融消费者保护体系的构建——兼议金融消费者与金融投资者的关系［J］.学术论坛，2011，（2）:108－112.

［16］李昌麒，许明月.消费者保护法［M］.北京:法律出版社，2007:58－59.

［17］刘迎霜.我国金融消费者权益保护路径探析——兼论对美国金融监管改革中金融消费者保护的借鉴［J］.现代法学，2011，（3）:91－98.

［18］叶 明.经济法实质化研究［M］.北京:法律出版社，2005:191－195.

［19］岳彩申，张晓东.金融监管制度发展的新趋势——消费者保护与审慎监管的分离［J］.上海财经大学学报.

［20］李健男.金融消费者法律界定新论——以中国金融消费者特别保护机制的构建为视角［J］.浙江社会科学，2011，（6）:77－83.