欧盟普惠制中GSP+实质条件的合法性研究

孟国碧

（广东商学院 法学院，广东 广州510320）

欧盟普惠制中的特殊激励安排指当受惠国在人权、劳工保护、环境保护、反毒品生产和贩卖等方面满足了给惠国所附的条件时，其某些产品将享受到更优惠的待遇。2005年欧盟实施新的普惠制方案，将特殊激励安排改为“鼓励可持续发展和良好治理的特殊安排”（Special Incentive Arrangement for Sustainable Development and Good Governance，简称GSP+）。在“印度诉欧共体关税优惠案”中，2004年欧共体的败诉使GSP+引起广泛关注。在该案中，印度认为欧共体普惠制方案中的“毒品安排”违反了1994年GATT第1条第1款关于最惠国待遇的规定，且不能以授权条款作为抗辩理由。2003年1月27日，专家组建立。2003年12月1日，专家组提交报告。专家组的报告支持印度的指控，裁定欧共体的“毒品安排”构成对印度在GATT项下利益的丧失或减损。欧共体就专家组的报告提出上诉。上诉机构以欧共体“毒品安排”缺乏透明度和没有提供足够的程序保证为由裁定其与授权条款不符。2004年4月7日，上诉机构提交报告，2004年4月20日WTO争端解决实体（DSB）通过上诉机构报告和经修改的专家组报告。2010年欧盟因斯里兰卡未满足GSP+中的人权条件而暂时撤回了对其优惠，使GSP+引起全球关注。2011年欧盟委员会提出了修订现行普惠制方案的多项建议，意在放宽GSP+的条件，从而鼓励更多的发展中国家申请加入GSP+，使GSP+再次成为全球关注的焦点。[1]

GSP+的受惠国享受优惠待遇并不是无条件的，受惠国要享受到特别优惠待遇，必须满足GSP+所附条件。根据欧盟第四个普惠制方案（2005-2008年）、第五个普惠制方案（2006-2011年）及2011年普惠制最新修订方案，受惠国须满足的实质条件包括：（1）须为经济脆弱国家；（2）须批准并执行理事会条例附件三A部分所列16个“核心人权和劳工权利公约”和B部分所列11个有关环境保护和良好治理的国际公约中的至少7个。

GSP+作为普惠制的一种优惠安排，必须符合WTO“授权条款”的要求，否则就违反了WTO项下的义务。“授权条款”第2（a）段、第2（a）段的脚注3、第3（c）段、第5条是普惠制的核心内容，根据这些条款，普惠制的实施必须满足以下条件：（1）普遍的；（2）非歧视的；（3）“非互惠的”；（4）且应该被设计为“以积极地应对发展中国家的发展、财政和贸易需要”。对于这些要求，在GATT成员方当初谈判“授权条款”时，各方为了消除分歧，尽快达成一致，都采用了比较模糊的字眼，从而导致理解上的分歧和适用上的困难，最终导致学界得出相互矛盾的结论，如有人认为GSP+完全不符合授权条款的要求，[2]有人认为不能全盘否定其合法性，[3]甚至出现“印度诉欧共体关税优惠案”中专家组和上诉机构解释上的分歧。因此，探讨GSP+所附实质条件的合法性及其对中国的启示，具有重大的理论和现实意义。

一、GSP+形式上符合授权条款“非歧视的”要求

如何理解“非歧视的”，在“印度诉欧共体关税优惠案”中，印度认为“歧视”具有中性的区别不同类别的人和事的含义；欧共体则认为“歧视”是指给予不同类别的人和事不同的待遇。[4]专家组认定“非歧视的”要求无差别地向所有发展中国家提供相同的关税优惠。”[5]上诉机构认为，给惠国必须对所有处于相似地位的受惠国提供相同的关税待遇。[6]但这并不必然意味着应向“所有”发展中国家提供“相同的”关税优惠，也可以解释为给惠国可以对发展中国家加以区别对待，只要这种区别符合授权条款列出的各项条件。[7]从该案中可以看到，对“非歧视的”要求有两种理解，一种是印度和专家组理解的“绝对非歧视的”要求，另一种是欧盟和上诉机构理解的“相对非歧视的”要求。

（一）GSP+不符合“绝对非歧视的”要求

如果按照“绝对非歧视的”要求来判断，则欧盟整个普惠制都不符合授权条款的要求，是非法的，那么普惠制将不复存在。GSP+当然也不符合授权条款的规定，也是非法的。因为欧盟从第二个普惠制方案开始，就区分不同的发展中国家给予不同的关税优惠。如果认定现有的普惠制是非法的，可能导致出现以下情况：（1）发达国家完全放弃普惠制。因为普惠制并不是发达国家的一项法定的义务，如果它们认为普惠制的存在会严重危害自己的利益，则很可能放弃。（2）修改普惠制，使其合法。发达国家不再在普惠制方案中施加任何条件，必须向所有发展中国家提供相同的优惠待遇。但这样做会严重危害发达国家的利益。[8]（3）以完全放弃普惠制方案来威胁发展中国家参加关于非贸易条件的谈判。这可能使发达国家通过达成“双边协定”或“区域协定”使普惠制方案中的非贸易条件“合法化”。[9]显然，（1）、（3）两种情况是发展中国家不愿看到的，（2）是不可能的。或许正是考虑到这一点，在“印度诉欧共体关税优惠案”中，上诉机构才采纳了“相对非歧视”的解释，从而在事实上形成了对发展中国家有利的结果。

（二）GSP+形式上符合“相对非歧视的”要求

要判断GSP+是否符合“相对非歧视的”要求，关键在于理解什么是“处于相似地位”的国家和“处于相似地位”的国家是否获得了“相同”待遇。为此，GSP+必须同时满足两个条件：一是受惠国处于相似地位；二是受惠国享有享受相同待遇的权利。

关于“处于相似地位”的国家这一条件，在“印度诉欧共体关税优惠案”中上诉机构并没有给出明确的标准。根据授权条款第3（c）段分析，判断受惠国是否处于相似地位，要看是否存在一个国际组织通过的多边文件，其中的标准或内容被发达国家和发展中国家共同认为是“可接受的”。[10]就GSP+而言，要看其要求受惠国批准并实施的27个国际公约是否在《建立世界贸易组织协定》或国际组织通过的多边文件的范围之列。

根据GSP+的规定，受惠国需满足两个条件：一是属经济脆弱国家，所谓经济脆弱国家指第980/2005号条例第9条第3款中限定的低收入和中等收入的、出口体制单一的、对欧共体仅出口少量产品的国家。二是批准和执行附件三中所列举的27个国际公约，其中，8个是关于劳工权利保护的、8个是关于人权保护的、7个是关于环境保护的、3个是关于反毒品生产和贩卖的、1个是关于反腐败的。

就“经济脆弱国家”这一标准而言，判断经济脆弱国家的三项标准中第一项是根据世界银行的标准，符合“相互可接受的”这个要求，其他两项标准是否能被发达国家和发展中国家认为是“相互可接受的”还有待确定。

就与劳工权利保护相关的8个国际公约而言，它们是国际劳工组织关于保护结社自由权、集体谈判权、禁用童工、禁止强迫劳动、非歧视等方面的国际公约，不能否认其存在“被广泛认可的特定需要”。

就人权保护的7个国际公约和环境保护的7个国际公约而言，有学者指出，其中的《反种族隔离公约》，欧盟有2/3的成员没有批准，《反种族屠杀公约》马耳他没有批准，围绕《卡塔赫纳生物安全议定书》存在突出的矛盾和争端。因此，这些公约根本不考虑发展中国家的利益和国际社会的共识，很难被认为代表了“一项被广泛认可的特定需要”，违背了上诉机构所要求的“互相可以接受的”这一标准。[12]但笔者以为，上述理由不是很充分。以《卡塔赫纳生物安全议定书》为例，尽管在谈判时有代表不同观点的五类国家集团，其最终文本的达成也是谈判各方的妥协，而不是各派观点的一致。但是该《议定书》主要由发展中国家和转基因生物进口国家推动而成。[11]另外，各公约的缔约国都很广泛，中国都是这些公约的缔约国。如果以该学者的标准来衡量，有关劳工权利保护的8个国际公约，发达国家和发展中国家也存在激烈的矛盾和冲突，也不符合上诉机构的客观标准。那么，27个国际公约中恐怕没有一个存在“一项被广泛认可的特定需要”。

就反毒品安排的3个国际公约而言，在“印度诉欧共体关税优惠案”中，上诉机构没有给出结论。但从3个公约的内容来看，禁毒是符合人类的长远发展和根本利益的，也与发展中国家的利益基本一致。因此，应当被认定为存在被广为认可的“发展、财政和贸易需要”。

另外，自“印度诉欧共体关税优惠案”后，欧共体吸取“毒品安排”的教训，积极地修改特殊激励安排的相关程序规定，不仅有申请机制，还设置了暂时撤回机制，从而使GSP+满足了第二个条件。

综上所述，GSP+要求受惠国批准和执行的27个国际公约，都是国际组织通过的多边文件，而且绝大多数公约中确定的原则都是被南北双方承认和认可的，或者体现在《建立世界贸易组织协定》中的，很难否认其存在“被广为认可的特定需要”。

二、GSP+表面上符合授权条款的“非互惠的”要求

国内学者认为，要分析GSP+是否符合授权条款“非互惠的”的要求，必须解决以下两个问题：一是“非互惠”原则是否适用于非贸易领域。二是所附条件是否与受惠国的发展、财政和贸易需要相符。

（一）“非互惠的”的适用范围对判断GSP+的合法性没有实质影响

就第一个问题而言，国外学者有两种观点。一种认为在GATT的法律与实践中，互惠原则仅适用于缔约方之间旨在降低贸易壁垒的谈判，因此作为互惠原则例外的非互惠原则也应只适用于贸易措施。[12]另一种认为非互惠原则的适用范围很广，不限于降低贸易壁垒的措施。[13]国内学者普遍认为，非互惠原则也可适用于非贸易措施领域。[12]笔者以为，非互惠原则是否适用于非贸易领域，对判断GSP+所附条件是否符合非互惠原则没有本质的影响。因为，即使非互惠原则不适用于非贸易领域，发达国家在普惠制中也可以附加非贸易条件，只是不能任意附加非贸易条件而已。因为根据授权条款第5条的规定，无论是贸易条件还是非贸易条件，都“不能与受惠国的发展、财政和贸易需要不符”。即使非互惠原则适用于非贸易领域，也并不意味着发达国家不能附加任何条件，因为根据授权条款第5条的规定，只要这些条件“与受惠国的发展、财政和贸易需要相符”，就符合“非互惠的”要求。因此，判断所附条件是否符合授权条款第5条规定的“非互惠的”要求，关键在于第二个问题，即给惠国所附条件是否符合受惠国的发展、财政和贸易需要。国内学者在分析“非互惠的”原则时，实际上也不是在探讨能否附加条件，而是在讨论所附条件是否合法。

（二）GSP+所附条件表面上符合“受惠国的发展、财政和贸易需要”

GSP+所附条件是否符合“受惠国的发展、财政和贸易需要”，首先要分析发展中国家是否有相应的“发展、财政和贸易需要”。根据第一部分的分析，GSP+所附条件中，劳工权利保护、环境保护和可持续发展、反毒品安排等方面，发展中国家都存在相应的“发展、财政和贸易需要”。

因此，从表面上看，GSP+符合授权条款“非互惠的”两个要求。

三、GSP+的制度设计符合授权条款的“积极地应对”要求

（一）GSP+的制度设计满足“积极地应对”要求

GSP+符合授权条款“非歧视的”、“非互惠的”要求，并不意味着其就是合法的，因为授权条款第3条对普惠制还附加了三个条件，其中（a）和（b）两个条件都容易满足和掌握，也容易判断，在理解上也不存在歧义，关键是（c）所施加的条件，即：“该类优惠待遇在由发达缔约方向发展中国家提供的情况下，其应该被设计为并且，如果需要，应予以修改，以积极地应对发展中国家的发展、财政和贸易需要”。如何判断所提供的优惠是为了“积极地应对”发展中国家的需要？即受惠国所受益的额外的关税优惠，是否就有效解决了受惠国在人权、劳工权利保护、环境保护和良好治理等方面的需要和问题？

GSP+设计目的是为了积极地应对发展中国家的需要。欧盟在其理事会第980/2005、732/2008号条例的前言中都写到，发展中国家因为出口不够多样化，融入国际贸易体系是脆弱的，因而缺乏承担特殊责任和负担的能力，但是由于批准和执行关于人权和劳工权利，环境保护和良好治理的核心国际公约，所以应受益于额外的关税优惠。但GSP+的实施效果却偏离了该制度设计的初衷。

（二）GSP+的实施效果不满足“积极地应对”要求

从GSP+自2005年以来的实施效果上看，其对受惠国的影响既有积极的一面，也有消极的一面。积极的一面表现在，受惠国从中获得了欧盟市场的有利市场竞争地位，出口量大幅增加，出口产品多样化。据统计，斯里兰卡是GSP+下南亚地区唯一受惠国，2007年因该方案，成衣销往欧盟惊人地增长22%。消极的一面表面在，因为受惠国批准和实施的27个国际公约，在申请和实施的过程中要接受欧盟的审查、监督和评估，而欧盟在审查和监督时完全可以采用自认为方便的标准和程序来判断申请国是否满足其所罗列的条件。而欧盟的标准和条件，并不是被广泛认可的，从而导致受惠国为实施相关国际公约付出了高昂的代价，甚至由欧盟对其内政指手划脚。如2010年欧盟根据欧盟委员会的报告暂停了斯里兰卡享受GSP+下的优惠，而欧盟委员会报告的信息来源是联合国的报告、声明和信息，以及来自包括非政府组织在内的其他相关渠道可获得的官方报告和信息。这表明并没有一个国际公认的判断标准，那么斯里兰卡所付出的代价有可能是内政被干涉。

以上分析表明，GSP+制度设计的目的是“积极地应对发展中国家的发展、财政和贸易需要”，但其实施效果并非如此。而授权条款的要求是“其应该被设计为”，指的是制度设计本身，而不是实施的效果。作为受惠国不能对该制度本身提出质疑，而只能针对审查、评估和监督标准提出质疑。因此，要以GSP+不能“积极地应对发展中国家的发展、财政和贸易需要”为由，否认其合法性，是非常困难的。

四、GSP+事实上的合法存在对我国的启示

上述分析表明，GSP+在形式上符合授权条款非歧视的、非互惠的、“积极地应对”要求，是合法的。自2004年“印度诉欧共体关税优惠案”欧盟败诉后，欧盟又针对WTO上诉机构的裁决，从实质要件和程序要件两方面对GSP+进行了全面的修改，如果没有受惠国对其合法性提出质疑，GSP+将长期在事实上合法存在。这将对包括中国在内的发展中国家产生深远的影响，因此，我们必须未雨绸缪，积极应对。

尽管我国不是GSP+的受惠国，但我国必须充分掌握其发展动态，并在国际多边贸易谈判、自由贸易安排等方面对非经济条件对贸易的影响予以充分重视并积极应对。

（一）在国际多边贸易谈判领域

在WTO成立后启动的新一轮多边贸易谈判，即多哈回合谈判中，发达国家已提出将人权、劳工标准、环境等非经济因素与贸易挂钩。尽管由于多方面的原因多哈回合谈判至今未取得任何实质性的结果，但多边贸易谈判的失败并未使欧盟、美国等发达国家放慢将非经济因素与国际贸易挂钩的步伐。欧盟2011年修订GSP+，扩大受惠国的范围；欧盟、美国在双边或区域贸易协定中继续推行其在GSP+下的条件，如欧洲—地中海自由贸易区、日本—印度自由贸易协定、美洲自由贸易区、欧盟—韩国自由贸易协议等已将非经济因素与贸易挂钩。这些只是表明欧盟等只是暂时改变策略，一旦时机成熟，它们仍然会不遗余力地在多边谈判中推行自己的主张。人权、劳工标准、环境保护等一贯是南北双方激烈争论的领域，将其与国际贸易挂钩，对广大发展中国家影响深远。我国作为一个发展中的大国，应当积极地参与多边贸易谈判，并积极主导游戏规则的制定，为发展中国家争取更多的权利和保障，做出一个大国应有的贡献。

（二）在自由贸易安排方面

虽然我国既不是GSP+的给惠国，也不是GSP+的受惠国，但我国自2001年以来积极推行自由贸易安排。至2012年4月，中国正与五大洲的28个国家和地区建设15个自贸区。其中，已经签署了10个自贸协定，正在商建的自贸区有5个。同时，中国已经完成了与印度的区域贸易安排联合研究，与韩国结束了自贸区联合研究，正在开展中日韩自贸区官产学联合研究。此外，中国还加入了《亚太贸易协定》。在某些特殊场合也会给予一些最不发达国家提供优惠，如2006年11月的中非合作论坛上，我国宣布要进一步向与我国有外交关系的非洲最不发达国家开放市场，将这些最不发达国家在中国市场享受零关税优惠的商品的范围由原来的190个税目扩大到440多个。因此，我国在自由贸易安排方面如何处理非经济因素与贸易的关系，是一个亟待解决的问题。事实上，我国已面临过类似问题，如2005年《中国—智利自由贸易协定》第108条就明确了双方同意将在环境与劳工权利方面进行合作，但没有规定具体的合作条款。2011年1月28日，在中国与瑞士自由贸易区谈判启动仪式上，瑞方就希望与中方密切合作，积极推动谈判进程，力争达成一个包括货物贸易、服务贸易、知识产权保护、投资促进、能源、环保等广泛内容的自由贸易协议。对此，我们不能总是回避，必须积极面对；也不能效仿欧盟、美国的做法，将人权、劳工、环保等作为一种贸易壁垒，并以此干涉他国内政。而只能在平等互利的基础上进行谈判，区分各自的实力，承担不同的责任。为此，可以不将国际贸易与非经济因素直接挂钩，先签署自由贸易协议，再就劳工、环境和良好治理进行谈判，单独签订协议。这样既能给各方提供一个良好的竞争环境，又能促进劳工标准、人权、环境和管理的发展，更不会有贸易壁垒的嫌疑。

［1］孟艳.欧盟调整普惠制谁损谁益？［N］中国财经报，2011-06-09（4）.

［2］师永义，李青.WTO体系下欧盟现行普惠制合法性研究［J］.世界贸易组织动态与研究，2010，（4）.

［3］刘勇．普惠制的法律困境与未来之路——以印度诉欧共体关税优惠案为例［J］．上海商学院学报，2008，（1）：31-34.55.

［4］“印度诉欧共体关税优惠案”上诉机构报告［Z］.第151段.

［5］“印度诉欧共体关税优惠案”专家组报告［Z］.第161段.

［6］“印度诉欧共体关税优惠案”上诉机构报告［Z］.第154段.

［7］“印度诉欧共体关税优惠案”上诉机构报告［Z］.第156段.

［8］World Trade Law.net，Dispute Settlement Commentary（DSC）：Appellate Body Report，European Communities-Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries［EB/OL］.http：//www.worldtradelaw.net/dsc/ab/ec-preferences（dsc）（ab），2011-12-31.

［9］Yvonne Apea and Gregory Shaffer，Institutional Choice in the Generalized System of Preferences Case：Who Decides the Conditions for Trade Preferences?The Law and Politics of Rights，Journal of World Trade，2005：999.

［10］“印度诉欧共体关税优惠案”上诉机构报告［Z］.第163段.

［11］中国环境保护部.联合国《卡塔赫纳生物安全议定书》相关 背 景［EB/OL］.http：//www.zhb.gov.cn/ztbd/swdyx/bjjs/200505/t20050519_66694.htm，2011-08-31.

［12］Lorand Bartels，The WTO Enabling Clause and Positive Conditionality in the European Community's GSP Program［J］.Journal of International Economic Law，2003，（6）：527-530.

［13］Peter M.Gerhart and Archana Seema Kella，Power and Preferences：Developing Countries and the Role of the WTO Appellate Body，North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation，2005，（30）：559-562.