农村社会管理体制创新的目标与路径

吴松江，李燕凌

(湖南农业大学 人文社会科学学院，湖南 长沙 410128)

随着改革开放的不断深入，我国农村正在发生新的变化，但随之而来出现的许多新的矛盾也使得“农村社会进入矛盾凸显期”。与传统矛盾的外在表现不同，新时期的农村社会矛盾不再仅仅是乡村农民之间、村社之间的民间性质的资源利益纷争，而是逐渐转换为农民为了捍卫自身权益和基层政府之间的政治性抗争。这些矛盾所引发的各种社会冲突已经成为影响农村社会稳定的最严峻问题之一。究其原因，新时期的农村社会矛盾与冲突在总体上与我国农村社会经济体制改革滞后，农村社会事业和公共服务不能满足社会需求等存在着必然的联系。因此，创新农村社会管理体制，进一步强化农村社会管理，对于化解农村社会矛盾，解决三农问题有着极其重要的意义。

一、农村社会管理体制创新的必要性

1．基层政府管理能力削弱

一般认为，我国农村社会管理体制最主要的问题是由于受传统计划经济影响而形成的以基层政府为核心，政府与社会高度统一、自上而下集权的权威控制型体制，导致农村社会自我发展和管理能力缺乏。但目前该问题逐渐演变为基层政府管理能力削弱与农村社会自我管理能力缺乏并存的局面，基层政府的资源整合能力与社会服务能力都在减弱。[1]主要表现在如下方面：其一，农村行政管理体制改革推进导致基层政府传统的控制方式失效。例如“乡财乡用县管”或称“收入上行，支出下行”的财政体制推行加强了基层政府支出管理，规范了支出行为，对于控制乡镇政府乱收、滥用、截留财政资金，盲目投资、搞政绩与形象工程起了很好的抑制作用，但在实际上，“乡财乡用县管”是行政权力的重新分配，导致基层政府原有的部分权力上移，导致赤字不断扩大，乡镇财政积弱。[2]财政管理体制在某种程度上削弱了乡镇政府提供农村公共产品与服务的财政基础、失去了传统权威控制的资源基础；其二，现代社会环境的变迁，彻底改变了人的思维方式、价值观念、生活与行为方式，农民的自主意识、权利意识和自我管理能力不断增强，正如约翰·奈斯比特所说，社会变迁使“社会上仰赖等级制度而生存的集权机构纷纷崩溃，而小的、分散的组织却到处出现，它们之间非正式地联结在一起，对正式结构的依赖大大减少了”。[3]农民会寻求制度外方式满足对公共物品与服务的需求，削弱了基层政府的社会动员能力，这对传统以政府为唯一主体的社会管理体制提出新挑战。所以，当前农村社会管理体制在政府主体上，实际上存在政府一元控制与基层政府权威被削弱而至社会管理能力减弱的局面，这种情形最大的风险就在于党的路线、方针以及政府的政策与政令等难以贯彻执行。

2．村委会自治功能薄弱

村委会是农村社会管理体制中最重要的组成部分之一，也是我国农村基层民主参与管理的重要手段。根据《村民委员会组织法》规定，村民委员会有着广泛的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权力。它承担着广泛的诸如兴办本村公共事业、维护治安、调解民间纠纷、编制本村经济与社会发展规划、宣传国家与政府的法律政策、发展文化、普及科技等社会管理职能，但由于法律设置本身的原因，这些功能的发挥受到严重制约。[4]事实上，自1982年宪法确认“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”开始，村民自治制度实施至今已有30年的历史，现在越来越呈现“村委会自治制度偏离现象”，如“群众自治变异、乡村关系扭曲、村两委关系形变、民主选举虚化”等。[5]这使得村委会偏离了服务于村庄、维护村民合法权益的核心功能，最严重的情况甚至导致村委会失去其自身价值，乃至异化为少数人谋取私利的工具。[6]据李燕凌主持的农村公共危机国家社科基金重大项目课题组在湖南省张家界、湘西自治州、长株潭地区、贵州省铜仁、江西省赣州等3省19 个县(区)调查的数据显示，村委自治功能缺失情况主要表现为三种：1)村委组织纯粹成为基层政府的工具和附庸，而不见“自治”；2)村委会组织演变成了宗族利益与资源争夺、村民派系权力竞争的场所，沦落为少数人谋取私利的工具，更为严重者甚至被沦为社会黑恶势力操纵的对象，而引发严重的社会问题；3)村级组织运行陷入瘫痪或是半瘫痪状态，有的村委会甚至名存实亡，很多村民未能感觉出村委会对他们生活有实质性的影响。

3．农村社会组织发育不完善

农村社会组织是介于政府官方组织和村委会群众性自治组织之间的第三类农村社会管理的重要参与者，它的出现不但拓展了公共生活的空间，而且在加强农民之间的组织性互助、共同应对生产与生活的风险、连接社会私人利益和公共利益之间发挥积极的作用，诚如社会学家帕森斯所言，“组织的发展已成为高度分化社会中的主要机制，通过这个机制，人们才有可能‘完成’任务，达到对个人而言无法企及的目标”，[7]它在农村社会管理领域中的作用是不容忽视的，甚至已成为农村社会管理主体中除政府、村民自治组织之外的“第三种权力”。但是，据调查发现，我国农村社会组由于长期受传统小生产方式，以及以血缘关系为联系纽带等因素的影响，成长非常缓慢。其问题主要表现在如下几个方面：1)农民组织化程度低，数量上严重不足。我国大约有2.5 亿农户、分布在约70 万个行政村中。据农业部2010年数据显示，“预计到‘十一五’末，农民专业合作社超过35万家，实有入社农户约2800万，约占全国农户总数的10%。”[8]2)自主性不足。我国的农村社会组织的形成路径主要有三种：第一种是农民基于自身需求而自发形成的草根组织；第二种是政府根据某种需要引导农民结合成组织；第三种是因为政府行政体制改革后退出某一领域而给农户留出的组织。但不管是哪一种，由于其建立于传统血缘关系与小农生产生活方式环境中，无论是在社会认同，还是行为规范以及价值维护上均缺乏坚实的基础，只能依靠行政推动。在总体上，政府在组织化进程中起着主要作用，大部分农村社会组织，要么具有“官方”特征、要么就是直接按照政府组织模式及其章程运作；3)农村社会组织结构单一，社会服务性组织明显不足。在已登记的农村社会组织中，主要有四类：包括以供销社为系统的农业经营组织，以现代公司为系统的农业生产性组织，纯粹的市场盈利类组织，以及市场中介类组织。这些都是经济类的组织，服务社会领域的公共事务类社会组织发展不足。很显然，数量不足、自主性弱、结构单一的农村社会组织格局很难与政府等其他组织互动，发挥协同作用。

4．农村社会管理组织关系不顺

中共十八大报告强调：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。在目前的农村社会管理体制格局中，党委、乡镇政府、村委会起着实质性作用，它们之间关系是否顺畅，直接影响农村社会管理体制的运行效率。然而，不管是制度的设计，还是农村社会管理体制的实际运行，农村社会管理主体关系不顺已成为制约我国农村管理体制效率发挥的关键性问题。

首先，党委与村委会的关系权责不清。农村“两委”关系不协调的问题日益凸显，事实上已经构成了我国村级治理的关键问题之一。[9]根据《村委会组织法》第四条规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。但《村委会组织法》及其他相关法律政策并没有就党的组织与村委会组织的权限范围作出清晰明确的规定。在哪些方面领导，具体的领导方式是什么等问题大部分规定都只是一些缺乏可操作性的标准。这种领导关系在实践中的状况大部分演变为三种关系状态：1)党说了算。党支部的领导直接变成对村内公共事务作出决策，代替村委会的工作，这样的村委会实际上是形同虚设。2)村委会说了算，使党对农村工作的领导地位被削弱；3)村主任“助手化”。受传统体制和基层工作复杂性的影响，很多村党支部书记成为了“一把手”，村主任成为助手，丧失了村委会的独立地位。这三种关系状态都存在着问题，不利于农村社会管理。因此，如何处理好农村党支部和村委会的关系，既充分发挥农村党支部的政治领导确保党对农村工作的领导，又保持村委会的独立自治性是当前我国农村社会管理需要深入思考的问题。

其次，政府与村委会的关系模糊。这种模糊主要指的是村委会“行政化”倾向明显，村委会成了政府在农村的延伸部分，削弱了村民自治程度。[10]有学者根据北京地区的调查资料发现，“由于一个时期以来对社区地位和功能定位不够准确，政府职能部门习惯把社区作为政府的‘腿’，将各种行政性工作任务下派到社区……成为了一种普遍现象”。[11]其原因主要来源于制度方面。根据《村委会组织法》第五条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，从该法律条文来看，基层政府与村委之间的关系是清晰的指导、支持、帮助和协助关系。但问题恰恰在于法律并没有就指导、支持、帮助、协助关系作出详尽的解释。从实际运行的状况来看，这种解释权通常由基层政府掌握，或干预村委会的运作，或使村委会成为基层政府的下一级部门，直接左右村级公共事务。

二、农村社会管理体制创新的目标

如上所述，政府的一元化管理与基层政府管理权威被削弱、村委会自治功能薄弱、农村社会组织发育不完善、农村社会管理主体关系不清等一系列的问题，严重影响了农村社会管理体制的效能。为此，要按照十八大报告所提的“围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，在农村社会管理体制的各组成部分，包括管理理念、职能、组织体制与运行方式上进行创新，形成符合当前农村社会建设与社会管理需求的有中国特色的农村社会管理体制。

1．创新农村社会管理理念

科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，强调促进经济社会协调发展和人的全面发展。十八大报告指出，“科学发展观同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想一道，是党必须长期坚持的指导思想。必须把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程、体现到党的建设各方面”。理所当然，科学发展观是农村社会管理体制创新的根本指导思想，应树立如下基本理念：1)以人为本。20 世纪80年代以来，“人不是手段，而是目的”的人本理念开始深入人心，在管理中尊重人的客观存在、实现人的全面发展成为管理领域的一种基本追求。农村社会管理体制构建过程中，要尊重人性发展的需求，农村社会管理不仅仅是技术和方法的问题，它的最终目的是使广大农民群众生存状态得到改善。2)正义与公平。公平与正义问题是社会与公共领域核心价值，它是衡量社会主体在利益分化过程中关系状态是否和谐的重要判断标准。农村社会管理体制的构建在本质上是不同社会管理主体之间——党委、政府、村民自治组织、农村社会组织，及其他组织之间关系的调整过程，必须坚持用公平公正的理念指导各主体关系的建立。3)效能的理念。效能的理念要求农村社会管理体制履行社会管理职能能实现效率和效益的统一，正确处理效率和公平的关系。4)以追求和谐为目标。和谐指的是人与人、人与社会、人与自然、人与自我的和平共存与协调发展的关系状态，它意味着承认人际和谐、差别与个性、强调均衡与稳定。党的十六届四中全会已将构建社会主义和谐社会作为全社会之奋斗目标，当今农村社会建设与管理就是发生在这种和谐情境中的历史任务，推进农村社会管理体制改革必须坚持这种理念。

2．确定农村社会管理的主要与关键职能

确定农村社会管理的职能是进行管理体制改革的首要任务。伍德罗·威尔逊在其《行政之研究》一文中指出，“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。”由此看来，界定农村社会管理体制所承担何种职能是管理体制模式选择的基础，它为社会管理权力的划分、社会管理组织的设计、以及组织主体间关系的确立、运行机制的安排提供了标杆。同时，农村社会管理领域的复杂性使得职能的界定不是一件容易的事情，它同时受到社会对其职能需求和自身供给能力的限制，在某一特定的时期内不可能解决所有存在的问题。因此只能确定其在某一阶段内的关键和主要职能。从目前我国农村社会建设与管理的现状来看，农村社会管理应着力解决如下几个方面的问题：1)维持农村社会和谐稳定。邓小平同志曾说“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”，改革开放以来，我国农村社会也发生了巨变，社会利益格局的变化也是前所未有的，许多社会矛盾凸显。这是目前农村社会管理工作的重中之重。2)着力为提高农民收入，改善农民生活水平服务。3)发展农村教育，促进教育公平，提高农民科学文化素质，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民的就业素质和自我发展的能力。4)按照广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，建立新型农村社会养老保险制度，完善五保供养政策，做到老有所养。完善农村最低生活保障制度、受灾群众救助制度。做好被征地农民社会保障工作。5)巩固和发展新型农村合作医疗制度与农村医疗救助制度，促进惠及全体农民的农村医疗卫生事业发展。6)做好新阶段的农村扶贫开发工作。7)繁荣发展农村文化，满足农民群众日益增长的精神文化需求。8)加强农村公共危机管理能力建设。

3．创新农村社会管理的方式

农村社会管理体制是农村社会管理职能的物质载体，职能实现最终要靠体制去完成，因此，职能实现的方式也深刻影响社会管理体制构建与运行。为创新农村社会管理体制之目的，农村社会管理职能实现方式目前最重要的是要实现：1)从以管理为主到以管理服务并重的转变。这也是服务型政府建设的要求。2)由权威控制走向广泛参与。民主已经成为一种普遍的社会价值为绝大多数人所认可与接受，并作为一种基本的社会管理体制而存在，权威式的社会管理方式已不为公众所接受，因此，满足新阶段农村社会管理的需求，必须采用开放与参与的体制。3)以政府单向管理为主导逐渐向社会化的网络式供给为主。我们面临的新冲突是农村社会整合对公共服务的数量要求超出了传统以单一权力为中心的治理体制的提供能力。这种冲突要求改变单一权力中心的体制，由许多的权力主体和决策的结构来分享有限的且相对自主的专有权，要建立政府、农村社会组织及其他非营利组织、企业、社区乃至家庭和个人的合作伙伴关系形成农村公共物品的网络化供给体系。

三、农村社会管理体制创新的路径

体制是围绕权力划分配置与运行这一核心而形成的组织部门构成及其关系的综合体。因此，创新农村社会管理体制实际上就是乡村权力资源重新配置、乡村组织重构、组织关系重塑的过程。

1．正确认识当前农村社会权力格局的变化

权力是管理灵魂，也是决定管理体制设计的最基本要素。新的社会变迁对社会管理体制的影响首先就是改变了传统社会管理体制赖以存在的单一权力结构。在传统社会里，许多条件促成了社会权力集中于政府组织，如作为权力来源的重要社会资本——知识与信息基本被权威组织所控制，但是现代社会人的自主性的加强、科学信息传播技术的发展等因素使知识不再成为某一权威集团的特权，也因此大大拓展了社会的权力空间，这在客观上有助于形成众多的权力中心。在社会管理领域，这一现象也正在潜移默化，如詹明信所说“社会秩序在信息方面更丰富，更重视知识……无论是在后现代社会的文化生产还是政治家当中，新秩序都不再需要先知和预言家，也不需要高度的现代主义者和超凡魅力型领袖……在这个时代，我们毫不遗憾地对他们说再见，并为那些需要天才人物、先知、伟大作家和造物主的国家感到悲哀”。 詹明信之言表明了在新的时代下，知识赋予了他们自我解决问题的能力，普通公民的自主性和自我治理的能力不断增加。也就是说传统以政府等具有绝对权威组织为中心的单一权力格局已被突破。社会变成了一个由更多组织互动与联结的综合体。这种变化为催生更多的公共组织主体提供了物质和组织的基础。事实上，改革开放30 多年以来，我国农村社会权力结构日趋复杂，国家、政府、农民自发形成的权力中心、农村政治精英交错形成一个新的复杂的权力场。这种社会权力格局的变化，意味着在农村社会继续维持政府自上而下的单一线性权力缺乏了以往的社会基础，勉强维持亦是徒劳，而是要顺应权力多中心的趋势，激发或是引导各种权力走向社会合作。

2．提升政府在农村社会管理中的主导能力

行政管理体制只有当它与所处的环境相适应时才会有更高的效率。权力集中于政府的官僚制行政管理体制模式在以往高度融合而单一、相对稳定社会结构中是有效率的。如威尔逊指出“那时候政府的职能很简单，因为生活本身就很简单。政府靠行政命令行事，驱使着人们，从来没有想到过要征询人们的意见。那时候没有使财政人员感到麻烦的公共收入和公债的复杂制度，因此也并不存在感到此种麻烦的财政人员。所有掌握权力的人员都不会对怎样运用权力长期茫然不解。唯一重大的问题是：谁将掌握权力？”[12]但是在我国，20 世纪70年代末以来的30 多年的时间内，整个社会结构发生了根本性的转换——单一高度融合的社会日益分化为多元并存的结构，科学技术取得突破性进展改变了人们生存的方式，社会不断朝着理性化的方向发展，传统的经济增长方式与经济结构正在转化，城市化进程不断加快，城镇人口总数已经超越了农村人口的数量，社会公众的思维方式、价值观念、生活与行为方式都发生了极大的变化。与此同时，现代化带来的各种问题也层出不穷，“经济体制改革引发社会利益关系的重大调整和重组；多种所有制经济发展和市场竞争导致收入差距扩大和社会分化；二元经济结构转型伴随着大规模的人口流动，使千百年来处于停滞状态的农民生存方式发生革命性变化；经济增长方式转变和产业结构变化增加了就业的复杂性”等问题日益凸显。[13-20]由此可见，化解新的社会矛盾需要政府提供更多的公共服务。显然，以传统特征为主的行政管理体制已无法满足社会日益增长的对公共服务的需求。

所以，必须深化农村行政管理体制改革，建立分权的体制。分权的行政体制有利于亲临一线的社会管理者及时对所碰到的问题作出反应，因而绕开了传统体制中的层层报告、协商与反馈等繁琐的无效流程。同时，以分权方式运行，实际上体现了对分权主体的信任，能产生一定的心理激励效应，因而能激发更高的士气和创新。这些都有利于管理效率提高。而政府要做的并不是依靠统包统揽社会更多的事务来证明自己的能力，关键是抽身于复杂纷繁的事务，利用自身特殊的地位，保持把握整体大局的能力，或许就如戴维·奥斯本所言，建立起催化作用的政府：掌舵而不是划桨，提升政府在社会管理中的主导能力。

3．形成农村社会管理的网络式主体结构

权力的多中心化为更多社会组织参与农村社会管理提供了技术准备，正如弗雷德里克森所说“我们生活在一个权力分享的世界里，在这个世界，政府组织、准政府组织、非营利组织、私人组织共同产于政策的制定和政策的执行……现代公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横联结所构成的网络，包括政府组织、非政府组织、准政府组织、营利组织、非营利组织、志愿者组织”。在这一社会组织网络体系中，它们分别根据自身的独特条件营造和维护有序的社会治理秩序。如政府组织提供需要具有足够权威主体才能提供的公共产品，承担公共物品生产的组织与监督职能。非政府组织更是可以创造一种新的力量，提供许多政府和其他组织不能或者不愿意提供的公共服务与产品。志愿者组织在满足情感慰藉等社会服务方面有天生的优势。这些正如温家宝总理在2012年3月19日第十三次全国民政会议上的讲话所指：“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量”。

创新农村社会管理体制，政府还必须创造良好的制度环境，从政策上支持三类组织的发展：一是专业合作社等经济合作组织，以发展农村经济；二是社会性公益性组织，以促进社会建设；三是文化性组织，以丰富农村的精神生活。同时广泛引导或动用社区、学校、企业、社会精英人物等社会资源参与农村社会服务与管理。

[1]张国祥．农村社会管理体制的探索与思考——以社区建设创新农村管理[J]．社会主义研究，2008(6)：101-105．

[2]四川省财政厅课题组．新时期乡镇财政建设研究——以四川省为例[J]．财政研究，2012(2)：56-60．

[3]约翰·奈斯比特．大趋势——改变我们生活的十个新方向[M]，北京：中国社会科学出版，1984：195．

[4]毛寿龙，李 梅．三农问题背景中的村民自治[J]．天津行政学院学报，2005(8)：10．

[5]卢福营．论村民自治发展中的制度偏离浙[J]．江社会科学，2011(10)：90-94．

[6]刘行玉．村委会行为倾向考察与分析——以鲁东南夏村为例[J]．农业经济问题，2011(2)：51-58．

[7]理查德·斯格特．组织理论[M]．华夏出版社，2002：4．

[8]农业部．我国已有2800 万农户加入农民专业合作社[J]．中国农民合作社，2011(2)：37．

[9]赵守飞．农村社区“两委”关系冲突原因分析——基于一般合约范式[J]．社会主义研究，2011(3)：66-69．

[10]王春光．加快城乡社会管理和服务体制的一体化改革[J]．国家行政学院学报，2012(2)：90-94．

[11]魏礼群．社会管理创新案例选编(上册)[M]．北京：人民出版社，2011：3．

[12]伍德罗·威尔逊．行政学之研究转载于理查德·斯迪尔曼二世，公共行政学概念与案例(第七版)[M]．中国人民大学出版社，2004：7-21．

[13]迟福林．改革开放30年中国社会发展阶段的历史性变化[J]．学会，2010(10)：20-25．

[14]刘修起．构建农村和谐社会管理体制的探讨社[J]．中国行政管理，2006(10)：19-20．

[15]赵树凯．乡村关系：在控制中脱节——10省(区)20 乡镇调查[J]．华中师范大学学报：人文社会科学版，2005(5)：2-9．

[16]陈岳堂.政府社会管理的误区及其理念创新[J].湖南农业大学学报：社会科学版，2012，13（4）：93-96.

[17]肖唐镖．从农民心态看农村政治稳定状况——一个分析框架及其应用[J]．华中师范大学学报：人文社会科学版，2005(5)：9-17．

[18]温铁军．农村对抗性冲突及其化解[R]．2007年中国乡村研究邀稿会会议论文，2007．

[19]于建嵘．农村群体性突发事件的预警与防治[J]．中国乡村发现，2007(2)：114-117．

[20]唐 鸣，张丽琴．农村社会稳定问题研究：共识与分歧、局限与进路[J]．社会主义研究，2012(1)：86-91．