美国粮食安全战略对中国的影响及应对之策

陈 律

(湖南省社会科学院 国际问题研究所，湖南 长沙 410003)

粮食安全战略是美国国家安全战略的重要组成部分。美国为维护自身国家利益，以粮食作为开疆辟土的战略武器和遏制战略对手的重要手段，在攫取大量经济利益的同时，以达到控制粮食进口国的目的。作为拥有13亿人口、9亿农民的发展中大国，在国际粮价高涨的背景下，如何有效应对美国全球粮食安全战略，保障我国粮食供应，满足国民粮食需求，维护国家粮食安全，是我们当前必须践行的重要使命。

一 美国粮食安全战略的基本内容

(一)粮食“和平计划”战略

在国际粮食贸易史上，特别要提及的是1954年被美国第83届国会通过的《农业贸易促进与资助法案》，即480公法(Public Law)或称粮食用于和平计划(food for peace program)[1]，这是美国对外粮食援助的最重要的法案。该法案不仅通过援助、捐赠、贷款等方式转嫁美国当时的农业危机，向国外倾销大量过剩粮食和农产品，而且通过对外援助扩展海外影响力，争取刚独立的发展中国家支持，从而为在美苏争霸这一背景下取得主动权，实现自身的政治意图提供了有力支撑。480公法作为美国一项持续的政策被长期发展下来，美国根据粮食受援国是否满足其政治要求来增加或者减少甚至禁止其粮食援助，试图尽可能达到和实现自己的政治诉求：以前苏联为例，1979年12月24日，苏联军队入侵阿富汗，美国政府马上做出反应，在1980年1日4日宣布对苏联实施粮食禁运。[1]其目的在于惩罚苏联侵略行为并影响其国际政策。而在1990年前苏联解体前后，布什送给戈尔巴乔夫的两份礼物之一就是新的五年谷物交易协定。粮食作为政治工具之一，成功促成了苏联的和平演变，导致了苏联国家的解体和社会主义制度的瓦解。

(二)粮食垄断化战略

美国一方面通过制定和完善国内法律法规，长期对于出口导向的农产品给予大量补贴。比如2002年的农业法、2008年国会通过的《食品、环保、能源法》等，这些补贴提高了美国农民的收入，同时也压低了国际市场农产品价格，从而挤压发展中国家粮食市场；另一方面通过主导全球农产品标准和控制国际粮食贸易规则，掌握了国际定价权。在此基础上，美国通过跨国粮食企业在国际粮食市场上加大海外渗透力度，加紧全球战略布局。 ABCD四个字母代表着四家拥有百年以上历史的跨国粮商：美国ADM(Archer Daniels Mid-land)、美国邦吉(Bunge)、美国嘉吉(Cargill)和法国路易达孚(Louis Dreyfus)[2]。它们不仅垄断美国本土对外粮食出口，还通过资本和技术渗透，从源头上掌握全球主要农业资源，进而控制世界粮食的加工和销售。粮食垄断化战略的意图非常明确，即最大限度地占有他国农产品的市场份额，掌控农产品定价权，从而控制相关国家的产业布局和经济发展，摧毁其自给自足的粮食生产体系。

(三)粮食能源化战略

美国是世界上能源生产和消费大国，能源安全问题历来是美国国家战略的重点。2005年，随着美国经济的发展，能源需求的不断扩大，总统布什签署《能源政策法案》。根据该法案，美国计划将在随后几年大力发展以玉米转化乙醇的生物能源项目，以应对能源危机。自此，美国粮食战略与能源战略合流[3]，粮食被赋予了能源的属性。2009年就任的奥巴马总统更是把“新能源战略”作为应对危机、复苏美国经济的重要举措，着力于发展可再生能源三大领域，生物质就是其中之一。据相关资料显示，生物能源计划对美国减少对中东石油依赖，增强美国能源安全的作用十分有限，其更深远的意图是借全球粮食供求矛盾持续加大之势，通过政府的筹划和引导，主动创造出对粮食的有效需求，推升粮食价格，一方面全方位实现其农业政策目标，减少对美国经济的影响，另一方面，进一步巩固和提升美国在国际粮食市场上的主导地位，减缓中印等国的崛起速度，从而稳固其世界霸权。

(四)粮食金融化战略

粮食作为农产品，具有生产周期长、自然风险高、储藏成本贵、需求相对刚性等特点，其价格弹性系数一般都较小，因此是投机商天然的投机对象。在国际金融市场迅猛发展的背景下，粮食市场与货币市场、外汇市场、期货市场、衍生品市场联动形成复合的金融体系，扩大了传统金融市场的外延和内涵，形成了粮食“金融化”趋势。美国首先利用美元作为世界储备货币的地位及世界对美国经济和美元的信赖，大量供应美元这一基础货币，有意识的通过弱势美元政策向其他国家输出通货膨胀，一方面可以使美国对外债务缩水，另一方面也推动了以美元计价的商品价格全面上涨。[3]其次，美国运用投机资金在期货市场炒作，国际投行和对冲基金及其利益代言人推波助澜，大量投机资金进入了粮食等商品期货市场，粮食在某种程度上实现了从商品属性向金融属性的转换，粮价基本不是由供求所决定而是由资本和货币所决定，其小幅、局部的涨价被放大成大幅、全面的涨价，从而轻易取得了粮食话语权。可见，美国作为世界主要粮食出口国，经由期货市场建立起农产品与金融的桥梁。在粮价上涨的背后反应的是以农业利益集团和金融资本为代表的垄断资本主义在全球的经济扩张，是美国国家利益的实现。

(五)粮食转基因化战略

美国是转基因食品的发源地。20世纪80年代，里根政府悄然为孟山都(Monsanto)和其他发展转基因产品的私营企业打开了大门，转基因农业战略初具雏形。1996年，在孟山都和杜邦旗下的先锋良种等公司的推动下，其转基因国家战略飞速推进。美国转基因技术不仅提高了农作物的产量，更重要的是将自己在转基因农业技术方面的领先优势和独家知识产权向世界各地传播，阿根廷就是在美国粮食转基因战略的实施下，其农业经济被彻底改造，完全失去粮食自给能力。据统计，目前阿根廷境内可耕种面积的50%被种上了转基因作物，转基因大豆、玉米种植面积分别占相应作物总播种面积的98%、80%以上。可见，美国粮食转基因化战略就是利用他国不具有转基因技术自主知识产权，唯有使用其种子资源和技术来达到控制他国粮食主权的目的。

二 美国粮食安全战略对我国的影响

(一)以全产业链渗透为策略，全面控制我国的粮食产业链

无论是粮食援助或禁运、粮食垄断、生物能源、粮食期货还是转基因粮食，在粮食生产中，美国以粮食战略为工具，不仅参与中国种子、农药、化肥等直接相关产业，还介入粮食加工、饲料畜禽、粮食储备、物流等配套产业，控制我国的粮食产业链，制约国家的经济发展。以中国大豆为例，以美国为首的四大跨国粮商ABCD控制着中国大豆的进口货源和实际加工。1995年以前，中国一直是大豆净出口国。据不完全统计，中国种植油料的农民达到两亿以上，油料种植面积占全国耕地面积的四分之一以上。然而1995年后，靠政府巨额补贴的美大豆进入中国市场。2000年，中国进口大豆首次突破1000万吨，成为世界上最大的大豆进口国，中国大豆产量由原来的世界第一，退居为继美国、巴西、阿根廷之后的世界第四。据了解，自美国进口的大豆多数为转基因大豆，美国通过控制转基因大豆的核心技术，逐步垄断豆粕以及炼油等下游产业链；通过期货炒作，使得美国跨国粮商趁机低价收购中国破产的压榨企业，通过控制仓储、物流，掌控采购主动权，进而控制农民种植意向，使得转基因大豆种子强势渗透，从而助力ABCD在全产业链上的开进。

(二)以WTO规制为手段，影响我国粮食生产和农业发展

美国利用其主导的WTO规制来影响我国粮食生产。当时我国为了尽快加入WTO，不得不在一些对国计民生具有重要影响的产品(如大豆、棉花、植物油、奶制品、畜牧产品等)作出重大让步，这势必挫伤我国农民生产粮食的积极性，使得我国一些粮食生产无法得到保证。而美国则只是对粮食补贴政策进行改革，以调整补贴结构为主，把受WTO约束的“黄箱补贴”转移到WTO允许的“绿箱补贴”范围，事实上并没有对农业补贴进行实质性削减。根据美国农业部公布的数据显示，2010年中国首次成为全球进口美国农产品最多的国家，中国共进口175亿美元美国农产品，占美国农产品出口总额的15.1%，其中主要是大豆。另据美国《华盛顿邮报》2011年3月21日消息称，玉米和小麦也从美国进口了约2000万吨，现在中国已经是美国的最大债权人，美国将会成为“中国的农夫”。中国对美进口粮食依存度的增大，不仅会让粮食生产者的利益受损，影响我国粮食生产和农业发展，甚至于危害中国的粮食安全。

(三)以粮食供应为武器，妨碍我国“和平发展”战略的实施

粮食战略是美国国家战略的重要组成部分，是美国现实主义与霸权主义理论的综合体现。在现实主义看来，国际政治就是国家间争夺权力和安全的零和博弈过程。任何一个国家都会使用一切手段来确保和加强本国的权力和安全。而用霸权主义理论观点看，“霸权意味着对物质资源的控制。”[4]因此，美国无论是粮食“和平计划”、垄断化战略，抑或粮食能源化、金融化与转基因化等战略，都是美国用以影响和制约他国的重要手段。美国利用其超级大国的综合实力，农业的主导地位，使中国在WTO农业贸易谈判中让步并让中国对美国粮食进口依存度加大，粮食自然成为美国牵制中国发展、维护美国世界霸权的有效政治武器。而中国自古以来就是“以和为贵”的国度，和合、和平、和谐是中国上下五千年的核心价值理念。因此，唯我独尊的美国，无论其现实主义下的粮食战略还是霸权主义下的粮食战略，都与中国独立自主的和平外交政策、和平发展的国家道路以及互利共赢的开放战略是背道而驰的。它在控制和影响中国粮食生产、经济发展的同时，无疑会妨碍中国“和平发展”国家战略的实施与进程。

三 美国粮食安全战略的应对之策

(一)粮食已成为当代国际政治中主权国家维护自身安全的强有力武器，我国应将确保粮食安全提升到国家安全核心战略的地位

世界粮食危机的发生，让我们认识到，粮食与美元、石油具有同等重要的战略地位，已成为主权国家维护自身安全的武器。在世界粮食市场具有垄断地位的美国自然也拥有世界经济体系的主导权。中国作为世界上人口最多、自然灾害频发的国家，作为水资源与耕地资源十分有限的国家，作为农业生产科技化、现代化水平还不很高的国家，更应该把粮食安全问题提升到国家安全战略的地位。首先，国家在政策上要加强对本国农业的扶持力度。近些年，我国政府开始以工业反哺农业，出台了粮食最低收购价等一系列政策，对于稳定市场、提高农民种粮积极性具有积极意义。但相对于美国，我国农业政策扶持相对不足，仍有很大发展空间；其次，要持续增加国家对农业研究和技术推广的投入。要在提高农业生产率以及在加工和销售上下功夫，特别是针对中国人多地少的现状，要重点推广资源节约型、环境友好型的农业技术，比如节水灌溉技术和提高耕地和化肥利用率的技术。这不仅能缓解我国自身条件不足的矛盾，也能满足消费者日益增长的需求。

(二)立足国内与国际两个市场，致力于通过双边和多边合作框架，增强在危机环境下抵御粮食风险的能力

美国是世界上最大的粮食出口国，中国在大豆、小麦的进口方面，对美国依赖很大。国际政治变幻莫测，一旦因突发事件使中美之间陷入严重对峙的政治僵局，奉行单边主义和一超独霸的美国，在某种条件下对中国实行粮食禁运并非完全不可能。因此，作为粮食消费大国，中国粮食安全首先必须立足国内，实现粮食高自给率。中国必须以高效农业政策扶持农业，除了补贴、储备调控等措施外，需加大农业保险等金融政策支持力度；需加大育种、环保等方面科技投入，加强农业技术的自主创新，提高本国农业综合生产能力，减少对美等国的技术依赖，避免沦为他国的附庸。与此同时，中国农业必须走向国际，放眼宇内。一方面，经济全球化促进资本国际化，世界农业资源已形成一个整体。为应对美国推行的扩张性粮食安全战略，中国单凭一己之力，在经济全球化的今天似乎显得有些单薄。中国必须加强在世界粮食领域的国际合作，以期掌握更多世界农业资源，从而降低对美国等粮食出口大国的依赖而不受控于人；另一方面，扩大粮食贸易伙伴范围，实行粮食进口来源多元化，也是防范粮食安全风险的重要措施。从当前的国际粮食市场和贸易格局看，中国应致力于通过双边和多边合作框架，增强在危机环境下抵御风险的能力。这不仅符合中国人民的利益，也符合国际社会的要求。

(三)以强化对粮食产业链的全方位多方式的扶持为手段，尽快提升我国粮食国际竞争力

第一，加大对粮食主产区农村公共产品供给力度，以粮农福利提升来增强其从事粮食生产的积极性。只有加大对粮食主产区农村公共产品的供给，才能帮助农民发展生产，改善生活质量，才能提升粮农福利，增强种粮的积极性。第二，加快组建具有全球主导权的中国国有粮食集团、积极参与全球粮食跨国集团竞争。根据中共中央十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确了土地经营权合法流转的政策。农户可以通过互助合作、入股经营、土地经营权依法转让、农户与公司联盟等多种经营形式，实现农产品生产、加工、销售一体化。该类粮食集团需全方位控制粮源、加工、物流和投资，实现产业化、机械化和规模化经营，以协助国家粮食战略的总体部署，保障农民利益，维护中国粮食安全和独立。第三，加快培育和发展粮食期货市场，促进我国粮食产业的可持续发展。美国期货市场是伴随着商品经济的发展在现货市场的基础上产生的。自1840年建立芝加哥期货交易所从事农产品交易以来，美国利用期货市场的先发优势和开放交易环境在很大程度上影响着世界的实体经济；我国的期货品种单一，规模不大。今后应在注重粮食生产的同时不断完善和培育，通过开发粮食期货交易的新品种，完善粮食流通体制，建立期货市场法规体系，提高国际影响力，真正增强我国在国际粮食市场的定价权和话语权。

参考文献：

[1]李志芳.探析二战开会后美国粮食外交的演变[D].广州：广东外语外贸大学，2009：16-30.

[2]孙宏岭，张永奇.粮食战略逼近中国[J].中国粮食经济，2009(1)：15.

[3]宋承国.世界粮食危机与中国粮食安全[J].当代经济研究，2009(2)：53.

[4]罗伯特·基欧汉.当代西方国际关系理论[M].上海：复旦大学出版社，2001:92.