企业环保中的公众参与制度完善

吕 凯，李 苗

(天津大学 文法学院，天津 300072)

一、公众参与企业环保的必要性

(一)企业污染对环境造成的影响

经济的迅速发展，给环境带来了不可忽视的影响，尤其是企业污染排放已成为我国环境污染的主要原因，企业排污较集中，污染后果较严重，导致企业已经成为环境污染的最大主体。如紫金矿业污染事故，渤海湾油田溢油事故，这些事故对当地甚至全国的生态环境都产生了重大影响。预计到2020年，中国仅就燃煤污染导致的疾病将付出3 900亿美元，占到国内生产总值的13%。企业生产过程中排出的烟尘和废气，尤其是火力发电厂、钢铁厂、石油化工厂、水泥厂等对大气污染最为严重，据《中国环境报》、《新闻周刊》、《三联周刊》等媒体的报道，因为受到高污染企业的污染，村镇居民生存环境持续恶化，村民得癌症和其他怪病的村镇已有上百个[1]。由此可见，企业污染给环境造成了巨大压力，严重威胁着群众的财产安全和生命健康，给社会经济持续发展造成了巨大阻碍。因此，作为企业污染主要受害者的公众，应该积极与损害自己环境权益的行为作斗争。

(二)公众参与的内涵

从环境保护的层面上来看“公众参与”，其所面临的主要问题是社会问题，与社会公众的利益有密切联系。在法的意义上，公众特指对决策所涉及的特定利益做出反映的，或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。它不仅包括不特定的公民个人，也包括与特定利益相关的政府机构、企事业单位、社会团体或其他组织[2]。

环境法中的公众参与，指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要，这种参与应包括决策参与、过程参与、行为参与和末端参与[3]。公众参与环保的权利及义务是环保中的公众参与的核心内容，但是在目前倡导以人为本的大环境下，其更注重公众的权利和政府对此权利的保护。公众参与环保使得公众可以参与环境利益的表达，更好地实现其环境权利，有利于提高环境管理效率、增强环境决策的科学性。

(三)公众参与企业环保的意义

1.是公众维护自身权益的需要

社会公众与环境有着天然的联系，这种联系决定了社会公众对环保有着高度的自觉性。但现实中不断出现的企业污染破坏环境的行为和现象，侵犯了公民在环境方面应享有的正当权利。因此，公众参与环境保护不仅是依法维护其自身在环境方面应当享有的权益的需要，还是环保运动得以持续进行下去的内在动力。

2.协助政府更好地控制企业污染

政府在环保中所投入的人力、物力有限，不足以治理无处不在的企业破坏环境的行为，而且如政府决策违反了环保的原则，但是政府为了区域性经济利益，可能会放纵个别企业环境污染行为或忽视污染预防等，政府自己也就成为环境的破坏者。因此政府不能完全替代作为权利主体的公众自身在维护环境权益方面发挥的作用。作为时空具有广泛性的非政府社会力量，监督是无处不在的，公众参与可以通过将民间的需要和意见反馈给政府和企业，使政府在决策过程中、企业在生产过程中可以更多地考虑到社会整体的利益。

3.有利于公众和企业环保意识的提高

公众参与能监督各级政府和企业落实环保的情况，可以对企业遵守环境法规形成有力的外部约束，企业为了获得好的社会口碑，更加需要重视环境保护，同时公众参与有利于维护公众自身的合法权益，增强公众的权利意识，激发公众参与的积极性和主动性，如公众根据法律的规定参加到听证程序中，切实落实公众参与环保，有利于提高公众的法律意识和环保意识，更多地了解环境政策，成为环境政策积极的合作者和响应者。

4.有利于企业的可持续发展

公众参与环保作为实现可持续发展的重要条件已成为世界各国的共识，“中国作为一个日益开放的国家，国际合作和公众参与对可持续发展是必要的”[4]。实现可持续发展的重要条件之一是公众的广泛参与，如公众坚持绿色消费，这使得企业生产的产品是否符合环境要求已成为该产品竞争力的一个重要衡量因素，企业为了在市场竞争中区别于其他企业，必须坚持走可持续发展的道路。

总而言之，公众参与企业环保是维护自身环境权益的体现，也是推动环保工作持续开展的重要动力;公众参与不仅能增强环境决策的正当性和合法性，而且对协调不同利益主体之间的关系、预防环境纠纷和完善政府决策科学化起到良好作用，也能充分体现社会民主。公众参与企业环保，保障公众的知情权使得公众更广泛地了解企业环保的基本情况，唤起公众参与监督企业环保的积极性，不仅可以增加我国环保的资金和物资来源，还可以通过公众和环保组织等加大对企业的监督。

二、我国公众参与的立法及实践情况

目前，宪法与环境保护基本法是我国公众参与环保的主要法律依据。《宪法》明确规定:“人民依照法律规定，通过各种途径与形式，管理国家事务，管理经济与文化事业，管理社会事务。”1989年《环境保护法》第6条规定:“一切单位与个人都有保护环境的义务，并有权对污染与破坏环境的单位与个人进行检举与控告。”第8条规定:“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”这些规定明确了公众在环保方面享有检举、控告和受奖励等权利，为公众参与企业的环境保护提供了原则性的法律依据。

2002年颁布的《环境影响评价法》规定了环境影响评价中的公众参与制度。2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，不仅规定了公众参与环评的权利，还规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限。2007年颁布了《环境信息公开办法(试行)》，该办法为公民参与环保提供了前提和基础。这些法律法规为公众的环境知情权和参与权提供了广义上的法律依据，帮助公众充分利用宪法赋予的知情权、参与权、监督权等权利，监督企业的环保行为，环境信息公开督促污染企业自我纠正，增强企业的环境责任意识。

从以上法律规定可以看出，国家对公众参与环保活动，立法上予以鼓励，法律对公众的环保参与权给予了一定保障。公众参与最常见的途径是就企业污染问题向政府环境管理部门来信、来访和举报等。各省采取的公众参与模式主要是开通环境问题咨询热线，其次为公众提供环境信箱、举办开放式环保评估活动、举办环保政策听证会、开展公众参与式环保示范工程和政策试点工作等[5]。

随着《环境影响评价法》和《环境信息公开办法》的颁布，在实践发展中，公众参与环境保护也取得了明显进步。比如在环境立法的公众参与实践中，听证、立法调研、立法论证会、网络征求公众意见以及全民讨论等多种形式的公众参与活动逐渐发展。在对公众环境利益有重大影响的环境事件中，公众的参与直接影响了政府的决策行为。一些非政府环保组织，如自然之友，北京地球村也发挥了重要作用，现在有些企业会主动跟环保组织沟通，提供材料说明他们是如何改进的。

尽管我国环境问题中公众参与的内容在不断充实和完善，形成了自己的特点，但受各种条件限制，如立法上的缺陷，缺乏程序上的保障等，从总体来说，与发达国家相比，仍存在许多局限和不足。

三、公众参与存在的问题及其原因分析

(一)参与模式少，渠道不畅通

《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等都明确规定了公众对造成环境污染和破坏的单位和个人有举报的权利和义务。在《环境信访办法》中也明确规定环境信访人有权检举、揭发违反环境保护法律法规以及侵害公众合法环境权益的行为。从以上规定可以看出，目前我国关于公众参与的规定体现在单个法律法规中，仅简单地规定了公众的检举和控告权，在遇到企业污染和破坏环境的行为时，公众只能对影响自己的环境权益提起诉讼，而对于损害一定的公共利益的污染行为，公众不能提起诉讼，这严重限制了公众参与的司法路径，难以对污染企业形成威慑力。

(二)公众参与缺乏程序保障

程序正义是实体公正的保障，公众参与权却缺乏相关程序的保障。由于环境权立法和信息立法存在着重大缺陷，过多地强调公众保护环境的义务，忽视了公众的环境权利和参与决策的权利。法律对于环境保护公众参与的程序规定得比较原则，以比较完整地规定了参与程序的《环境影响评价公众参与暂行办法》为例，该办法虽然明确了公众参与的程序、步骤，但是对有关信息的获得、参与的效力、参与人员的选定、参与的救济等方面依然不完善。现有法律如不能给公众提供获得信息的畅通途径，公众知情权难以得到保障。那么当企业造成环境污染时，公众如不能充分获得污染企业的相关信息，就不能及时有效地参与污染企业环境行为的信息公开的评定及论证过程，监督范围和方式十分有限。

(三)公众参与意识有待提高

2008年有关数据显示，公众对环境污染的关注度仅次于物价问题、食品安全之后，位列第3名，继 2006、2007年后连续第 3次进前“三甲”[6]。在一定程度上公众也意识到保护环境是人人应尽的责任，但是他们的环境保护的“知”与“行”差距较大，公众的环境忧患意识远高于环境参与意识，而我国一贯强调“政府主管、公众参与”的原则使得企业环保工作长期处于“政府主导”的模式。近年来，虽然公众参与制度逐步建立起来，但由于相关信息难以充分获得，没有完善的激励机制鼓励公众广泛参与，使得公众在参与企业环保活动的过程中举步维艰。而且我国公民对环境权、生存权等不是太关注，更没有像西方国家公民那样强烈的参与热情和维权意识。因此即使在市场经济成为主流的今天，公众对于像环境问题这样的公益问题还是习惯于依赖政府来解决。

(四)非政府环保组织的力量较薄弱

从国外环保的经验看，社会组织特别是非政府组织作为介于政府部门和盈利组织之间的中间组织，在环境数据调查、立法建议、环境政策监督等方面发挥了重要的作用，非政府组织已成为公众参与的一种有效的组织方式[7]。目前我国已建立了一些非政府环保组织，但这些组织在很大程度上是政府的“附属机构”，政府对其的僵化管理使得非政府环保组织职能总停留在协助的方向，对政府的决策影响很小，对企业等对环境有较大影响的主体约束力不大，在维护公众环境权益上没有充分发挥作用。“中国的法律体制不能促进非政府组织的发展，以环境为导向的非政府组织规模有限，环境非政府组织不断的为了生存而斗争，在法律和政治的约束条件下，缺乏环境技术，管理经验和资金”[8]。《2008中国环保民间组织发展状况报告》指出我国74%的环保民间组织资金来源不固定，44.8%的环保民间组织没有专门的办公场所，总之，我国非政府环保组织的数量、规模、资金、影响仍然非常有限。

四、对企业环保中公众参与机制的完善

(一)建立环境公益诉讼制度

在立法上赋予公众环境公益诉讼权，让公众有独立的法律地位与诉讼资格参与诉讼。众所周知环境权益不仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国，都普遍采用了环境公益诉讼制度，该制度为公众环境诉讼提供了极大方便。比如美国“公民诉讼”条款的规定，是指公民可以依法对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼[9];英国在其民事诉讼中规定，通过个人来起诉那些违背环境法的行为，在代表性上不会附加任何限制性的规定;加拿大规定公众可以提出调查环境违法行为的请求，如果部长调查后没有采取适当的行动，可以对违法者提起属公益诉讼的环保诉讼。

借鉴国际上的做法，我国司法在环境诉讼的主体范围上应该逐步扩大，要从环境问题的直接受害者扩大到具备专业资质的环保组织，甚至是更广泛的公众主体。这样，污染环境的企业，不仅要受到环保部门的监督，而且还有可能被广大关心环境的人们起诉，这有利于督促企业约束自己的行为。构建环境公益诉讼法律援助机制，如中国法律援助基金会组织发起以保护生态环境为宗旨的“2008法律援助绿色行动”，并设立了“生态法律援助专项基金”，其宗旨是为维护公众环境权益建立资助机制，政府有关部门可组织由律师、专家学者组成的法律援助队伍，免费提供环境法律咨询与援助。2009年7月6日，江苏无锡市中级人民法院对中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案立案审理，标志着我国首起由环保非政府组织作为原告主体的环境公益诉讼全面启动。

(二)完善公众参与的程序

1.保障公众能充分获得相关信息。公众对企业实施环保的行为、污染企业的监测数据、排污情况、建设项目环境影响评价报告的内容、本地环境质量状况和环境执法情况的资料等享有知情权。各地方政府环保部门可以要求企业公开相关信息，并将其发布于政府网站上以供公众查询，对于重点项目尤其是容易造成污染的工业应当通过媒体随时向公众公布有关数据及其发展情况等信息。环保部即将出台上市公司环境信息披露指南，有利于通过立法建立上市公司环境信息披露制度。

2.保障公众能及时参与论证、决策。建议将公众参与决策纳入企业重大项目评估的必经程序，否则不能报请评估，违法评估的，公众可以通过有关信访机关举报和通过信访机构申请复议，也可以提起公益诉讼。公众民主选出公众参与的代表，公众选定代表要预留出足够的时间，如果无法选定的则由主管部门指定，同时应保障参与的公众能畅所欲言，加拿大的《环境保护法》对公众参与的具体途径做了规定，并且可以表达意见，以保证公众的环境知情权和参与权的实现，对此我国可以借鉴。

3.扩大公众环境评议权。《环境影响评价法》中虽规定了公众有机会参与建设项目和规划，但是此范围还是较窄，对该范围应予以扩大，公众要尽可能发挥在规划、建设项目环境影响评价中的作用，增强决策的民主性。具体来讲，要把那些规模小但污染严重的企业纳入公众参与的范围，在具体的参与程序上可以适当简化。对于规划和其他决策、立法活动，结合我国战略环境影响评价对象的扩展，只要其可能造成不利环境影响的均应规定公众参与的程序[10]。保证公众不但能参与决定企业的环保等级，还能对环保执法部门的执法行为进行评议。

4.保障公众的监督权。公众监督权应贯穿公众参与活动的始终，即从预先参与到末端参与的整个过程。要开辟方便的公众监督渠道，比如环保部门可以在污染企业所在村、社区推荐出责任心较强的代表组成环保社会监督员团队，监督员不仅要了解必要的环保法律法规，还要有控制环境污染的专业与技能，授予这些环保社会监督员进厂环保监督证，可以方便其进入企业厂内监督环保工作，有利于加大公众监督的力度。

(三)建立完善的激励机制，提高参与意识

立法上由于对举报人的保护以及对打击报复举报人行为的处理等方面规定的不具体，造成一些公众不愿或者不敢对企业污染的行为进行举报。在对举报人的保护方面，可借鉴加拿大的经验，增加保护举报人的条款，禁止披露举报人身份，明确解雇、骚扰、处罚举报人都是违法行为。公众在举报的过程中是要承担一定风险的，即使法律对举报人有健全的保护制度，公众也不一定就会对污染和破坏环境的行为进行举报。因此，只有在有了一定的收益，并且举报所承担的风险与其所获的收益成比例时，公众才愿意承担这种风险进行举报[11]。实践中有些地方实行的有奖举报制度，对公众接受奖励附加了太多限制，比如有的要环保部门作出了行政处罚或避免了重大环境污染损害等条件才可得到奖励，这极大地挫伤了公众举报的积极性。因此完善有奖举报制度是必要的，鼓励个人环保打假，设立环保专项贡献奖，对环保有贡献的个人和团体通过环保专项贡献奖给予鼓励，可以通过奖金或其他方式奖励，奖金来源于对污染企业的惩罚，这样也不会加重国家的财政负担。有奖举报机制也有利于震慑违法企业的污染行为，有效控制环境污染，也能提高公众环境意识。目前浙江、河北等地对环境污染举报制度的相关配套政策有所完善，环境污染有奖举报被证明是一项行之有效的措施，使之在更大的范围内推广是可行的。

(四)促进非政府环保组织发展

日本很重视民间环保社团在环保中的作用，积极鼓励其广泛参与环保的各项活动，《环境基本法》第26条规定:“国家应当采取必要的措施手段促进企(事)业者、国民或由他们组织的民间团体自发开展绿化活动、再生资源的回收活动及其他有关环境保护的活动”。我国应该完善规范非政府组织的有关法律法规，通过立法为非政府环保组织的建立与登记创造宽松的法律环境，进一步放宽经费额度、人员数量要求等条件，建立和发展更多的非政府环保组织，支持它们开展对企业环保的监督和公益活动。同时，政府和公众应大力宣传非政府组织的作用，为它们的活动创造条件，比如通过自身积极参加以壮大非政府环保组织的规模和数量，积极捐助该组织，参与其组织的活动等。对环保有贡献的组织，政府应予以奖励，非政府环保组织还应大力宣传以扩大自己的影响力，参与企业环保等级的评定，建立污染企业名单系统，让公众尽可能了解企业的环保状况，协助企业改进其不环保的行为，我国环保民间组织和社团组织应在组织宣传环境保护、开展舆论监督，动员公众维护自身环境权益方面继续努力。

(五)发挥公众的绿色消费作用

随着公众环保意识的增强，环保企业的社会责任及信誉会逐渐得到公众的认可，公众可以自发地“用脚投票”，会尽自己所能抵制不环保的企业，公众可对企业的环境表现作出选择，公众用自己的购买力给企业投一票，当大家的购买力选票起作用时，污染企业就会得到惩罚，同时也支持了环保企业。目前我国内在的绿色消费需求还没有形成，企业缺乏绿色会计和绿色审计制度，导致用于环境方面的费用没有科学地计入成本而制定出合理的绿色产品价格，因此，实施绿色营销的企业，在绿色价格的制定上不仅要树立“环境有偿使用”新观念，还须面向大众消费者，与同类产品的比价要尽可能保持平衡，这样为公众选择环保企业的产品创造了优势条件。绿色产品标志着企业在环保方面的行动和获得的成果，公众应予大力支持，因此要培育全社会的绿色消费意识，让消费者明确绿色消费体现了社会责任感，最终形成有效的绿色需求，对控制企业污染环境行为起到良好的作用。

目前各国越来越重视用经济手段控制环境污染，我国也制定一系列措施，如排污收费制度、押金制度以及正在大规模试行阶段的排污交易制度[12]，公众参与不仅能监督和约束政府行为，还能协助政府加强企业环境管制。在企业环保中建立健全适合我国国情的公众参与机制，必然会对控制企业污染、维护公众的环境权益、推动我国的环境民主以及完善我国的环境保护政策体系起到积极的作用。

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