市场失灵、监管懈怠与多元治理——论中国食品安全问题

陈彦丽

(哈尔滨商业大学管理学院，哈尔滨 150028)

1984年，中国政府向全世界宣布已基本解决温饱问题，自此，我国的食品安全问题由食品的供给安全(food security)转为食品的质量安全(food safety)。近几年来，我国的食品安全事故频频发生:营养成分不足的假奶粉、加了三聚氰胺的毒奶粉、加了瘦肉精的火腿、加了牛肉膏的假牛肉、硫磺熏制的毒生姜、毒豆角、染色馒头、假鸡蛋、地沟油等，让民众防不胜防;由此而导致的大头娃娃、婴儿肾结石、儿童铅中毒、学生集体中毒、超级细菌等，更一次次刺激着民众的神经。据《小康》杂志一份调查显示，食品安全是当前民众最大的不安，经常焦虑者超过70%。食品安全问题不仅严重影响到公众的身心健康，而且影响到我国的对外贸易以及经济发展。虽然我国这几年来加大了食品安全治理的力度，2009年6月实施新《食品安全法》，实现了“从农田到餐桌全过程的监管”，且强调“重典治乱”，加大执法力度，但效果并不明显。民以食为天，食以安为先，可是，“安”以何实现呢?食品安全问题已成为我国当前亟待解决的重要问题之一。

一、食品安全问题的特殊性:市场失灵

我国的食品安全问题是由食品市场本身的特殊性及我国食品市场环境的特殊性决定的。食品市场具有外部性及信息不对称的特点，导致食品市场不能仅靠市场机制“看不见的手”来自发调节，即市场失灵。同时，我国转轨时期食品市场还存在许多缺陷，复杂的市场环境更助长了食品市场的市场失灵。市场失灵是食品安全问题存在的客观原因。

(一)外部性

外部性的实质就是在于社会成本(social cost)与私人成本(private cost)之间存在某种偏离[1]。社会成本减去私人成本就是外部成本(external cost)，当社会成本小于私人成本时，外部成本为负，私人的经济行为给社会带来了额外的收益，存在正外部性;当社会成本大于私人成本时，外部成本为正，私人的经济行为给社会造成了额外的成本，存在负外部性。食品市场上存在外部性，守法生产经营者为市场提供卫生、营养、安全的食品，其传递的信息让消费者认为所有的食品都是卫生、营养、安全的，这就是正外部性;违法生产经营者为市场提供不卫生、不营养、不安全的食品，其传递的信息让消费者认为所有的食品都是不卫生、不营养、不安全的，这就是负外部性。因为外部性的存在，使食品市场上的守法者与违法者有一个博弈过程，最终使食品生产者不选择对社会最优，而是选择使自己利益最大化，未实现资源最优配置，限制了消费，造成市场失灵。

(二)信息不对称

食品市场是一个典型的信息不对称市场，这是由食品的经验品和信誉品特性决定的。商品具有搜寻品、经验品和信誉品属性，搜寻品特性是在购买之前可以观察到的属性，例如食品的色泽、形状、大小、品牌、产地等;经验品特性是在消费后才可确定的属性，如食品的新鲜程度、味道、口感等;信誉品是在消费前和消费后都无法确定的属性，如食品中重金属含量、农药残留量、细菌数量，含有的抗生素、激素、各种营养元素、添加剂等[2]。由于食品生产工艺的复杂性，食品信誉度的特征较为明显，买卖双方之间存在严重的信息不对称。消费者处于信息的劣势，消费者不能区别食品质量的优劣，食品风险只能在长期内观察到。食品生产经营者处于信息的优势，在利益最大化原则的驱动下，食品生产经营者会实施机会主义行为，向食品中添加有害甚至有毒的物质，谋取高额利润，欺骗消费者。同时由于食品市场的外部性，使高质量高价格的食品往往难以出售，最终使不安全食品充斥市场。

(三)我国复杂的市场环境

我国还处于由计划经济向市场经济转轨时期，转轨时期的特殊性决定了我国市场环境的复杂性。

一方面，我国的食品市场还不规范。表现为食品生产企业规模小、数量大、空间分散，中国目前有40多万家食品加工企业，90%是中小企业，许多还是家庭小作坊式的，无标准生产，也无相应的卫生、安全条件，流动性强，无序化经营较普遍。同时，农产品又大多无标识，食品质量责任的可追溯性差。

另一方面，我国长期以来实行计划经济体制，行政权力广泛干预经济，政企不分，官商不分，虽然经历了多年的体制改革，但中央及地方政府管理经济的方式仍存在计划经济的痕迹，政府职责没有分清，未按市场最优配置资源，地区封锁、行业垄断、行政壁垒等行政垄断现象还很严重。比如，政府强令某种食品不得涨价，但生产这种食品的原材料、人工成本等上升，食品生产者要想让食品保持价格不变，掺假就必然会成为一种有效的措施。因此，我国转轨时期复杂的市场环境使市场机制还未完全发挥作用，使我国的食品安全更难得到保障。

二、立法、执法效率缺失:监管懈怠

因为食品安全问题的特殊性，需要政府来监管，以矫正市场失灵。政府监管是公权力的行使，按照公权力“法无授予不可行”原则，政府监管必须有法可依，因此监管涉及立法、执法两个环节。在我国，食品安全问题不仅是民众的最大忧虑，也是困扰政府的一大难题，而我们在食品安全监管上一直顾虑太多，主要是公平正义与经济利益的协调问题。法是资源的初次分配，食品安全立法从目的上看是为了维护社会公平正义、保护消费者利益、实现公共安全，但却涉及到与经济利益的协调问题，两方面的纠结使我们的食品安全立法表面看非常严厉，实际却威慑力不足，导致效率缺失。在执法环节，因政府本身的“有限理性”而产生的寻租行为及我国的交叉执法现状使效率缺失更为严重。食品安全立法和执法的效率缺失表现为监管懈怠，监管懈怠是我国食品安全问题存在的主观原因。

(一)立法层面

我国的食品安全法规在数量上是非常之多，甚至是超乎国际水准的严厉。涉及食品安全的法律有20多部，行政法规40多部，部门规章150多部，但总体上仍表现为威慑力不足，对违法分子而言，违法成本太低。从法律责任角度来看，违法者可能要承担行政责任、民事责任、刑事责任，下面就这三种责任进行分析:

1.行政责任

食品安全法从第84条到第92条规定了违法分子需承担的行政责任。各主管机关按各自分工可以做出罚款、没收违法所得、没收违法经营工具、责令停产停业、吊销许可证等行政处罚。主要方式为罚款，最高处罚标准是“违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”。其中，第85条第三款“生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品”，这里向“婴儿”提供“不符合食品安全标准”的“主”食，其处罚标准才是最高货值十倍的罚款，这种处罚实在是太轻。雀巢公司曾经因宣传其奶粉是母乳替代品而被指责为“杀婴”，而这与我们的大头娃娃、肾结石婴儿相比，又算得了什么呢?实践中不安全食品的生产经营者也就是由工商机关处以不足5万元的罚款，违法成本低而收益巨大，使不安全食品屡禁不止，甚至是边罚边犯。

2.民事责任

食品安全法对于民事赔偿责任的规定只有两条，第96条“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”第97条规定“应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。”十倍的赔偿金、民事赔偿优先等规定给予了消费者极大的心理安慰，但在实践中，这些规定过于原则性，可操作性不强，消费者想获得赔偿极其困难。

在食品安全民事责任中，会产生违约之诉和侵权之诉的竞合。消费者若选择违约之诉，得到的赔偿非常有限，却要面对代价高昂的举证费用，如牛奶样品的检测费用为1 300元，消费者会觉得不值而放弃起诉。若消费者选择侵权之诉，则需要有损害事实，不安全食品对人体的损害往往是长期的、潜在的，损害事实的证明也不容易，而且我国对销售者实行过错责任，消费者同样要承担举证责任。此外，我国没有集团诉讼制度。集团诉讼的判决具有扩张力，效力及于遭受侵害所有受害人。而我国的代表人诉讼判决只对进行权利登记的受害人有效，诉讼期间未登记的，不适用判决结果。食品安全问题涉及的消费者常高达千人，万人甚至数十万人，做到人人登记是不可能的，如果每个被害人都进行诉讼，这似乎也是不切实际的。高额的举证费用是制约食品安全民事责任实现的主要原因。

3.刑事责任

食品安全法第98条规定“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”按照修订的刑法，食品安全问题可能构成的犯罪有140条生产销售伪劣产品罪143条，生产销售不符合卫生标准的食品罪144条，生产销售有毒有害食品罪141条，生产销售假药罪，刑罚从罚金到死刑、没收财产，威慑力较高，但因为行政机关不移送也导致应有的威慑力不能实现。据报道，2004—2007年的四年内全国工商行政管理部门共发现食品违法案件55.46多万起，但移送司法机关处理的只有1 787 件，仅占总数的 3.22‰[3]。

(二)执法层面

食品安全属于公共安全的一部分，实质上是公共品，应该由政府来提供，政府保障食品安全的过程，就是其履行职责、对社会进行了规制的过程。规制是依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体活动进行限制的行为[4]。但按照规制俘获理论，规制者容易被利益集团所俘获，产生政府失灵。我国食品安全监管过程中的政府失灵现象比较严重，行政执法效率缺失。

1.权力寻租

权力寻租是指公权力拥有者以权力为筹码谋求自身经济利益的一种非生产性活动，是把权力商品化，去参与商品交换和市场竞争，以谋取金钱和物质利益，即通常所说的权物交易、权钱交易等。政府也是经济人，是有限理性的，也要追求自身利益的最大化。在食品安全监管过程中，相关部门可能会为了政府利益而忽视个体利益、社会公共利益;政府执法人员在缺乏有效的激励、制约机制下，很容易被食品利益集团“俘获”，利用权力寻租和设租，以谋求自身利益。比如在“瘦肉精”事件中，央视“3·15”晚会通过暗访短片揭示了形同虚设的18道检验程序，每一个环节都可能被买通，权力寻租体现得淋漓尽致。

2.交叉执法

自1998年国务院及地方机构改革之后，我国形成了主要由农业、卫生、工商、质监等多部门分段监管的食品安全监管体制。具体是由农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调工作。《食品安全法》又在中央和地方层面上作了协调。虽然对部门职责的区分可以在文字上给予貌似明确的界定，但是在实际履行过程中，对食品安全的分段监管必然会有很多交叉和模糊地带[5]。比如，集贸市场上销售的不安全的农产品，是工商部门管还是农业部门管?食品原料用的是不安全的农副产品，是技术部门管还是农业部门管?现场制作的食品是技术部门管还是工商部门管?这就使多头管理与监管空白同时存在。一方面，有利的或可以寻租的事情各部门抢着管，“七八个大盖帽，围住一个破草帽”造成重复执法，还可能引发监管部门之间争夺处罚权的冲突;另一方面，不利的或需承担责任的事情各部门相互推诿，行政不作为。按照黑勒教授(Michael.A.Heller)提出的“反公地悲剧”理论模型，食品安全监管就是“公地”，产权(监管权)由多部门分别拥有，各部门都拥有在一定程度上制约对方单独有效利用这块“公地”的权力，导致整体政府监管的低效率，成为“反公地悲剧”。

三、食品安全监管的必然取向:多元治理

市场失灵和监管懈怠两方面的原因使得我国的食品安全问题一直得不到有效解决，频频爆发的食品安全事件使社会陷入了公共危机。公共危机是对社会公众具有巨大现实或潜在危险(危害或风险)的事件，是没有边界的。受公共危机影响的是各种利害关系人，公共危机的应对需调动各种资源，需多元治理[6]。我国食品安全治理机制的目标模式应是多种机制并列存在的复合体。因此，多元治理是我国食品安全监管的必然取向。

(一)政府

尽管存在着诸多缺陷，政府对食品安全的监管依然责无旁贷，因为政府把握着公权力，公权力的行使可以克服私人交易无休止的讨价还价的浪费，节约交易成本。政府在食品安全监管的多元治理体系中，处于核心地位。但要使政府发挥应有的作用，要从以下两个方面调整:

1.完善食品安全法律制度

按照科斯的观点，能使交易费用最小的制度安排才是最好的，食品安全方面的法律、制度是调整人与人关系的通用契约，即在没有交易费用的情况下，通过市场交易也能达到的结果。我国的食品安全方面的法规很多，但总体表现为对违法者威慑力不足、操作性差、协调性不够等。要想真正做到食品安全监管的有效，必须在立法层面体现出严格扼制的精神，加大违法成本，使食品生产、经营者不敢违法、不愿违法。比如，在行政责任的承担中，规定食品生产经营者一旦被确定违法，永不可从事食品行业;在民事责任的承担中，规定严格责任、集团诉讼、适用法人人格否定等;在刑事责任的承担中，规定食品安全犯罪不可缓刑、减刑、假释等。孟德斯鸠说，欲望促使你做那件事，但利益却阻止你那样做。可见，当违法成本大大高于违法收益的时候，人们自然会约束自己的行为。另外，要使法律条文更有可操作性，完善食品风险评估、食品安全标准、缺陷食品召回等制度，强化“食品可追溯性”制度、以“细典”代替“重典”[7]。同时，一个全新监管体系的建立，需有一套完整的法律、法规和规章制度的支撑，完善立法也是食品安全多元治理体系中各主体行使权力的依据，各主体的行为应该从立法层面给予界定和协调，做到“有法可依”。

2.组建权威的食品安全监管机构

食品从生产到最终消费是一个有机、连续的过程，食品安全监管不能人为地割裂，应对包括生产、加工、包装、储运、销售和进出口等的食品生产流通各个环节实行全程监管，并且尽可能减少监管机构的数量，为保证食品安全监管的有效性，应由一个独立的专业监管机构负责食品安全的监管[8]。前面分析了我国多部门分段执法的弊端，为了克服反公地悲剧，我国食品安全监管必须改变这种体制。鉴于食品安全问题的特殊性，食品安全监管具有复杂性、技术性、经常性、艰巨性等特点，让哪一个部门单独监管都是不可能完成的，必须各部门联合起来，组建权威的食品安全监管机构。可以考虑将深圳模式推广，深圳市在2009年的机构改革中，将原来分别属于质监、工商和卫生部门的生产、流通和餐饮环节的食品安全监管职能统一到了一个新成立的机构——深圳市市场监督管理局，形成了独立的、权威的食品安全监管机构，在实践中取得了显著成效。

另外，要有效限制政府的权力寻租行为，就要加大对不履行监管职责的单位及个人的处罚力度。从现有监管部门及检验机构的监管失职责任追究来看，其责任程度明显过轻。我国食品安全法第95条规定，“地方政府未履行职责，造成本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分”。“监管机关滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分;造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分;其主要负责人应当引咎辞职。”强化政府对食品安全的监管职权，必然也需要同等程度的责任规范约束。如果市场失灵可以归结为客观原因而被容忍的话，那么政府监管懈怠、权钱交易，更为民众所不能理解。由此，必须建立严厉有效的政府问责机制，对负有食品安全监管职责的政府部门、人员需要提高其怠于履行职责的违法成本，严重的要追究其食品安全渎职罪，以督促其谨慎履行监管职责。

(二)非政府组织

在市场失灵和政府失灵双重困扰下，非政府组织就被当做除市场和政府外，解决社会经济问题的第三种可供选择的方式。非政府组织(Non－Governmental Organizations简称NGOs)是指介于政府与企业之间的为了公益事业而实行自愿和自治式运作的社会组织，又称社会中间组织。在我国，食品安全监管中的非政府组织类型较多，常见的有食品行业协会、合作社组织、消费者权益保护组织等[9]。这里主要分析行业协会在食品安全监管中的作用。

食品行业协会是指由食品企业以及其他经济组织自愿组成、实行行业服务和自律管理的非营利社会团体。按照食品安全法，食品行业协会“应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。”食品行业协会置身于行业中间，对行业内的生产经营情况甚至行业的潜规则都非常了解，降低了与企业之间的信息不对称，其本身又应变灵活，对企业的经营业行为能给予正确引导，如组织生产、统一销售、推荐名牌等，又能及时准确地传递相关政策、法律、法规等信息，是政府与企业之间的桥梁。但行业协会不具有政府的公权力，不能代替政府实行监管，政府可以考虑以委托授权的方式，将某些监管权力授予给行业协会，使行业协会在自律+监管的模式下，有效加强对本行业企业行为的约束，在产前、产中、产后的全过程进行政策宣传、产品检验、责任追究、信誉评定、信息公开等活动，有效减少本行业企业的机会主义行为，向社会提供安全食品，也维护本行业的整体利益。

(三)消费者

消费者是食品安全事故的直接受害者，是最重要的利害相关者，消费者参与食品安全治理是绝对必要的。在完全竞争的市场上，消费者可以通过消费者选择机制实现对企业行为的影响，但食品市场的外部性、信息不对称导致市场失灵，消费者无法通过市场机制维护自身利益，这就需要借助其他力量，或政府，或行会，或媒体。因此，消费者在食品安全治理体系中是被动的，其发挥作用完全不依赖自己，而是外力。促使消费者参与食品安全治理最重要的是建立信息的获取机制。

首先，要建立完备的信息获取渠道，食品安全法涉及消费者的条文不多，规定在发生食品安全事故时，要及时向上一级行政机关报告，而不是向消费者通报，这就使事故发生了很长时间，消费者还不知情，还在继续购买不安全食品，使消费者“很受伤，因为我们不知情”。政府应建立一个信息披露体系，通过多种媒体向公众通报食品市场所销售的食品状况。

其次，要确保认证的权威、公正，在信息不对称的食品市场上，消费者识别安全食品所依靠的外观、价格、品牌均不可靠，唯一能使消费者放心的就是认证机构的证书或戳记，但这些如果又变成了政府寻租的产物，那消费者还能相信什么呢?

第三，要为消费者维权提供支持，在消费者的投诉、举证、诉讼过程均给予支持和帮助。

第四，要向消费者进行教育和法律宣传，提高消费者食品安全知识水平、提高食品安全意识与识辨能力，使广大消费者参与到食品安全治理工作中来，自觉抵制不安全食品，积极投诉举报食品违法行为，有效促进食品行业经营秩序的良性发展。

(四)社会公众

社会公众是指除了政府、非政府组织、消费者之外的更广泛的参与人，包括普通民众、媒体、国外组织及个人，社会公众虽没有在食品安全事故中直接受害，但也受间接影响，因为食品安全事故的侵害是没有边界的。只要有条件，社会公众为自身利益最大化考虑，会通过舆论的方式积极参与到食品安全治理中来。社会公众的作用有两个:一个是对政府、行业协会、企业行为的监督，另一个是对消费者的信息通报，因社会公众不是直接利益相关者，能站在客观公平立场上，其制约、影响作用往往更大。为发挥公众的作用，就要建立健全相应的机制，食品安全法第10条“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”规定了公众可以参与食品安全监管，但这一规定过于原则化，还需要有相应的具体制度来实施。经济学家郎咸平提出可以借鉴美国的“吹哨法案”，“吹哨法案”是一部告密者保护法案，其目的主要是为了实现内部监督，即每个人本着为社会公众利益的考虑都可以站出来通过告密的手段揭露贪腐、密谋、不公等内幕，以维持社会公正，告密者将受到法律的保护、免责和奖励。只有公众广泛参与，群防群治，食品安全问题才有可能得到有效解决。

[1]王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京:商务印书馆2001.

[2]滕 月.食品安全规制研究[D].长春:吉林大学，2009.

[3]徐成德.食品安全博弈分析:信任危机的产生与消除[J].中国食物与营养，2009.(6).

[4]植草益.微观规制经济学[M]，朱绍文，等，译.北京:中国发展出版社，1992.

[5]程 虹，李丹丹.我国宏观质量管理体制改革的路径选择[J].中国软科学，2009，(12).

[6]邓旭峰，王大树.公共危机治理需要多元主体协作体制[J].经济要参，2011，(7).

[7]http://www.tech－food.com 2010－02－21 15:49:55中国食品科技网

[8]王耀忠.食品安全监管的横向和纵向配置——食品安全监管的国际比较与启示[J].中国工业经济，2005，(12).

[9]秦 利.基于制度安排的中国食品安全治理研究[D].哈尔滨:东北林业大学，2010.