农村公共品供给研究前瞻

韩鹏云

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

农村公共品供给研究前瞻

韩鹏云

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

当前学术界对农村公共品供给的研究主要集中于变迁演进、国家体制及乡村基础等三个方面。但研究往往采用制度主义的理论范式，大多属于问题对策式的探讨，缺乏全景式的解读。因此，应当从国家与乡村联动的视角，探讨关涉农村公共品供给的国家体制创新，关注乡村社会中影响公共品供给的关联因素，进一步研究农村公共品供给国家与乡村的“共治”走向。

农村公共品；供给制度；国家体制；乡村基础；研究前瞻

农村公共品供给与农民生产生活密切相关，直接影响到乡村社会的繁荣和发展，对于我国农村经济社会发展具有重要意义。进入新世纪以来，随着中央新农村建设和统筹城乡发展战略的提出，实现农村公共品的有效供给，满足农村经济社会发展日益迫切的需要成为乡村研究的焦点问题之一，国内很多学者从多方面进行了研究和探索，本文力图对诸多研究成果进行归纳和概括，并在此基础上提出研究的前瞻方向，以期有助于农村公共产品研究的推进。

一、农村公共品供给的变迁演进

农村公共品供给机制变迁及制度演进的研究往往采取了制度主义的理论范式，分析公共品供给机制与宏观制度环境、变量序列结构及所涉主体之间的关系，主要涉及到人民公社时期公共品供给制度，家庭联产承包责任制及税费制度改革与公共品供给制度的关联，公共品供给城乡双轨制的现状及问题等方面。

在人民公社时期公共品供给制度研究方面，叶兴庆认为人民公社制度正常运转所需的公共产品主要靠制度外供给。家庭联产承包责任制后农村公共产品供给体制虽然在物质成本和人力成本分摊上有差异，但从本质上讲是公社时期制度外公共产品成本分摊体制的延续。[1]施威、王思明认为人民公社时期农村公共产品供给机制具有税费负担隐形化、劳动替代资本充分化的特点，但随着从非均衡制度环境中获得利益的逐渐增加，成本被刺激出来。家庭责任制取代集体化制度的变迁只是部分地改变了经济制度环境，政治和法律制度环境却从集体农作时期延存了下来，后者与市场经济取向改革的内在矛盾必然决定了农村公共产品供给制度变迁的不稳定性。[2]

在家庭联产承包责任制与公共品供给制度的关联方面，郭熙保认为，家庭联产承包责任制虽然大大促进了农业生产，但也存在不能对公共产品进行投资激励的内在弊端，从而造成农村公共基础设施建设的削弱。[3]张军、蒋维认为农作制度的非集体化所产生的财富和收入效应会部分地改变公共产品的属性和削弱公共性的程度，使其供给的利益边界(产权)更加清晰，最终导致农村公共产品供给制度的诱致性变迁。[4]张军、何寒熙认为从产权经济理论上来说，家庭责任制取代集体化制度的变迁虽然为促进农业生产的高速增长提供了很强的激励机制，但却没有为农业基础设施、基本建设和农村公益事业的“生产”提供同样有效的制度安排。他们还指出农作制度的变迁引致农村公共产品供给制度的变迁，由国家财政承担、动员并组织群众以劳动代替资本的供给模式在集体农作制度下是卓有成效的；在单干代替集体体制后，国家不再是农村公共产品的唯一供给者，多方筹措资金成为政府在农村公共产品供给上的指导方针。[5]

2005年，农业税费全面取消，这一农村发展史上划时代的举措对农村社区公共品供给产生了重要影响。林万龙、刘仙娟认为税费改革之后农村实行的“一事一议”制度，使得通过这一制度而兴办的农村公益事业和农户的需求较为一致，从而有助于降低项目的实施成本，即公共产品的供给成本。但是，由于不同农户之间在收入水平、收入结构和经济活动等方面的差异所造成的公共产品需求意愿和筹资成本承担能力的差异，使得这一机制在筹资方面的成本很高，操作难度很大。[6]杨震林、吴毅认为随着改革开放的不断深入，农民流动改变了中国农村的发展逻辑，作为人民公社时期供给体制的继承和延续，现行“乡政村治”模式下农村公共产品供给体制己经陷入困境。当旨在“减负”的税费改革取消了“三提五统”等非制度供给后，有限的制度内供给又成为农村公共品供给的瓶颈，本已落后的转型期中国农村又陷入一种发展和稳定上的“两难”困境。[7]

公共品供给城乡双轨制一直是农村公共品供给制度研究中的一个重要组成部分，从城乡二元对立到城乡统筹，从城乡有别到城乡统一，构成了城乡之间公共品供给均等化、公平化的主旨诉求。陈颂东认为城乡公共产品筹资制度的差别是城乡发展不协调的重要原因。城市公共产品由制度内财政提供，农村公共产品由制度内外财政提供，这是我国执行城市偏向的经济发展战略和扭曲的财政、行政管理体制运行的结果。改变城市偏向的经济发展战略，改革政治经济体制，方能建立城乡统一的公共产品筹资制度。[8]王士海、李先德认为改革开放以后，二元体制的影响在转轨时期并没有完全消除，公共产品供给城乡失衡现象十分严重。进入新世纪，我国政府重新定位了城乡关系，加强了对农村和农业的投入。但是，公共产品供给“城市倾向”的政府激励机制问题、区域经济发展竞争机制问题、财政体制问题和农村社区型公共产品供给的动员机制问题依然存在。城乡公共产品供给走向平衡有赖于一个包含政府治理体制改革和财政体制改革在内的综合改革，而这又取决于各级政府能否真正变革发展观念。[9]

二、农村公共品供给的国家体制

农村公共品供给的国家体制指国家对针对农村公共产品的一系列制度设计及规则，主要涉及供给决策、结构、财政、职责等方面。由于公共品出现了供给困境，针对困境提出对策成为学术界对农村公共品供给国家体制研究的进路。

其一，从供给决策上来看，“自上而下”的公共品供给决策体制是研究所批评的焦点，由于决策不是从农村、农民的实际需求出发，造成了供给与需求的断裂，针对这一现状，学者提出需要更新公共品供求衔接机制。叶兴庆指出自上而下的公共品供给决策程序造成超范围统筹，农民不堪重负，却无法监督公共资源的使用过程。由此，要重建统一的、规范化的农村公共资源筹集制度，前提是实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。[10]冯海波亦认为在乡村社会的多重委托—代理关系下，由于农民作为委托人不能对政府行为进行有效地约束，形成了“供给主导”型的农村公共物品供给决策体制。这种体制客观上造成了农村公共物品供给和需求的错位，必须改变现行的农村公共物品供给决策体制，即由“供给主导型”向“需求主导型”转变。[11]

其二，从供给结构上看，由于农民需求偏好无法更好地表达，造成农民需要的公共品严重不足，农民不需要的部分公共品却严重过剩的现实悖论。部分公共品供给的单位或部门不了解农民的实际需求，忽视与农村生产生活密切相关的基础教育、医疗救助、小型基础设施建设等公共品项目，而从自身利益和逻辑出发，上马一些短、平、快、新的“形象工程”、“政绩工程”，造成了公共资源的严重浪费，并引来农民对政府服务能力的质疑。彭秋玲、刘庆相提出我国农村公共品总量不足、城乡缺乏公平、供给效率低下，农民急需的生产性公共物品供给不足，如农业新技术、灌溉设施、大型农用机械等，在经济落后地区这种不足就更加严重。非生产性的公共物品不是发展农业生产最急需的，但是基层政府却对非生产性公共产品的供给有着较强的激励，这就使得有限的公共资金不能合理使用。[12]熊巍认为在家庭承包制度下，农民对公共产品的依赖性加大，但农民对不同公共产品的需求程度并不相同。我国农村中，农民急需的一些公共产品供给严重不足，但与此相反的是一些农民不需要的或较少需求的公共产品供给过剩。一些发展较落后的地区大力修建公共设施、楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院等，美其名曰是建设新农村，提高农民的生产、生活条件，实质上这些公共设施的利用率极为低下，浪费了大量钱财，而地方政府却乐此不疲，甚至部分公共产品的提供损害农民利益。例如，政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配置；政府官员中的个别人为了谋取私利，导致“豆腐渣”工程等。[13]

其三，从供给财政上看，公共品供给的财政保障问题受到学术界最多的关注，主要涉及到取消农业税费对农村公共品财政供给的影响、筹工筹劳制度、以资代劳的运作机制、财政转移支付路径造成资源回流等方面，归结起来可以说是农民负担重、增收难，而财政转移的资金严重不足，使用效率不高。如吴晓燕认为多年来农村没能进入国家公共财政的视野，导致农业和农村的发展远远落后于工业和城市。改革开放以来，农村也得到了较大发展，但城乡公共事业的发展和公共产品的供给状况差距却日益扩大，城乡社会发展失衡。[14]徐强、王耘认为尽管在公共产品的投资上，乡镇财政获得了一定程度的财政转移支付收入，但除了少量的按均等化公式计算的转移支付外，绝大部分财政资金的转移支付都是采取税收返还、增量返还、体制补助和结算补助等形式分配的。目前农村公共产品的财政投资存在公共产品投资经常会被挤占挪用、农村公共产品投资渠道不畅，财政没有发挥应有的作用、乡镇的公共产品投资多是从政绩的角度考虑，离开了公共财政的应有之意等三方面的问题。[15]张劲松认为农民对公共产品的需求强烈与政府对农村公共产品的供给短缺，是当前农村公共产品供给与需求之间的内在矛盾。产生这一矛盾的深层原因主要包括两个方面:一是传统财政体制对农村资源的汲取产生了路径依赖，二是现代公共财政的制度缺失制约着国家对公共产品的供给。他提出消除农村公共产品的供需矛盾，重构农村公共产品的供给体制，应该从建立公共财政制度着手，确保政府财政收入主要用于为社会提供公共产品和公共服务。[16]

其四，从供给职责上看，各级政府供给主体的权责严重不平衡，基层政府税源收入匮乏，事权在压力型体制下层层下压，与财权严重不匹配。而同时基层组织能力较弱，供给主体缺位，基层民主建设又十分薄弱，农民参与公共品供给的积极性不高。如李继力认为我国农村公共产品供给失衡的政府责任原因主要表现在政府价值取向上的非农偏好；政府行为上的不合理；官员行为上的自利和任期短期化；政府决策机制的自上而下等方面。针对此，政府应承担起为农村的社会发展提供公平、公正的法律制度、政府自身体制创新、扩大参与，建立民主的表达机制，最大化地显现农民对公共产品的偏好信息等三方面的责任。[17]王俊、宗政认为农村公共品供给中，基层政府和官员都具有自己的行为选择，基层政府的事权与财力极不对称，他们没有能力供给足够数量的、优良品质的公共产品。另外，基层官员是政治领域的“经济人”，有追逐个人利益最大化的倾向，他们乐于投资见效快、可以突出政绩的短期公共产品，主观忽略那些周期长、见效慢但具有战略意义的公共产品；他们往往偏离农民的公共利益，从自身利益出发，作出不合理制度安排。[18]

三、农村公共品供给的乡村基础

关于农村公共品供给乡村基础的研究主要注重乡村作为一个能动体进行集体行动的可能性。相比较于“理性小农”的经济人假设，此类研究更注重于“道义小农”的社会人假设和外部整体环境的约束，认为农民在村社生活中的社区记忆和传承的习性都成为集体行动逻辑的重要考察内容。贺雪峰认为由于农民的认同与行动单位的差异，农民在村庄公共品供给中的搭便车会面对十分不同的约束条件，从而也会有十分不同的行动方案。[19]罗兴佐等认为乡村水利不仅与宏观层面的乡村组织体制相关联，也与微观层面的村庄性质相联系。在荆门这类“缺乏分层与缺失记忆型村庄”，原子化的村民因为不能有效合作，乡村水利供给严重不足。由此，其认为以村民的一致行动能力也就是村庄社会关联度高低来排序，则村庄社会关联度越高的村庄，自足提供小水利的能力就越高，村庄社会关联度越低的村庄，自足提供小水利的能力就越低。[20]陈宇峰、胡晓群认为由于经济行为嵌入在人格化的社会网络中，甚至有时是嵌入在“强关系”之中，使得利他、正互惠和负互惠、信任、社会评价等能够成为有效的社会治理手段，而社群本身很有可能自组织供给公共产品，从而成为防止搭便车的重要治理机制。[21]吴光芸指出在农民合作中，理性算计的农民过于算计个人的经济利益，无法克服公共事务中的搭便车等行为，从而出现农村公共品供给的严重短缺。乡村社会资本把微观层次的乡村居民的个体行为与宏观层次的集体选择结合在一起，以合作互利为分析前提，说明个人理性与社会理性、个人利益与社会利益能够达成统一，因而既是农民合作的基础，也是乡村治理强有力的社会资源，这势必需要培育乡村社会资本，为农民合作以及乡村治理提供良好的内源基础。[22]郭佩霞、朱明熙认为乡村社区内生秩序与制度变迁的历史逻辑，决定了社区公共产品供给的乡村精英与村社组织承载机制。构建强有力的村社组织，既是化解社区公共产品“整体性”与农户“分散性”的内在冲突需要，也是制度外筹资模式主导下社区农户享有公共产品的基本保障。[23]

当前农村公共品供给乡村基础研究还有一个重要的方向，就是从农地制度视角探析其与公共品供给的关系。贺雪认为税费改革后，土地制度无法调整的刚性使集体彻底丧失了获得机动资源用于农村公共品供给的机会，集体组织从制度上通过农村土地几年一调整从而获取集体资源以提供农村公益性生产生活公共品已经不再有可能性；承包关系的固化导致农民对土地预期的增长，修建一些占用农地的基础设施建设时，农民往往根据土地收益的长预期索取高额补偿，从而导致集体行动陷入困境。[24]刘燕舞认为农地产权过于模糊造成了不利于公共品供给的大量“公地悲剧”的出现，而农地产权过于清晰又造成了不利于公共福利供给的大量“反公地悲剧”的出现，应将传统的如血缘、姻缘、趣缘等地域资源以划片承包的形式嵌入农地制度的实践中，这样因为传统资源的作用，各利益主体的利益能在“吃亏”的自己人逻辑之下得到家族内部的平衡，从而避免公地的两种悲剧而实现“公地喜剧”。[25]

综观之，从乡村基础的研究导向考察公共品的供给问题，能揭示出乡村内部的结构如何通过行动约束搭便车的行为并实现农村集体行动的合作，同时也有助于提醒我们，农村社区公共品供给和农村土地制度的变化以及集体经济等问题具有重要的强相关关系，对研究农村社区公共品供给具有重要的启示意义。

四、农村公共品供给前瞻研究

综观之，我国关于农村公共品供给的研究十分丰富，从不同的学科、不同的角度丰富了对公共品供给问题的认识，加深了对乡村问题的理解。但需要指出的是，上述研究或追溯公共品供给的变迁历程及制度机制建设，或关注农村公共品供给的社会基础，总体特点是就公共品谈公共品，大多属于问题对策式的研究，而没有用一个全景式的宏观视角在多重主体互动的解释框架中去解读农村公共品何以如此，没有认识到农村公共品供给之所以出现诸多的困境和问题不仅仅是一个经济学、财政学上的技术问题或公共管理的管理方式及体制问题，更是一个政治学问题。笔者认为，在农村公共品供给问题上，国家与乡村应该是一个同步联动的过程，缺少国家体制和乡村社会基础的任一视角都不能完整地展示公共品供给的真实逻辑，亦不能更好地启发制度创新的路径走向。由此，笔者认为在上述研究的基础上，我国农村公共品供给的研究具有进一步推进的空间，可以在以下三个方面进行深化和拓展。

一是探讨关涉农村公共品供给的国家体制创新。由于供给存在外溢特性，同时受到农民“搭便车”心理及交易成本的制约，农村公共品无法由私人个体进行有效供给，必须由各级政府通过财政转移支付的形式来进行主导性供给。税费改革之后，尽管国家对农村公共品供给的财政投入力度不断加大，但城乡公共品的投入差距依然扩大，同时公共品供给的政府职责错位、缺位等现象严重，供给资金规划、使用体制交叉、重叠，且基层政府在公共品供给的“争资跑项”中进行谋利，扭曲了治理规则。因此，应进一步探析如何建立和完善公共品供给的公共财政体系，将农业投入及公共品投入上升到法律的层面，研究各级政府的比较优势及农村公共品的类别、范围、目标等因素并定位责权，使职责明确、责权统一，还应关注并研究国家和地方政府在公共品供给财政转移支付中的诸多创新举措，努力推动公共品供给的制度变迁。

二是关注乡村社会中影响公共品供给的关联因素。分析和考察农村公共品的供给，乡村和农民都是一个绕不开的主题，因为乡村是公共品供给的展开场域，而农民是公共品的的最终使用者和受益者。可以说，尽管国家和政府在公共品供给中占据主导地位，但乡村社会中有诸多的关联因素极大地影响到公共品的供给，值得进一步深入研究，具体可以从三方面展开：村级组织的建设将极大影响到公共品的供给，应着力研究如何发挥村级组织的权威和凝聚作用，组织农民达成集体的行动，促进农民的合作能力，自主或协助政府更好地完成公共品的供给；乡村的场域中具有社会资本存量的因素或组织也将对公共品供给产生重要影响，例如乡村宗族、“认同行动单位”[26]、村民理事会、村庄中的各类组织或协会等，探讨如何定位其角色，进一步增强其在公共品供给中的参与积极性和认同感具有重要意义。农民中的各类积极分子例如村民代表、老党员、退休老干部、老教师等一般具有较强的公益心和组织能力，如何发挥其在公共品供给中的正面作用也将是值得研究的课题。

三是研究农村公共品供给国家与乡村的“共治”。在当下，国家资源下乡的方式产生了路径依赖，公共品供给“自上而下”的供给机制难以突破；而乡村社会由于集体资源的匮乏和农民小农意识及“搭便车”心理的存在，导致公共品供给的自主治理难以开展。由此可以说，农村公共品供给国家体制和影响公共品供给的乡村社会中的关联因素是分裂开的，农村公共品供给的国家治理和乡村治理没有更好地统一起来。但随着我国新农村建设和统筹城乡发展战略的推进，三农问题受到社会各界的持续关注，在学术界和政策研究界的共同努力下，在地方各种制度创新范例的启示下，农村公共品供给国家治理与村庄治理的链接逐步萌生，“一事一议”从自行筹资筹劳到大规模奖补的变迁即是一个良好的开端。“一事一议”奖补通过国家资源的输入破解了集体行动无法筹资筹劳的现实问题，从而实现国家供给与乡村需求的双向衔接。笔者认为“一事一议”奖补制度的推行是乡村社会管理创新的重大举措，亦是国家与村庄共同治理的良好开端，但却只是一个公共品供给制度变迁的局部创新，学术界应对此加强关注，进一步研究并拓展“一事一议”的制度空间，完善其制度框架，进一步探求国家与乡村社会在农村公共品供给中实现“共治”的路径。

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Rural public goods supply: review and prospect

HAN Peng-yun
(College of Public Administration,Nanjing Agriculture University,Nanjing 210095,China)

Academic study about rural public goods supply is concentrated in three areas: historical changes,the state system and rural society.The present study has limitations,so we should promote the innovation of state system and concerned about the factors of rural area which affect the public goods.Furthermore we need to study the common governance of the country and rural in the supply of public goods in rural areas.

rural public goods; supply system; national mechanism; villages; study prospect

C912.8

A

1009-2013(2012)04-0049-06

2012－06－22

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(KYZ201007)

韩鹏云(1982—)，男，山东聊城人，博士研究生，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，主要研究方向为基层政府治理。

陈向科