保护海外公民应有新思路

作者：余潇枫 浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任

甘均先 浙江大学国际政治研究所学者

几天前，中国与西太平洋国家帕劳发生渔业冲突，造成1名中国船员被打死、5名中国渔民被拘的恶性事件，再次令国人震惊。近年来，中国与周边国家在海洋上的纠纷越来越频繁，太平洋上似乎越来越不太平。尤其在海洋捕捞层面，中国与日本、韩国、越南、菲律宾等国家存在大量纠纷，抓捕渔船等行为时有发生。如何保护在中国领海之外从事渔业捕捞的中国渔民，如何处理中国与相关国家的渔业纠纷等非传统安全事件，越来越挑战中国外交的方略与应对能力。

一方面我们要从自身做起，防范此类事故于未然。公民个人要提高自身安全意识与法律素养，企业要加强投资的安全性，外交部门和智库要提供更为详细的安全信息，政府要加大领事投入等。由于渔业纠纷常常发生在相关国家的领海内，因此有必要要求中国渔民尽量在公海捕捞并充分了解其他国家的相关政策。国家要加强中国海监、海巡等海事力量，甚至组建海洋安全部队，保护中国渔民的正当权益和避免受到人身伤害。

另一方面，此事也促使我们寻求一种解决此类非传统安全纠纷的国际新思路。当前海洋渔业冲突面临的最重要问题是国际机制的缺乏，中国与周边国家既没有对海洋纠纷展开谈判，也没有对这些问题设计争端解决机制。实际上目前各国对此类事件都缺乏解决机制，有实力的国家也只是在事后实施海外军事保护而已。与此相应的涉及公民海外纠纷的很多安全事件的发生常常跟当地的安全环境、当地政府的安全解决手段有密切联系。中国公民在非洲的数次被绑架事件基本发生在政治动荡地区。过去数年发生在巴基斯坦等国家的绑架行为，大多跟宗教极端分子有关。显然，这类非传统安全问题的源头在海外，在于国际机制的缺失，而不完全在中国自身。因此，解决问题的方向不仅应该从自身出发，还应该着眼于海外。

我们的建议是，中国可以寻求与一些外国政府订立双边性质的《公民互保协议》，进而推动国际社会共同签订多边性质的《国际社会共同保护海外公民安全协议》。

这样做的意义在于：首先，《公民互保协议》有助于强化各国对于他国公民的责任，将它们从前对他国公民的“消极保护”变为“积极保护”。其次，《公民互保协议》有助由于各种原因身处海外的公民获得人身安全。比如海洋渔民就是一群没有护照的特殊“海外公民”，如果中国与相关国签订了《公民互保协议》，他们就有权受到所在国的保护，而不是像现在这样受到所在国的武力驱赶。双边《公民互保协议》还有助于解决没有外交关系的国家间公民安全纠纷的尴尬，比如中国与帕劳的渔业纠纷。从长远看，如果《公民互保协议》扩展到多边，成为联合国文件和《国际法》的一部分，那么所有缔约国都有责任积极保护在本国的他国公民，给予他国人民在道义和安全层面上的“国民待遇”。

（作者分别是浙江大学非传统安全与和平发展研究中心主任和浙江大学国际政治研究所学者）