电子公文：能走多远——我国电子公文档案管理五大问题剖析

陈晓晖

（中国人民解放军南京政治学院上海校区，上海，200433）

随着电子政务的深化，越来越多的政府部门实行无纸化办公，即依靠计算机技术、网络技术、现代通信技术实现公文制发、办理、传输、归档的电子化。电子公文在国家行政管理中发挥日益重要的作用。电子公文是指国家机构及其他社会组织在公务活动中为行使职权、实施管理而在数字设备及环境中生成，以数码形式存储于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机等数字设备阅读、处理，并可在通信网络上传送的具有法定效用和规范体式的文件。

现代信息技术固有的特征，使得电子公文与纸质公文在形式、特点等方面存有极大的差异。如：电子公文不能直接阅读，易被非法篡改和复制并且不留痕迹，信息可与特定载体分离等。这些差异给我国电子公文的档案管理带来诸多问题。欧盟资助的一项名为Planets的长期数据保存项目负责人说：“爱因斯坦的纸质笔记今天我们仍能看到，但斯蒂芬·霍金的数字笔记在70年后我们很有可能看不到。”我国电子公文目前面临的诸多问题如不能及时解决，许多具有长久保存价值的电子公文在30年后我们将再也看不到。电子公文未来究竟能走多远，取决于今天文件与档案管理中主要问题的解决。我国电子公文的档案管理面临如下五大问题：

1.电子公文能多有用？——法律证据问题

作为文件的政府公文具有双重价值：一是对形成机关的第一价值，包括行政管理价值、法律价值、财务价值和执行价值；二是对其他机关和个人利用者的第二价值，包括证据价值和情报价值。电子公文应该同纸质公文一样是社会组织、机构和国家的历史记录、核心信息资源以及主要法律证据，非原始性的电子公文不能作为证据，不具备长久保存的价值，不能转化为档案。目前我国电子公文多数只能发挥第一价值而无法发挥第二价值，这样的电子公文作用是极其有限的。

如何认定电子文件的原始性以使其具有法律效力和凭证价值目前也是国际前沿研究问题之一，世界各国政府、法律机构、文档管理机构以及联合国教科文组织、国际标准化组织、国际档案理事会、国际文件联合会等国际组织都在积极探求解决之道。2001年，国际标准化组织提出了电子文件管理的目标要求[1]得到了世界范围内的普遍认同，自此电子文件的原始性被具体解释为真实性、可靠性、完整性和可用性。美国、加拿大、新加坡、欧盟及成员国、新西兰、韩国等都把电子公文管理作为政府治理与政府责任的重要内容，纳入国家电子政务建设之中，并制定了相关的法律、法规、政策、标准。其中的相关规定决定了一个国家电子公文管理的宏观战略方向和具体战术措施，对电子公文管理具有根本性、决定性的作用。例如加拿大于1998年颁布了《统一电子证据法》，突破了对“原件”的要求，直接以“电子记录”和“电子记录系统”来界定电子证据，并新创设了“系统完整性”标准来解决电子证据问题，规定法律鉴证只需验证电子记录系统的完整性与可靠性即可。电子公文被纳入“电子记录”，电子公文的管理系统被纳入“电子记录系统”，只要能够验证电子公文管理系统的可靠性和数据的完整性，电子公文就能作为法律凭证。

在我国，关于电子公文管理也出台了一些相关的法律法规政策标准。如2003年发布的《电子公文归档管理暂行办法》，2004年颁布的《中华人民共和国电子签名法》，2010年颁布的《电子文件管理暂行办法》等。其中《电子签名法》正式明确了数据电文的“原件”要求和保存要求，使得包括电子公文在内的数据电文可以以合法的“证据”身份发挥作用。该法被视为中国首部真正意义上的信息化法律，也成为电子公文管理法制化和认可电子公文法律效力的最基本依据。但同时，它只是一部指导性法律，一个纲领性文件，缺乏详细的实施细则、管理办法和操作程序，离实际应用还有不小的距离。

目前我国还没有一部真正完善的法律用来作为确认一份电子公文真实、完整和不可抵赖的依据。为了保证电子公文归档后的法律证据作用，我国实行双套制的保管策略，即电子公文归档后电子文件与纸质文件二者共存，其中电子版本主要发挥参考价值，而由纸质版本来实现凭证价值。这种对无纸化电子公文的强制性纸质克隆又将衍生许多新的问题。

2.电子公文能用多久？——归档管理问题

有长久保存价值的电子公文办理完毕后，必须进行归档保存才能长久地发挥作用。然而，在我国双套制的归档策略下，电子公文归档普遍未被给予足够的重视。因为有纸质公文发挥凭证作用，电子公文的归档显得可有可无。许多电子公文形成者或囿于传统观念误认为电子公文不需归档，或怕增加工作量而不愿承担此项工作，或由于不熟悉操作技术而对电子公文归档产生畏难情绪。同时，在理论研究上，由于缺乏实践提出问题和检验理论，电子公文管理研究流于泛泛，难以深入涉及管理的根本问题，即如何保证电子公文的原始性及如何长期保存电子公文。

以发展的目光来看，由于不符合电子公文的形成规律，双套制绝非长久之计。许多国家的实践表明，对电子文件的“单套制”归档需求已经是一种“刚性需求”。美国、英国、澳大利亚、新西兰、瑞典、德国、新加坡、日本和韩国等国均逐步推进或已经实现了电子文件的“单套制”归档管理模式[2]。随着无纸化办公的普及，双套制势将成为电子公文归档的制肘。对我国来说，解决电子公文单套归档问题迫在眉睫。

国际上普遍的观点认为，要真正解决电子公文归档管理问题就必须实行文档一体化，实现对电子公文的全程管理。电子文件出现后，传统文件定义受到了挑战，文件的构成方式开始变得重要。根据国际档案理事会电子文件委员会1996年制定的《电子文件管理指南》的精神，电子公文的归档保存需要内容、背景与结构三大要素同时给予支持，保留这些要素是电子公文管理过程中必备的功能。而文档一体化能使档案工作与文件工作密切联系，捕获与记录电子公文从“出生”到归档成为电子档案的一切活动过程和处理情况，通过保存公文的内容、背景和结构来保证电子公文的原始性和凭证价值。

文档一体化并不是很新的理论，但对于电子公文的归档管理意义重大。实现文档一体化，可以在文件管理和档案管理中采用一致的方法，去除重叠、提高效率；可以从电子公文形成阶段开始对文件载体、文件格式、索引编制、数据库结构等各种技术指标进行统筹设计；可以在设计管理系统时预先设定计算机软硬件的配置、网络和节点的规划并采取必要的控制措施保证电子公文的信息安全；可以在管理过程中及时捕获并不断追加“背景信息”以及在文件的恢复和解释中所必要的各种数据；可以在文件管理部分就依据职能鉴定法确定电子公文归档范围，判定保存价值，及早施加影响，最大程度地保证电子公文的真实性、可靠性、完整性和可用性。

3.电子公文能存多久？——长期保存问题

电子公文还有一个非常棘手的问题就是长期保存问题。这是电子公文管理中必须考虑和解决的重要问题。但是，在我国还没有引起政府和技术部门的足够重视。

我国当前在电子公文长期保管方面已经出现了一些急待解决的需求。例如，某市的电子公文以往都是通过该市的信息中心交换并保存，由于不具备长久保存功能，信息中心认为将这些电子公文保存10年已经是其最高的期限了。现在，有些电子公文已经在信息中心到了10年的期限，信息中心要将这些电子公文转移到档案馆保存。档案馆要接收这些电子公文，就要重复购置相应的硬件和软件，但档案馆根本没有相应的资金支持，这几乎是不可能完成的任务。在电子政务建设中，如果能打破文档分治的体制，将电子公文流程进行整合并进行相应的机构调整，可以将信息中心和档案馆整合成一体化的文档管理中心，专业化地解决电子公文长期保存的问题。2010年1月，中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《电子文件管理暂行办法》，明确提出有条件的各级国家综合档案馆应建立本级电子文件备份中心或异地备份库，就是解决长期保管问题的一种过渡性措施。

人们都知道到图书馆可以查阅自古至今的书籍，到档案馆可以查阅一定范围内的纸质档案。但若干年后，应该到哪里去查阅今天的电子公文呢？也许有人会回答到档案馆查阅。但是，依据当前电子公文的管理现状来看，若干年后，到档案馆是查阅不到现今多数的电子公文的。可以预言，30年后许多电子公文将杳逝无踪，现在这一段大量承载于电子公文之上的历史有可能变成历史黑洞，出现记忆空白。

4.电子公文该怎么管？——流程变革问题

我国电子公文使用过程中出现了这样的实例：上海某区政府机关某部门关于公文处理同时有5套系统在运转，其中3套属办公自动化系统用于公文处理，2套属档案管理系统用于管理归档后的公文，电子化带给他们的是麻烦和负担。该实例问题的根源在于电子公文流程。政府事务的处理一般需要多个机构和部门协作完成，因而公文需要在政府机关之间及机关内部进行交换、传递和交流，由此产生了流程的概念。流程是为了完成某一目标而进行的一系列逻辑相关的活动。电子公文流程是电子公文从起草到归档，并按照标准的、统一的公文交换与共享机制和定义好的规则，在各部门之间逐级审批、传递，从而完成办理目标的流转过程。

电子公文流程与传统纸质公文流程最大的区别在于电子公文可以完全通过网络传输，从而突破时间与地域的限制，实现发文、收文、归档、移交等行政事务办理的无纸化，这是二者的根本差别所在。由于电子公文流程不同于纸质公文流程，有必要针对电子公文的形式和特征，在流程方面进行全新的设计。理顺电子公文流程就不会出现上述一个部门5套系统的状况。

当前办公自动化系统的设计和开发基本上都是基于传统纸质公文的手工管理流程。在设计过程中，文件或档案人员描述的是传统流程需求，软件编制人员根据这些需求开发软件，没有人质疑这些流程是否合理，是否必要。事实上，传统公文流程中有很多人为的、硬性的工作方式在电子政务中有必要加以变革和修正。例如对于传统公文流程中第一个步骤未完成之前无法开始下一个步骤的情况，在电子公文流程中可以借助信息技术实现并行化和同步化。

针对当前电子公文流程理论研究滞后于信息技术的发展和办公自动化软件的应用、系统开发停留在技术驱动、经验型的、一体化程度低的状态的情况，需要重新考虑并且优化电子公文流程，使之适应电子公文的特点和信息化需求。电子公文流程变革要全面反映公文管理过程中信息处理以及信息流向的处理，描述电子公文流转中的数据流和控制流，明确这个过程中的管理要素，分析流程各阶段管理功能，摆脱双套制、实现电子公文单套归档，保证电子公文的原始性、行政有效性和法律凭证性。

电子公文流程变革是对全部文档管理活动进行系统分析和科学整合，是一种“彻底的思考”。它强调了过程控制的整体化，要求政府机关各职能部门打破固有的工作模式，对同一份电子公文实现协同办公。这种变革是涉及文件管理、档案管理乃至行政管理体制的重大变革。整体框架上，它要求国家文件与档案机构进行重组；局部框架上，它要求一个政府机构内部进行重组。这些重组不仅发生在业务层，还发生在体制、组织结构、管理理念等多个层面。电子公文流程的重建引发组织模式的重构，实现政务流程的重组，完成政府职能的重塑。电子公文流程变革既是业务流程规范化的过程，也是政府组织机构重组和管理水平提升的过程。它既是政务流程再造的一部分，又要以它为抓手推进整个政务流程再造。政务流程再造是一次管理跃升的过程，是一次对传统革故鼎新的过程。再造后的政务流程从总体上看有两个基本特征：一是从传统的“以职能为中心”转变成“以流程为中心”；二是跨越职能部门、所属机构的现有边界。

5.电子公文由谁来管？——体制变革问题

我国实行文档分治的管理体制，适用于手工管理阶段的文档管理，但不利于对电子公文的管理。这种体制不仅割断了文件与档案管理工作的内在联系，而且有悖于利用先进技术提高工作效率的初衷。

文档分治的体制使得我国的办公自动化系统对于电子公文的归档和长期保存与利用没有给予足够的重视和充分的考虑。当前我国多数办公自动化系统在公文管理过程中多数把档案管理需求排斥在外。系统软件在设计实施过程中没有档案工作人员直接参与，电子公文归档所必要的背景信息、有关数据、相应的软硬件环境说明都不能提供，保证文件真实、完整和长期可读的功能要求无法实现。许多单位采用的办公自动化系统，主要为政务活动服务，办理结束的电子公文就停留在办公网络中。有人调查了十多家单位的办公自动化系统发现[3]，这些单位的办公自动化系统早已投入运行，电子公文已经大量产生，但电子公文归档与电子档案管理却没有纳入这些系统之中。档案室沿用传统方法管理对应的纸质公文，用档案管理软件进行档案目录检索。许多单位的档案管理信息系统从办公自动化整体系统设计中脱离，另外选用了专业档案管理软件，文件、档案两个信息资源库要靠接口程序来转换。如国家档案局推广的世纪科怡档案管理软件与很多单位的办公自动化管理系统互不兼容，给工作带来不便。

文档分治造成电子公文管理与服务效率低下。档案管理信息系统对于电子公文前端运转无法监控，电子公文运转痕迹信息无法归档；电子公文数据库资源重复建设，工作成本增加；电子公文转化为档案的接收、整理与编目工作的时间差造成服务滞后。由于办公自动化系统和档案信息管理系统来源不同，设计单位不同，选用的平台和标准各不相同，信息化成果互不兼容，系统间互联互通不畅、信息共享程度低、形成的数据无法交换。在这种体制下，办公自动化系统中的电子公文无法进行归档，公文流程变革无法实现。前端文件管理部门没有长期保存电子公文的意识和行为，而后端档案管理部门收集不到电子公文。

体制的障碍，造成当前我国没有机构可以从全局上、宏观上、整体上去把握电子公文的发展情况，从而没有办法实现对电子公文的全程管理。这种局面必须改变。电子公文的管理不是档案一个管理领域内的问题，它涉及业务模式、组织形式、管理体制乃至国家法制，要将文件与档案管理机构进行整合，由统一的文档管理机构来进行统筹规划，组织协调，统一规章制度并指导实践。要将电子公文管理上升到国家战略管理的层面，统一制度、统一规范、统一要求，实现电子公文处理程序化、标准化、制度化，切实保障政府电子公文的规范、完整、安全。

6.结语

在当前的信息环境下，电子公文的广泛使用已经势不可挡。然而囿于我国的文档管理体制，电子公文的档案管理问题迄今未能走上具有良好发展前景的道路。前端电子公文的形成机关和办理机关至今对其归档管理问题没有给予足够的重视、找不到发展思路；档案机构空怀焦虑却难以对前端施加影响，后端的种种措施无法从根本上解决问题；其他相关机构包括立法机构对电子公文的档案管理问题所采取的措施力度不够。社会有关方面必须认识到电子公文归档的重要意义，认识到上述五大问题对于整个社会记忆的重要影响，做到多方沟通、广泛协作、共同解决电子公文的档案管理问题。唯有如此，电子公文才能真正走远，转化为社会发展的原始记录和历史凭证。

注释

[1]International Organization for Standardization．Information and Documentation-RecordsManagement[S].ISO15489,2001。

[2]冯惠玲，赵国俊等著.中国电子文件管理：问题与对策[M].北京：中国人民大学出版社，2009：51-52。

[3]浙江省档案局电子公文归档调查组.信息化浪潮中的电子公文归档——浙江省省直机关电子公文归档情况的调查与思考[J].浙江档案，2005（2）。