从计划到市场：高校布局结构变革中三大主体的嬗变——以角色地位及其影响力的演变为例

□ 陈慧青 罗丹

引发高校布局结构变革的诸种力量构成一个“场源”，它们在不同程度上影响着高校布局结构及其变革，其中以政府、社会和高校自身为主体的三种力量对高校布局结构变革的影响最为显著。在社会经济体制从计划转向市场的过程中，三种力量的大小及其影响力的强弱逐渐发生变化，最终作用到高校布局结构上并使其发生相应调整。

一、计划经济时期各主体的地位及其影响力

在计划经济体制下，中央和地方政府运用各种资源、手段对高校进行以权力服从为基本原则的领导、组织和管理。在很大程度上，高校无论在形式上还是实质上仍然是政府的隶属机构，大学围绕行政指令运行[1]。国家、社会和高校之间形成了金字塔式的角色定位，处于顶端和绝对主导地位的是国家，其下是社会和高校自身，它们对高校布局结构影响力的大小与程度各不相同。

（一）国家

计划经济时期，政府对大学承担举办者、管理者和办学者三重角色，履行高校运行的权力与责任。这一方面导致学校缺乏办学自主权，形成对政府的依赖，另一方面政府所担负的重要责任，使其在高等教育发展中处于核心地位，并可以通过对办学体制与管理体制的权力配置与调控获得对高校布局结构变革的推动性力量。

从办学体制上看，政府是计划经济时期高校唯一的办学主体，在宏观与微观上对高校布局结构的形成起重要作用。从宏观上看，政府依据办学职能部门的不同目标和需要，构建了不同隶属关系和办学取向的高校，最终形成了“条块分割”的高等教育办学体制。从微观上看，高校作为政府的附属物，没有自己的独立意志，只能执行政府的具体行政任务。政府与高校之间是一种以命令与服从为主要内容的内部行政关系。政府与高校实际上是一体的，也是同构的[2]。从管理体制上看，高等教育管理体制基本上是一个集中统一的管理体制。政府对高校采取以行政命令为主的高度集中的管理方式，包揽了从举办到办学、管理的一系列权力，高校的自主办学权极为有限[3]。由此决定了政府与高校在布局结构变革中的角色地位是“主动”与“被动”的关系。如1950年代的院系调整，1961年“调整、巩固、充实、提高”八字方针和原则的提出等，均表明计划经济时期高校布局结构的调整与变革主要是基于一种政治需要。国家通过行政手段对高等教育活动进行管理，高校布局结构的变革路径是自上而下的。政府与高校之间是“主体”与“客体”的关系。

（二）社会

计划经济时期，由于政府处于“全能主义”的角色地位，社会形态呈现出“大政府”和“小社会”的特征。计划经济体制使得政府与民间社会的发展形成一种极度紧张的状态。一方面，经济发展要求社会组织有更大的自主空间；另一方面政府主导下的计划经济又赋予政府全面控制社会组织的合法性[4]。这在政府与社会之间形成了一种悖论，为政府权力结构的分配以及政治逻辑的运行奠定了基础。在政治权力与经济发展的双重架构下，社会与高校被一道纳入政府的行政框架中，政府的权力渗透到社会发展的各个领域，从而抑制了民间社会组织的发展。由于大部分民间社会组织受到抑制甚至摧毁，以民间组织为代表的社会力量，对高等教育的影响非常弱小，对高校布局结构变革的影响基本可以忽略。

（三）高校

计划经济时期，管理者用行政管理的方式和手段来管理教育，使教育管理成为一种政府行为，充分体现了行政长官的意志，具有权威性、强制性等特点，同时也会存在一些缺陷。如权威的影响力问题可能会使被管理者被迫服从而不是自觉服从，没有充分调动管理对象的积极性[5]。因而布局结构变革中，高校只是作为“被动”角色，按照国家的行政指令进行，在其自身布局结构变化的选择上只能处于“从属”地位。如建国初期的院系调整与高校的内迁以及“文革”时期高校的撤并等，无不体现出高校对政府宏观调控的“绝对服从”。

从总体上看，计划经济时期，在高校布局结构变革中，国家处于“绝对”主导地位，主要通过各项政策、规定和具体措施对高校布局结构进行规划和调整；社会组织作为社会力量的载体由于被纳入到国家发展的行政框架中，因而所起的作用很小，几乎可以忽略；高校在其自身布局结构变化中发挥辅助作用，始终处于“被动”接受地位。

二、市场经济时期各主体的角色变化与影响力演变

以1978年为分水岭，社会经济体制开始步入市场经济时期。原“总体型”社会结构相应向“分化型”社会结构转变，社会结构的多元或“多极”化发展逐步衍生出多重力量，它们在相互促动与制衡中促进社会的迅速发展。由此带来高等教育的发展契机，同时也使高校布局结构面临新的挑战：第一，市场经济体制条件下要求高校面向市场开放办学，对计划经济体制下高校按行业设置、服务对象单一提出了挑战；第二，区域经济的崛起对区域高等教育资源配置的诉求向高校的“条块分割”提出了挑战；第三，市场经济条件下高校自身适应社会发展内在逻辑的需要，对政府以传统的行政性指令宏观调控高校发展提出了挑战。三大挑战使高校、社会与政府之间的责、权、利发生变化。高校布局结构变革是这三方主体力量之间不断博弈的过程。三种力量之间有可能为两两相互作用的过程，也有可能是三种力量相互作用的过程[6]。三方力量的大小与强弱在不同时间各不相同，它们之间的较量使高校布局结构的变革获得了动力。

（一）政府力量

改革开放以来，政府职能不断转变。政府力量作为社会发展的重要“影响源”，在对高等教育办学体制与管理体制的改革中，使高校布局结构发生了一系列变化：

第一，在高等教育办学体制上，为适应社会主义市场经济体制的要求，政府包揽一切的办学体制开始打破，高校的办学自主权逐步落实，政府通过颁布《高等教育法》使学校法人实体地位得以确立。政府与高校之间的关系完成了一系列的华丽转身：从简单的上下级行政隶属关系转变为职能明晰的举办者与经营者的关系，从以计划为约束的直接联系转变为以市场为导向的间接联系，从单一的行政约束关系转变为双元的法律与行政并存的约束关系[7]。高校被赋予更多的办学自主权，改变了以往政府集三重角色于一身的现象，政府各级管理部门主要通过宏观管理与调控影响高校布局结构。

第二，在高等教育管理体制上，重新理顺中央与地方、国家教育主管部门与中央各业务部门以及政府与高校之间的关系。特别是20世纪90年代以来，随着社会的转型以及中央与地方责权利机制等方面的变化，高等教育宏观管理由“中央集权”逐渐向“地方分权加中央调控”的模式转变。对高校布局结构的调整在管理体制上的表现是通过高等学校的“共建、调整、合作、合并”，形成“两级管理、以省级政府统筹为主”的新体制，解决高等教育的“条块分割”现象[8]。除少数关系国家发展全局的高校以及行业特殊性强、地方政府不便管理的高校继续由国务院委托教育部和其他少数部门管理外，多数高校由地方管理或以地方为主管理。高校管理体制及其权力结构的调整，使政府力量对高校布局结构变化的影响作用发生了重要变化。

（二）市场力量

由于在市场经济时期，政府充当唯一的办学主体已不适应时代发展的潮流，社会主义市场经济体制的确立对高等教育办学体制提出了前所未有的改革要求：第一，科学技术在经济增长中的含量日益显著，重视智力投资成为生产者的共同追求，要求高等教育规模有较大发展；第二，市场经济下多种经济形式和结构的存在，使得人才的类型、规格、数量受市场需求调控日趋多元；第三，随着地区经济发展自主性增强，要求高校的专业、学科设置与本地区政治、经济、文化发展相一致，使高校直接、有效地为地方服务；第四，个体经济与私营经济等对高等教育的人才需求旺盛，同时对高等教育表现出极大的投资兴趣[9]。这些迫使政府部门和社会组织的职能发生变化，计划经济时期完全封闭的“条条”已不复存在，市场在资源配置中起基础性调节作用。市场力量及民间组织在社会转型中不断发展壮大，由此对高等教育及其布局结构产生深刻的影响。除极少数特殊行业之外，经济发展不再主要由业务主管部门以“条条”的形式来规划和组织。高等教育将更多地面向地方培养人才，同时兼顾行业主管部门的需要，行业所需人才更多地通过人才市场获得[10]。在这种社会背景下，以市场力量为代表的社会组织逐渐介入到高校办学过程中，并发挥其在高校布局结构变革中的角色地位与作用。与此同时，国家顺应社会发展的需求，通过制定和出台高等教育发展的方针政策（如《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、《社会力量办学条例》以及《民办教育促进法》等），赋予社会力量办学的合法性，使得社会力量办学的政策环境日益宽松，促进民办高等教育呈现良好的发展势头。

从总体上看，在市场经济时期，政府和社会力量开始共同成为高等教育办学的两类重要主体，高等教育的社会提供开始出现了两种不同的途径——公共途径和市场途径，并且在相互竞争中呈现出一种复杂多变的关系状态。民办高校利用民间资本举办，市场机制是其办学的主要形式，而政府举办的高校则是利用公共财政经费维持，通过非市场的公共选择机制向社会提供教育服务。民办高校与政府所构成的新关系模式推动了政府举办的高校与政府之间关系的分化和改组[11]。另外，伴随着高等教育扩招而开始出现的卖方市场现象，以及国外高等教育机构的进入，使我国高等教育办学模式在新的社会因素的影响下，以国家投入为主体和国家管理为主要运行机制的模式悄然地发生了新的变化；出现了以产业方式运作的教育集团、以各种融资方式组建的大学城、以改制为主要特征的国有民办二级学院等新的办学模式[12]。社会力量正成为市场经济时期的办学主体之一，在一定程度上对高校布局结构变化起着重要的补充作用。

（三）学术力量

在市场经济时期，随着社会形态和结构的变化，政府与高校之间的关系也发生了变化。这是由于在经济体制转型过程中，一方面政府提供的高等教育产品时有失灵的情况，另一方面高等教育产品不再是一种纯公共物品，教育领域意识形态色彩开始淡化。这意味着政府的权力将大幅度从教育领域撤退，包括举办大学的权力以及管理大学的权力，为高校自治提供了可能[13]。1998年《中华人民共和国高等教育法》正式以法律的形式规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，在法律中具体明确了高等学校七项办学自主权。虽然七项办学自主权的落实有一个较长的过程[14]，但这从制度与法律上对高校作为办学主体的合法权益诉求提供了基础保障。由此，以高校为代表的学术力量在布局结构变革中所扮演的角色及地位开始从“被动”向“主动”过渡，并逐渐发挥双重角色作用。

高校的“被动”角色体现为高校在布局结构变革中主体性的发挥仍然以政府提供的政策框架为依附。政府与高校之间的关系仍具有计划体制的色彩，高校相对于政府的依附性仍然是这对关系的主要特征，高校的从属地位还没有得到彻底改变。“主动”角色是指高校自身在布局结构变革中并不是像往常那样被动地接受或绝对地服从，而是逐渐找到了适应、回馈以及自我调适的角色和地位。市场经济时期，高校从以往作为客体或被动调整，逐渐向作为变革的主客体相结合或主动适应进行转变，其扮演的角色和发挥的作用逐渐完善。这种变化在20世纪90年代新一轮院系调整有着明确体现。从变革的路径上看，这一时期的改革更多地是在上下结合的基础上走自下而上的路径。如在社会体制转型的大潮中，为了在新形势下更好地生存与发展，一些在地理位置上比较接近的高校经过各种途径的接触交流，逐渐达成联合与协作的意向，然后经主管部门批准，加之高层领导的鼓励和推动，最终付诸实施[15]。从新一轮院系调整的重点上看，中央政府部门权力重心的下移使高校及其主管部门具有一定的自主权，在重视部门、地区和高校自身利益的基础上强调高校为地方经济发展服务。对于联合办学的范围、方式和时间，除了原则规定外，中央并无详细的方案和必须执行的具体时间表，政治环境较为宽松。这次改革大体上属于在中央领导下，由高校及其主管部门包括中央部委和地方政府合作实施的、渐进的改革方式[16]。可见，市场经济时期高校布局结构的变革已考虑到高校自身发展的逻辑。

三、结语

在计划经济和市场经济两种不同的社会背景下，高校布局结构变革的各行为主体的角色地位不同，对高校布局变革影响力量的大小与强弱也各不相同。计划经济时期以计划为导向，高等教育以及高校布局结构要与国家经济建设相配合，直接纳入国家建设体系与范畴，具有明确的行政指令性目标。市场经济时期则主要以市场为导向，高等教育以及高校布局结构要与社会经济发展相适应，特别是与区域社会经济发展相适应，在客观上要求高校服务于社会经济发展需要的同时，逐步注重高校自身发展的内在需要。在从“计划”走向“市场”的过程中，国家、社会和高校三个主体随着社会形态与结构的变化，在布局结构变革中所发挥的作用已出现明显的变化：

首先，在三种力量中，国家力量在高校布局结构变革中的地位由“绝对”主导变为“相对”主导，国家力量在社会转型过程中有所减弱。其次，社会力量在经济体制转型过程中迅速崛起，成为高校布局结构变革的又一影响力，对高校布局结构的变化起重要的补充作用。再次，高校在经济体制转型过程中实现双重角色的转变，即由“被动”角色转化为“主动”与“被动”相结合的双重角色。高校布局结构在三种力量的此消彼长中发展演变。

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