大学治理的制度逻辑及其选择

□ 李洪修

作为现代社会中典型的制度化组织，大学的成败相当程度上取决于其组织结构与行为是否符合人们对“大学何谓”、“大学何为”的价值判断及社会期待[1]。伴随着大学章程、大学去行政化的争论，大学如何治理这一命题已经引起了人们的广泛关注。无论对于组织结构的治理，还是对于人的治理，大学治理都需要经历制度化的过程，才能实现治理目标。现代大学治理是通过一定教育法规、管理政策的支持和约束，来协调政府、市场和大学自身所具有的不同张力，实现大学发展的。制度为大学治理提供了稳定的规范性结构，同时也为大学治理的组织行为提供了道德框架。

一、制度逻辑与大学治理

制度是一套套的规则，这些规则以特定的方式构建社会制度。制度的规则，具有一种特殊的集体性质，它们在某种程度上，是社会的各类成员所共享的外部规则和信息。这些规则“提供关于人们在某种情形下如何行动的信息；能够被相关群体的成员辨认其他人在这些情况下遵守的规则；构成行为人的产生均衡结果的策略选择”[2]（P56）。对于制度的产生而言，制度规则的最终形式，是相关参与者之间利益冲突的产物。如果社会制度是人类互动的产物，那么制度规则的实质内容就必须体现那些互动潜在的目标和动机。这个最终产物是以冲突中的行为人的意图和动机为基础的[2]（P27）。因而，社会行为人也往往会根据规则提供的信息，来确定他们自己的预期。

对于大学治理而言，许多学者发现，由于大学嵌入在社会网络和制度观念中，大学治理的组织行为和结构形式是约定俗成的或者存在着趋同性。大学人的组织行为也是基于制度框架的考虑而产生的。许多社会学者也认为，在特定的情境中，个人行为可供选择的方案不是独立于制度和规则之外的，甚至特定的情境本身也是制度化了的。因此，个人的行动就不是理性化的选择，而是对特定制度的遵从[3]。所以说，制度逻辑应该是现代大学发展的前提和保障，现代大学的治理需要充分考虑制度的维度。

制度对于大学治理的影响可以分为两种类型：一是强意义的，制度化身为法律、政策，组织或个人没有自主选择性；二是弱意义的，制度通过影响资源分配或激励方式来影响人的行为[4]。在传统的大学制度逻辑上，人们更多关注了第一种类型，把大学治理的重心放在了外部力量上。这种制度主义，以制度至上，把高校改革依附于体现各种外在力量的制度和规范。这种硬规则的制度对于建立大学治理的新秩序是十分重要的。但是，这种强意义的专制制度和科技理性的大学治理，会干预和破坏高校改革发展的复杂性和生成性。这种看似理性和科学的大学治理的制度化，逻辑地预设了大学改革发展的心路历程，技术理性成为大学治理的逻辑起点和文化追求，唯书、唯上变成了大学治理的必然。这样，大学制度便构成了大学组织的约束机制，纪律和规则支配着大学成员的行为。对于第二种类型，人们更多地把制度理解为大学治理应该遵循的价值标准和共同意义，强调组织成员对于制度的文化认知因素，关注大学治理的内驱力，倡导大学治理的生态化效应。这种软规则的制度通常充满着符号、惯例和价值观，为大学治理提供了一个完整的“意义框架”，会对人的行为产生预约性的期待和建构式的映像。无论是哪种类型的制度逻辑，大学治理都不应屈从于机械化的认知方式、管理者的权力意志，破坏大学内部治理的生态性；而是应服从于人发展的归宿，展现大学的生命意义。高校治理的最终目的应该是实现大学人的自身解放，建构完满的生活。

什么样的大学治理制度才是科学合理的呢？大学治理的制度标准应该体现在两个方面：一是制度要具有可适应性；二是制度要具有将观念转换为行动的功能，即在制度能够转变为实施观念的有效政策[5]。也就是说，大学治理的制度逻辑，不仅要关注大学制度本身的合理性和科学性，还要依赖于这种制度的执行和实施状况。

二、制度逻辑视域下的大学治理

（一）制度逻辑能够塑造大学治理的“图腾”

制度逻辑下的大学治理能够为大学的各项活动提供“规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源”[6]。这种大学治理的制度逻辑，最终要实现建立和培养一个普遍被接受的合法性信念。如果这种共享的观念或者信念被内化为了制度，那么这种大学治理目标的可达成性就会得到极大提高。因此，制度逻辑在大学治理中的首要作用就是强化大学发展的价值观认同。这时，大学就会出台自身改革发展所需要的管理制度、学术制度、教学制度、评价制度等一系列制度。大学治理不只是角逐权力的场所，还是权威和合法产生、发展及演变的发源地。这些大学制度的存在不仅仅是为了维系大学管理的正常运转，而是通过凸现管理民主、学术自由、追求真理等核心理念，实现大学发展价值观的重构。这样，现代大学的治理，就可以使其获得强劲的文化动力，同时也赋予其以更深层次的合法性。

制度逻辑，可以通过吸收参与者互动来共同建构大学理想，消解个人、组织机构等不同利益群体的冲突和利益寻求，建构一个各方利益均衡的新“图腾”，追求现代大学治理的卓越性。这种制度逻辑，充分强调各个组织单位之间的内在关系，通过内部机构的重新组合或整合来追求大学改革发展的整体利益，使大学焕发出内部的生机与活力。许多高校制定的大学章程，均体现了这一特点。这样，基于共享的大学治理逻辑，就可以充分吸收高校组织发展的竞争力量以消除竞争中的不确定性；同时，通过实施多样化的发展战略，积极拓展新的生存领域和空间，以避免依赖单个领域内的主导性组织等。

（二）制度逻辑能够调动行动者的主动性

大学治理的参与者，首先应该是社会行动者，要充分重视他们的能动性，正是他们的能动性构建和决定了大学治理的组织结构。所以，大学有效治理需要摆脱“只看制度，不看人”的怪圈，回归到以人为本的原点上。

制度本身代表了一种秩序和稳定，它规范了个人、组织的行为方式。个人的身份和能力不应被视为脱离或超越于其社群的成员身份及其在社群中的位置[7]。大学治理的制度规则及其背后隐含的价值，如果被制度相关者的认知所接受，那么大学治理的进程将会大大加速。谈起这个问题，就需要解释新制度主义的“适切性逻辑”。制度是相互关联的规则和惯例的集合。这个集合过程涉及到环境、义务和角色。在制度化的背景中，制度相关者的行为首先要对个人身份进行确认，即自己处在什么样的情境中，采取怎样的行为才是合理恰当的。个体行动者进入新的制度环境时，需要学习和了解规则，他们往往会采用适应性学习的策略，以适应新的制度环境。这种新旧制度的交替中，制度相关者适应性学习的过程就是一个意义互动建构的过程，这种制度的确立也体现了行动者的意义赋予。同时，大学治理的过程也不是稳定不变的，制度需要随着时代背景的变化发生改变。这种改变最初来源于行动者对原有制度所带来的不公和异化的不满。对于这种制度所带来的不公正，他们往往会选择不计较个人得失的方式，寻求制度的改变。比如，国外大学教师对“非升即走”“不发表就滚蛋”等政策的质疑。所以，无论从适应的角度还是变革的角度，大学治理都离不开行动者的主动性参与。

此外，大学作为组织的能动性也应该引起我们的重视。大学的改革发展需要考虑大学内部与外部的关系问题，这样，制度逻辑便成为了大学治理协调内外关系的缓冲器。著名学者普费特认为，应当把组织视为政治行动者而不仅仅是完成任务的工作组织[8]。大学治理如果用资源依赖理论的角度来看，它应该包括两个方面：一是大学外部的资源依赖产生了其组织对特定组织的外部控制，并影响了大学内部的权力安排；二是外部限制和内部的权力构造构成了大学治理行为的条件，并产生了大学为了摆脱外部依赖，维持大学内部自治的制度。制度逻辑，可以将大学自身作为行动的主体，来协调大学治理所面临的内外张力问题，有效解决这一问题：大学可以为了获得某种行为的合法性而创立新的制度；也可以为了摆脱机构臃肿的低效状态，出台机构调整的制度，形成新的制度环境以应对高校变革的压力。大学治理对组织环境的改变和控制可以选择突破现有规则或创造新规则。

（三）制度逻辑能够引领大学文化的革新

现代大学治理的制度逻辑都具有符号性的基础、特定结构及其保护性措施。这种制度逻辑往往会寻求权力逻辑的支持、核心理念的信奉、组织结构的调整及其资源的重新配置。这样，大学治理就会形成一套全新的制度性框架。在这种制度性框架内，大学治理制度不等同于正式的文件和规则，它可以包含惯例、程序、角色，还可以包含信仰、范式、符号以及文化等，弥合了制度与文化之间的裂痕。

因此，制度的逻辑并不仅仅徒有形式，表征为法律、政策。实质上，它是一个观念、文化、信仰、制度等构成的有机体。这种有机体能够使大学在外部，通过合并、联合、游说或治理等方法改变环境，不再是为需要去适应环境的行动者，而要让环境来适应自身；在内部，它通过建立相应的规章制度来规范大学运行的秩序，促进大学学术权力与行政权力的相互支持、共同发展。因此，大学治理的制度逻辑，不仅将大学治理视为决策过程（即各种价值的分配过程），还将制度的制定描述为一种培养归属感和方向感的过程。

这种大学治理制度逻辑就能从大学组织生命的深处唤醒它沉睡的自我意识，激发大学人的创造力和创新性。同时，也能使制度相关者建立互信的相互关系，使这种秩序在制度内部自发形成，并积淀成为制度的内在结构和文化结构。在充分考虑理性设计和社会规范等因素后，制度所体现出来的文化信仰及其文化网络，能够帮助制度获得文化认同，成为大学治理的共识，形成一种新的文化驱动力，推动大学治理的顺利进行。

三、制度逻辑视域中大学治理的路径选择

（一）改革制度的参与机制

社会规范和制度仅仅是大学生活的策略，属于技术性问题。大学治理应该追寻大学人的道德生活，实现大学人存在方式及其目的性的转变。传统中以满足单一主体和目标为基础的大学治理制度，往往会压抑大学改革发展的多元诉求，打击大学人追求改革发展的动力，削弱他们对于制度的认同和自我遵守。如果大学治理只是给予、灌输制度规范，甚至以引导、威胁的方式来实现，那么大学就没有自身的道德生活，只有规范性知识和技术的制度生活。

传统的制度主义强调大学治理的控制性和强制性，制度是最普遍的手段，大学也就成为了“功利性组织”和“强制性组织”的化身，带上“官僚化”的符号。这种大学已经远离了本原性目的，成为了追名逐利的场所，丧失了生活意义和发展意义。大学的有效治理应该通过制度的逻辑剥离“统治”的属性，吸收不同层次、不同方面的人士参与到大学治理的过程中来，实现大学治理的共有理性。只有这种体现共有理性的现代大学治理，才能实现大学发展“图腾”的共享。

传统制度化的大学治理也遭遇到了合法性的危机。大学治理的话语权力一直掌握在行政官僚体系中，大学的利益相关者无法参与到大学治理的决策层面。虽然学术委员会制能够对大学学术权力有所保障，但是这种学术委员会的成员大多兼具行政官员的身份，大学学术人的学术权力的行使，也往往会成为行政权力的附属品。大学利益相关者在大学治理中的参与权和监督权也流于形式，在现实中存在着弱化现象。新型的现代大学治理应该消解以传统社会结构为基础的“统治”模式，为人们拥有更多机会参与大学改革提供制度性的空间和保障，以更民主、开放和平等的身份参与大学治理，实现大学管理体制的变革。

（二）重视制度的回报机制

传统的制度逻辑，关注大学治理的静态法律条文，忽视实际运作过程中的治理逻辑。这种大学治理的制度逻辑，认为制度是规训高校成员的观念集合体，制度变革能够轻易地带来组织成员行为的改变。然而，事实并非如此。制度路径依赖理论告诉我们，由于某一制度运行过程中所产生的回报递增、制度相关人之间的权力非对称性以及由此形成的惯例会对制度相关人的偏好产生影响，利益相关者有很多方法可以使权利、义务、责任、程序、行为方式、适当策略以及类似的东西制度化，从而使集体行动或者社会协调的额外利益得以体现。

大学治理的环境是由相互有差别的利益组织所构成的。大学里的师生员工都是处于不同制度情境中的社会人，利益和效用的确认本身就需要制度的存在。制度安排的主导者往往会在资源和利益的分配上获得更多的比重，因此现代大学治理应该引入多方参与的回报机制。这种制度的回报机制，应该充分吸收各方的意见，有效保障现代大学治理的公平性和合法性。这样，这种多方参与的制度回报机制，就能够提升学生和普通教师的地位，增强他们对于大学治理的目标认同感，消解大学治理过程的冲突，实现现代大学治理的多元化和民主化。

当然这种回报机制，并不一定是直接由A到B的强制性的规定和约束。这种回报机制可以通过许多社会策略性行为来实现。大学成员可以在职工代表大会、工会等各种大学治理委员会中，借助传统的渗透力强的社会关系网络来突破这种缺乏人性化的政治控制。因此，大学治理的回报不一定仅仅用国家-社会的制度逻辑，而应当充分考虑大学治理的情境性因素及文化背景。

（三）建立制度的完善机制

许多人可能会追问“大学治理的制度逻辑是公平合理的吗？”事实上，制度可以给予某些利益群体更多的话语权力来参与决策，倾向于精英集团的胜出，而不是人人都得到发展。这种制度给予了精英集团非对称的权力，迫使其他相关群体接受并服从既定的制度。这种传统制度主义视野下的大学治理，服从于外部的制度逻辑，强调制度一成不变，如此制度便成为了束缚大学人精神解放的枷锁。因此，组织中存在的制度需要及时调整和变革，原有制度可能也会弱化或消解，这往往也预示着新制度的产生。这种新旧制度的交替往往包含“去制度化”和“新制度确立”两个过程，这两个过程也往往糅合在一起。

大学制度是以一个网络化、相互联系的制度群的姿态出现的。制度的顺利运行离不开制度的利益相关者，主要包括制度的制定者、制度的执行者以及制度的约束对象。制度的相关者对制度的理解程度是制度相关者行为与制度吻合的桥梁。大学治理新制度的出台，往往是大学利益群体不满足于现有制度框架下利益的分配方案，人们倾向于重新选择和更新制度。比如，大学治理的制度逻辑背后所体现的价值标准可能有很多，如效率、公平、民主、稳定，等等。这些价值标准在不同文化、地域及其环境下是不同的，因而个体感受到的制度标准是与文化、时空密切联系的。在某些时候，效率是第一位的；另一些时候，稳定可能成为头等大事。因此，现有的制度也并不是一成不变的。在制度变迁的过程中，新的制度利益相关者便会再度出现。这时，大学治理的制度创新，在新制度主义看来，这种新的制度的实施能够比旧的制度带来更大的价值。

[1]陈金圣.大学学术权力的制度化——基于新制度主义组织分析的视角[J].教育发展研究，2011(11):38-43.

[2][美]杰克·奈特.制度与社会冲突[M].周伟林译.上海：上海人民出版社，2009.

[3]任丙强.社会学新制度主义述评[J].社会科学家，2003(7):65.

[4]邓锁.开放组织的权力与合法性[J].华中科技大学学报（社会科学版），2004(4)：51-55.

[5]赵晖，祝灵君.从新制度主义看历史制度主义及其基本特点[J].社会科学研究，2003(4)：24-29.

[6][美]W·理查德·斯科特.制度与组织——思想观念与物质利益[M].姚伟，等译.北京:中国人民大学出版社，2010：56.

[7]James G..March，Jonan P.Olsen，Rediscovering Institutions: the Organizational Basis of Politics[M].New York: The Free Press， 1989.161.

[8]Pfeffer，Jeffrey Salancik，Gerald.The External Control of Organizations: A Resource Dependence Perspective [M].Upper Saddle River， NJ: Pearson Education，1978.5.