社会政策视角下我国农村残疾人养老保障问题研究

崔 炜 周 悦

（1.民政部社会福利中心调研部，北京 100053；2.北京师范大学管理学院，北京 100875）

第六次全国人口普查数据显示，截至2010年11月1日，我国60岁以上的老年人达1.78亿，占总人口的13.26%，其中65岁以上老年人为1.19亿，占总人口的8.87%。预计2020年，我国农村老龄化水平将提前突破20%，比城镇高5个百分点。农村老龄化超前于城镇的情形随着农村劳动力向城市转移而加剧，农村老人不断增多，高龄和失能、失智、残疾老年人大量增加，农村残疾人的养老保障问题成为我们面临的重要课题。

一、我国农村残疾人养老发展现状阐述

（一）农村残疾人养老问题特殊而且难度巨大

我国8300万残疾人中有6225万生活在农村，老年残疾人群体是特殊的弱势群体。农村残疾人养老问题具有特殊性：一是老年残疾人年老体弱，有的生活不能自理，收入低，生活困难，不少人在贫困线上徘徊，老年残疾人及其家庭背负着沉重的包袱；二是他们年龄比较大，行动不方便，除了残疾的困扰，还受其他老年病的袭扰，需要得到更多的治疗和照顾。由于看病和康复花费较大，家人还要花费时间和精力照顾老年残疾人，生活压力巨大，因病致贫情况严重；三是老年残疾人内心比较脆弱，承受能力也大大下降，他们的子女大多在工作，陪伴他们的时间少，或者根本没有子女照料，他们的老伴大多也年老多病或者已经过世，不能很好地陪伴他们；四是受我国传统城乡二元经济等因素的影响，不同残疾类型、不同残疾程度、不同年龄段的残疾人享有的保障与服务水平并不均衡，农村残疾人受到养老服务保障更是少之又少。因此，我们要认真研究他们的生存状况，给予他们足够的社会帮助和政策支持，从根本上解决农村残疾人老有所养的问题。

（二）老年残疾人托养服务体系框架初步搭建

新修订的残疾人保障法首次在法律层面上明确残疾人托养和托养机构的概念，并历史性地提出建立残疾人护理补贴制度。为了加强护理机构建设，满足高龄、失能老年人的独特需求，从2006年起，民政部委托中国老龄事业发展基金会在全国开展“爱心护理工程”试点工作，新建和改扩建一批示范性老年爱心护理院，为“三无”老人和生活不能自理的低收入老年人，提供生活照料、护理康复、精神慰藉、临终关怀等长期照料服务。2007年广州全国残疾人托养服务工作会议全面启动残疾人托养服务工作。2009年中央财政开始投入6亿专项资金，实施残疾人托养服务“阳光家园计划”项目，推动各地残疾人托养服务政府补贴机制的逐步形成；残疾人托养服务基础设施建设开始纳入各级人民政府规划，以居家托养为基础、日间照料为主体、机构托养为骨干的残疾人托养服务体系框架初具雏形。残疾人托养服务财政补贴和基础设施建设政府投资制度的建立和残疾人托养服务体系框架的初步搭建，为“十二五”残疾人托养服务工作持续健康发展奠定了良好的基础。

（三）新农保政策有效覆盖农村残疾人群体

据统计，全国新农保试点地区残疾人参保率为73%，低于全国78%的水平。虽然重度残疾人参保率超过98%，但非重度残疾人参保率仅有68.2%。国务院日前决定加快推进城乡居民养老保障制度体系建设，对残疾人参保按照一般制度安排与专项制度安排相结合的原则，要求地方人民政府对城乡重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准养老保险费。目前全国超过一半的省份统一要求对试点地区重度残疾人代缴全部最低标准养老保险费，近85%的试点县（市、区、旗）给予重度残疾人最低标准养老保险费全额代缴。一些省市将残疾人参保优惠政策延伸至全部残疾人，个别地区适当提高残疾人领取养老金标准，提前对重度残疾人发放养老金。这些有益探索对进一步健全完善残疾人参加两项制度试点的政策措施产生了积极影响。2011年将新农保试点覆盖地区范围提高到60%，同步推进城镇居民养老保险试点，2012年两项试点将实现制度性全覆盖。

（四）农村残疾人养老保障服务水平有待提升

残疾人是社会群体中特殊的弱势群体,农村老年残疾人由于自然衰老带来的身体器官功能退化、残疾带来的身心障碍以及农村相对于城市的环境劣势,都使得他们在日常生活、社会参与等方面遇到一系列不同于常人的困难，对养老的长期照料和专业护理需求急剧增加，在家庭的养老功能日益弱化和护理功能明显不足的情况下，越来越迫切需要社会相关功能的支持和协助。这就迫切要求我们加快农村养老服务事业发展，有效保障农村残疾人在内的老年人的养老服务需求。做好他们的养老保障工作,关系到残疾人的生存权、发展权和参与权。农村残疾人养老保障是构建覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，是实现社会公平正义、建设稳定和谐社会的重要基础。

二、我国农村残疾人养老保障面临的主要挑战

（一）农村残疾人养老保障的规划与政策问题

缺乏农村残疾人养老服务体系的规划与相关政策是解决农村老有所养问题的重要症结。尽管政府出台了许多支持养老服务事业发展的政策，但由于社会养老事业涉及诸多方面，各类法规、政策之间衔接不够顺畅，各个部门间协调还存在问题，养老服务政策还难以形成合力，加之农村残疾人的特殊性，农村残疾人养老服务事业发展缺乏整体规划，服务供给与需求严重失衡，农村养老机构的建设与发展比较薄弱，这导致了老年事业发展迟缓，老年服务质量低、结构不合理，养老服务问题的重要性、紧迫性以及潜在的经济社会发展影响越来越大。因此，如何发挥政府主导作用，逐步构建城乡一体的适度普惠的老年社会保障体系；依托社区资源，全面构建与居家养老需求相适应的养老服务体系；发动社会力量，建立健全以养老机构为骨干的老年福利服务体系，成为摆在我们面前非常关键、紧迫的问题。

（二）农村残疾人养老保障的投入与机制问题

一方面，养老服务业是一个初期投入较大、服务成本较高、投资回报周期较长、经营风险较大的行业。经营风险主要体现在入住率低、入住老人的收费风险以及老人的意外伤害风险。同时，目前还存在多方面问题，比如养老机构建设的融资担保问题、土地无法抵押的问题、法律保障滞后的问题、医疗保险的资格问题等。只有给予养老机构的建设以及运营提供比较完善和灵活的资金和政策支持，才能为包括农村残疾人在内的全体老人提供硬件支持和生活载体。另一方面，农村残疾人贫困状况复杂多样，参保缴费能力参差不齐，残疾人整体平均寿命及不同类别、不同等级残疾人平均寿命与社会平均寿命间也客观存在着一定的差距，因此，需要深入研究探索残疾人的社会保障机制，具体情况具体分析，提出切实可行的政策建议。

（三）农村残疾人养老保障的规范与标准问题

农村残疾人养老保障缺乏规范化的管理，主要体现在专业护理队伍建设薄弱和行业监管缺位两方面。专业队伍素质不高、缺乏统一管理培训是导致农村老年残疾人享受不到良好的养老服务的重要原因；同时，农村社会养老机构缺乏必要的制度约束。当前政府部门对养老机构的管理缺乏有效的监管管理，对服务者缺乏具体的执业资格标准和服务质量标准的考核，因此，无法对农村养老服务机构展开有效监督，研究社会养老服务体系的规范与标准问题意义非常重大。

（四）农村残疾人养老保障的人才与执行问题

农村残疾人的养老保障政策作为一项制度性安排的政策性强、涉及面广，养老服务政策逐步覆盖到全国农村地区，长期持续执行下去。既要有宏观的政策制度设计，又要有细致的操作流程规范，具体落实到每个参与工作人员身上。而有些基层残联组织工作力量还很薄弱，对农村残疾人底数不清、情况不明，做好残疾人参保工作迫切需要提升队伍建设水平。因此，为农村残疾人服务的各级干部要认真学习领会各项政策措施，锻造一支政策理论水平较高、工作作风扎实和具有为残疾人办事的能力和经验的服务队伍，为广大残疾人谋求福利和实惠。

三、完善我国农村残疾人养老保障的路径选择

（一）以发展规划为龙头，引领农村残疾人养老服务事业发展

规划是龙头，引领农村残疾人养老服务事业发展就要贯彻落实国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的要求。《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》提出：按照“政府主导、社会参与，国家扶持、市场推动，统筹兼顾、分类指导，立足基层、面向群众”的要求，健全残疾人社会保障体系和服务体系，使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业、文化体育等基本需求得到制度性保障，促进残疾人状况改善和全面发展，为残疾人平等参与社会生活创造更好的环境和条件。民政部会同国家发展改革委、全国老龄办制定了《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》。规划将在明确社会养老服务体系内涵和功能定位的基础上，坚持统筹规划、分级负责、政府主导、多方参与、因地制宜、突出重点、深化改革、持续发展的原则，部署安排“十二五”时期的养老服务体系建设。按照规划提出的目标，到2015年，我国将基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系；每千名老年人拥有养老床位数达到30张；居家养老和社区养老服务网络基本健全。规划还将明确“十二五”期间社会养老服务体系建设的具体任务、建设方式和运行机制，并提出资金筹措方式和其他保障措施。

（二）以人才队伍为支撑，提高农村残疾人养老保障服务水平

建立完善农村残疾人养老服务体系，必须加强专业人才队伍建设，努力提高管理和服务水平。一是逐步把残疾人托养服务岗位纳入国家标准职种范围，实施残疾人托养服务从业人员持证上岗制度，通过实行职业资格制度、加强培训上岗、引入专业社会工作者等措施，使助残养老服务队伍的素质不断提高，有计划、有步骤地将养老护理人员纳入职业资格制度。要实行技术等级管理认证制度，制定岗位专业标准和操作规范，加强对助残养老服务质量的监督检查。二是建立社会工作者制度。鼓励和支持现有从业人员参加助理社会工作师、社会工作师职业水平考试，大力引进专业社会工作者和高等院校社工专业毕业生，设置开发社会工作岗位，研究专业社会工作者介入助残养老服务的办法和具体措施，培养和造就一批具有较高养老服务技能的社会工作者，提高养老服务人才队伍的专业化水平；三是大力倡导志愿者服务。通过倡议、发动、引导志愿活动以及建立“义工银行”、“劳务储蓄”等方式，动员各类人群参与农村助残为老服务，鼓励低龄和健康老人为高龄残疾老人服务，提倡邻里互助。逐步建立志愿者注册、培训和服务评估制度，大力加强志愿者队伍建设，实现养老服务志愿服务活动的制度化、规范化、常态化。

（三）以政策激励为导向，破解农村残疾人养老事业发展瓶颈

破解农村残疾人养老事业发展瓶颈，要重视通过政策引导和资金扶持等方式，鼓励社会力量进入农村残疾人养老服务领域。一是运用优惠政策扶持民办养老机构的发展。在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面制定和出台一系列扶持激励政策，鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办养老机构，极大地促进民办养老机构的发展；二是探索实施公建民营。近年来，在养老服务社会化的过程中，部分地区进行了由社会力量管理运营国办老年福利机构的探索，这是社会力量管理和运作政府兴建的福利机构的一种有益的尝试，在现实中取得了一定的效果，为养老服务事业发展注入生机和活力。三是实施民办公助。近年来，一些地方对民办养老机构实施民办公助，即对于处在建设阶段的民办养老机构，按照规模、投资额等指标，给予相应的资助；对于正式开业的民办养老机构，按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴，扶持民办养老机构的发展。四是建立政府购买服务制度。针对人口老龄化进程中出现的家庭日益小型化的特点，北京、上海、南京、杭州、郑州等城市，针对经济困难老人、高龄老人、病残老人、独居老人、生活半自理和不能自理老人等，探索建立了政府购买服务制度，采取资金保障和服务保障相结合的方式，以提供补贴、发放服务券等形式，购买社区养老机构、养老服务中介组织的服务，为老年人提供生活照料、家政料理、精神慰藉、老年维权、信息咨询等服务。

（四）以资金投入为保障，确保农村残疾人养老保障稳步推进

农村残疾人养老保障的持续稳定发展必须有持续稳定的投入机制作为保障。首先，无论是机构建设，还是运行保障、服务补贴都要依靠各级财政，争取建立与养老服务体系相匹配的财政资金保障机制。完善“三无”和“五保”以及残疾老人政府供养制度，保障他们的基本生活水平不低于当地居民平均生活水平。逐步推动在省级层面建立起统一的高龄补贴制度；其次，政府通过推动养老服务事业发展，建立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系，为老年人提供生活照料、医疗康复、长期护理、精神慰藉等一系列服务，满足老年人需求。由于残疾人托养服务涵盖的内容较广，还承担着辅助性劳动就业等任务，也可以在这些领域建立相对稳定的资金支持渠道。残疾人就业保障金在促进托养服务、职业康复、辅助性就业、就业训练、技能培训等方面也要发挥积极的作用；最后，在争取政府投入的同时，要努力吸引社会力量和各种慈善资金的支持、积极拓展和开辟残疾人辅助性劳动产品的市场，还可以根据残疾人家庭的实际情况采取有偿或低偿服务等措施，多渠道解决残疾人托养服务资金保障问题。以政府购买服务的方式，经评估照料等级为轻度、中度、重度的农村残疾老年人，可申请获得居家养老服务补贴，为老年人提供多种方式的养老服务，以满足老年人在生活照料、家政服务、康复护理等方面的基本生活服务需求。

（五）以辅具研发为载体，积极保障农村残疾人基本康复需求

提高养老保障水平的一个重要途径是重视保障残疾人的基本康复需求。“十一五”期间，国家不断加强辅助器具行业管理，理清行业发展思路，先后颁布实施了《假肢和矫形器（辅助器具）生产装配企业资格认定办法》和《假肢与矫形器（辅助器具）制作师执业资格注册办法》，从市场准入条件、生产、销售、装配等各个环节规范康复辅具行业发展。同时，制定了《中国康复辅助器具基本产品指导价格目录》，出台了《中国假肢矫形器行业自律公约》，引导行业走向良性竞争。将残障人配置辅助器具纳入医疗保险支付体系是经济发展、社会进步的体现和必然要求。国际上人均GDP达到1000美元的国家，基本上都已将辅助器具配置纳入了国家医疗保障支付体系。我国是联合国《残疾人权利公约》缔约国，将辅助器具配置纳入医保是发展的必然趋势，这样可以有效满足残疾人和老年人辅助器具配置与服务需求，提高他们的生活质量，促进社会和谐稳定，促进社会文明进步。强大的经济基础和优越的政治制度也为将配置辅助器具纳入医保提供坚实保障。将辅助器具配置纳入医保符合保障民生的需要，是巩固和谐社会建设的需要。

（六）以医疗救助为抓手，努力解决农村残疾人因病致贫问题

保障农村残疾老年人的基本医疗卫生服务，要以医疗救助为抓手，认真做好农村贫困老年人的医疗救助工作。2003年，民政部、卫生部、财政部联合下发了《关于实施农村医疗救助的意见》（民发〔2003〕158号），开始建立农村医疗救助制度，并对农村医疗救助的对象、范围、程序、资金筹集与管理等均作了具体的规定，将包括农村残疾老年人在内的农村贫困人口纳入医疗救助范围。为做好农村贫困老年人的医疗救助工作，民政部门通过多层次、多形式保障其健康权益：一是资助参加当地新型农村合作医疗，并帮助解决新型农村合作医疗的起付线和自付费用，使其能够享受新农合的补偿。二是对因患大病、经新型农村合作医疗报销后个人负担部分仍然较重、影响家庭基本生活的，再及时给予救助。三是通过临时救助，对难以自负医疗费用的特殊贫困群众给予临时性帮助。四是发挥慈善事业的作用，广泛动员社会力量，通过社会捐助、帮扶和医疗机构适当减免费用等多种渠道，帮助农村残疾老年人缓解医疗难问题。

总之，农村残疾人养老保障任重道远，需要政府、社会、企业以及每个人的共同努力，让每一位残疾老年人老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为。