高校政府采购内部审计控制与审计监督初探

2012-04-01 23:52刘春静
财务与金融 2012年1期
关键词:投标监督政府

刘春静

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。它是实现公共资源优化配置的一种机制。政府采购作为市场经济的产物和一种财政支出管理制度,在西方国家已有二百多年的历史。当前,作为财政支出改革重要内容的政府采购制度已在我国全面推行。高校所使用的教育经费是财政支出的一个重要组成部分,高校的物资采购理应遵循政府采购制度予以实施。随着高校建设步伐的加快,各项投资越来越大,设备的更新也在提速,各高校的采购量明显加大,如何有效地使用采购资金,杜绝在采购活动中腐败现象的滋生,是高校有关负责人及其职能部门的一项重要职责。

一、高校政府采购的现状

1、采购主体多样,采购行为不规范。目前许多高校都制定了政府采购方面的规章制度,对采购主体也有明确规定,但由于高校的规模越来越大,二级学院日益增多,在实际操作过程中往往是各学院、各处室、甚至各科室都有不同程度的采购发生。还有,大多数学校的政府采购工作由资产管理部门负责,也有由后勤管理处等其他部门负责的,没有设立独立的采购和管理机构,造成采购主体的多样,缺乏宏观调控,往往会出现重复采购的情况,造成资源的浪费。

2、管理制度不健全

目前从高校采购资金的来源来看,各类采购均应执行《政府采购法》规定的采购方式、采购程序。但在实际工作中,由于相关管理制度不够健全,缺乏严格的操作规程,致使一些采购活动不规范,多数体现在学校自行采购的项目上。如自行组织的招标采购项目中,评标委员会组成人员未建立专家库,未实行随机抽取的方式;委托采购代理机构的选择和资格审查只由职能部门单方面负责,存在失控因素;对于参与投标的供应商的资格审查和考察不够,个别时候会出现已经中标的供应商却不符合资格条件要求的尴尬局面等。政府采购活动中受长官意志、行政干扰的现象还时有发生。对采购物资的质量、价格、售后服务不能得以保障,很大程度上影响了政府采购的健康运行。

3、预算编制滞后,存在政府采购的实际发生数与预算数不相符的情况

高校对所需设备的供货期要求非常短,而政府采购不是简单的一手交钱,一手交货,需要根据不同的采购规模和采购对象,编制项目文件、描述采购对象、发布采购信息、选择合适的供应商,采购活动需要一个较长的过程,因而拉长了采购周期,时间上不能满足学校使用设备的需要。按照政府采购的程序,要求把政府采购预算的编制作为一项计划外单独的内容纳入财政支出预算范畴,而高校的采购计划往往要根据当年的招生来确立,加上高校采购规模大、组织结构层次多、管理权限分散、资金来源广,所需设备技术含量高、品种多、时效性强等特点,很难在最近半年多时间内提供技术参数、技术指标和商品质量、数量、价格准确的采购计划,这样在高校采购中不可避免地出现了设备物资采购的实际数与年初预算不相符的情形。

4、监督机制不够完善,监督力度不够

按照《政府采购法》的要求,高校监察和审计部门应对政府采购活动实施监督。就目前的情况看,多数高校监察和审计部门对学校政府采购活动参与得多,监督得少,在制度上和实际工作中都没有实现全程监督。如在学校组织的采购招标活动中,监察或审计人员只担任招标会的现场监督员,事前事后的相关工作均不知情,这样势必会出现采购活动的失控地带,容易滋生腐败问题。

5、政府采购合同管理不够严格,存在采购合同条款中设备规格、质量、性能描述不准确,违反合同的责任不明确的现象。有的单位还存在签订补充合同时没有严格执行《政府采购法》相应条款的规定的现象。这些问题直接影响采购合同的履行,也给后期的验收和审计带来难度。

6、存在有关人员既参加采购又参与设备物资验收工作的现象,违反了《政府采购法》中“经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确,并相互分离”的规定,也严重违反了不相容职务应分工控制的原则。

7、学校有关部门负责人对设备物资验收工作重视不够,验收人员的组成不够合理,验收程序不够规范。

8、有的设备采购后不计入固定资产账目,出现资产管理漏洞,容易造成国有资产流失。

二、加强高校政府采购内部控制和审计监督的重要意义

1、有利于消除政府采购过程中腐败行为。

政府采购对象多数是具有“公共产品”属性的商品和服务,有的具有规模大、数量多的特点,另外政府采购还具有优良的支付信用。因此,政府采购在市场经济中是重要的有效需求。按照“有限理性经济人”理论,实施政府采购过程中,一些单位或人员可能会为了小团体或个人的利益而损害国家和社会利益。内部控制制度可以运用授权批准、不相容职务分离、会计记录等方法限制,监督一些关键岗位,同时通过加强审计力度,以抑制采购过程中走后门、吃回扣、假招标、扩大预算、高价围标低价抢标等不正当行为的发生。

2、有利于保证各项权力之间的相互制约。

高校实行政府采购制度后,政策制定、预算编制、采购方式的确定、资金支付等工作主要集中在少数几个部门,权力相对集中。实践证明,如果权力集中而对权力又缺乏有效的监督、制衡和控制,权力就成为诱发腐败的温床。如何正确使用权力、避免公共权力对政府采购各个程序的干预成为政府采购工作中的重要一环。因此,需要加强内部控制,使各项权力得到约束、制衡和监督,保证政府采购的规范化、程序化和法制化。

3、有利于提高执行力,推进政府采购规范化进程

建立健全本单位有关规章制度是政府采购工作规范运行的前提。政府的各项政策或行政规章的贯彻执行有赖于健全的内部控制和审计监督来保证,否则,政府采购也会产生“变异”或“走样”。因此完善政府采购的内部控制并加强审计监督有利于提高政府采购法规的执行力,不断推进高校政府采购工作规范化进程。

4、有利于促进合理使用资金,防止国有资产流失

三、加强高校政府采购内部控制和审计监督的建议

目前,我国高校政府采购还处于探索阶段,建立健全内部控制制度,强化全程监督机制,对于促进高校政府采购的健康发展和学校廉政建设有着重要的现实意义。

高校的内部控制是指受高校的治理委员会、管理层、教师或职工影响的为实现高校目标提供合理保证的一个过程。高校内部控制由五个要素组成,即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控等。其中控制活动就是指高校职能部门应设计好控制政策与程序,以确保采取有效的行动实现组织的目标;信息与沟通是指高校职能部门应根据战略和发展需要设计信息内容和沟通渠道,以便各管理层能及时根据提供的信息进行指导、管理与控制;监控是指整个系统都必须进行监控并不断完善与修订,以便其能适应动态环境的变化。具体到政府采购的内部控制和审计应注意做好以下工作:

1、建立健全高校内部政府采购管理制度。

高等学校应加强政府采购内部管理制度的建设,及时根据新的政府采购的法律、法规制定一些相应的内部控制制度,规范高校内部政府采购行为,具体措施有:(1)明确岗位责任制。在制度建设方面,应明确高校内部政府采购工作的具体分工,明确采购人员和采购项目使用人的权利和责任,针对采购各环节的特点及容易出现问题的关键点,制定相应的条款,并坚持先审计后付款的原则,在条款中明确规定未经审计的重要物资采购项目,财务部门不得支付任何款项,以保证学校和设备使用人的利益。(2)制定和完善政府采购的预算管理制度。高校只有完善预算管理制度,做好政府采购的计划管理和预算管理,才能不断适应政府采购工作的需要,提高物资采购的及时性,保证学校教学、科研和行政办公的需要。(3)完善自行采购的相关制度。由于高校政府采购具有采购量大、品种多、专业性强等特点,各级政府采购主管部门往往授予高校较多的采购自主权,因此,高校应依法完善有关自行采购的规章制度,进一步规范政府采购行为,维护学校的利益。

2、不断完善高校政府采购监督制约机制

高校政府采购活动是一个非常复杂的系统工程,规模大,涉及面广,需要一整套有效地内部控制机制来管理和协调,因此,学校应结合采购活动实际,制定相关监督制度,对学校职能部门以不同采购方式组织的采购活动实施全程监控。如制定政府采购监察工作规定、政府采购审计工作规定等。有了规范的控制制度,并注意严格推行,就能实现以制度管理人、以制度管理采购行为,使各项监督工作有法可依、有章可循。

3、加强审计监督,提高政府采购效益

政府采购内部审计制度是高校政府采购内部控制的重要组成部分。学校内部审计部门在对政府采购进行监督时,可以从以下几个方面入手:

(1)审查政府采购预算的合法性。政府采购预算是部门预算的组成部分,它的编制和确认要遵循一定的程序并办理一定手续。根据部门预算的编制要求,主管部门批复部门预算时含部门(单位)政府采购预算。因此必须审查政府采购预算的上报、采购预算的批复、临时预算的追加等环节。审查政府采购预算的形成是否规范时,重点要审查预算过程中有无任意追加或消减现象以及预算的追加或消减是否遵照规定的审批程序办理。

(2)审查政府采购内部控制制度的健全和执行情况。首先审查政府采购内部控制制度的建立健全情况,然后根据不同的采购方式,采取符合性测试和实质性测试相结合的审计程序,对内部控制制度的遵循情况进行检查。通过政府采购内控制度的评审,可以为深入开展政府采购审计确定重点和范围,节约审计成本,提高审计工作质量和效率。

(3)审查政府采购计划的合理性。政府采购计划是根据政府采购预算编制的,它是政府采购预算的具体实施方案,也是年度政府采购预算执行和考核的依据。审查时要看学校负责政府采购的职能部门是否按法律规定履行自己的职责,使用单位提出的采购需求是否必要,是否符合预算和政府采购计划,预算的数字是否有依据,政府采购资金的筹集是否合法合规并及时足额到位,有无擅自扩大采购规模、挪用其他资金,截留转移等问题。

(4)审查招投标过程的合法性。审查招投标活动,主要目的是遏制招投标过程中的违法行为,维护公平竞争的市场环境,保护社会公共利益和政府采购当事人的合法权益。审计时,应注意投标者之间是否相互约定,一致抬高或压低投标报价,或在招标项目中轮流以高价或低价位中标;投标者是否先进行内部竞价,内定中标人,然后再参与投标;投标者在公开开标前,有无开启标书,并将投标情况预先告知其他投标者,或者协助投标者撤换标书,更改报价的行为;招标者是否与投标者商定,压低标价或抬高标价,中标后再给投标者或招标者额外补偿;有无招标者预先内定中标者或向投标者泄露标底等违规行为。审查时,对于小团体利益、地方保护主义、人情关系等问题要特别予以关注。

(5)审查政府采购形式和方式,检查采购部门有无随意采购,擅自扩大范围、提高标准,有无规避政府采购监管的问题;政府采购方式的选择是否符合法律规定,是否贯彻了以公开招标作为政府采购的主要方式,采用非公开招标方式的理由是否充分等问题。对于学校委托采购代理机构进行采购的项目也应作为检查的范围。审计部门要与监察部门互相配合,参与采购代理机构的选择和资格审查工作,并全程跟踪其采购活动,包括评审专家的抽取、评审标准的确定及专家投票的统计等。

(6)审查政府采购程序、审查政府采购资金的来源和使用情况。应分别公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等不同方式的法定程序进行审查;审查各类专项资金是否做到了专款专用。

(7)审查政府采购合同的订立和履行情况。要审查政府采购合同的合法性、合规性;审查政府采购合同条款和内容是否完整、明确、具体,意思表达是否清楚准确;审查政府采购合同履行情况等。

[1]游栋明.完善高校政府采购的探讨,实验技术与管理[J].2005.(3)

[2]李寿喜,张佳春.转轨经济下中国公立高校内部审计目标探讨[J].审计文摘,2009.(2)

[3]宋海红.关于构建高校内部控制体系的思考[J].事业财会,2003.(4)

[4]方新立.由政府采购引发的审计思考 [J].中国审计,2003.21

[5]郑贵豪.加强政府采购审计规范政府采购行为[J].龙岩师专学报,2004.(4)

[6]张健琦.高校物资采购审计监督关键点的控制[J].审计文摘,2009.(1)

[7]中华人民共和国政府采购法,2002.(6)

[8]杨明亮.论高校财务管理内部控制审计[J].财务与金融,2011(1)

猜你喜欢
投标监督政府
造价信息管理在海外投标中的应用探讨
突出“四个注重” 预算监督显实效
国务院明确取消投标报名
浅析投标预算风险的防范
知法犯法的政府副秘书长
军工企业招标投标管理实践及探讨
监督见成效 旧貌换新颜
夯实监督之基
依靠政府,我们才能有所作为
政府手里有三种工具