网络信息政府监管问题及其解决路径

文 / 李遥 / 武汉大学法学院

1987年，中国向世界发出了第一封电子邮件，标志着中国从此迈入互联网时代。随着科技的发展，新技术的广泛应用，各种软硬件的科学整合，博客与播客表演逐渐流行、即时通讯广泛应用、“P2P”（对等联网）兴起以及RSS崭露头角等，互联网的面貌日新月异，不断发生新的变化。然而，互联网给我们的生活带来便捷与舒适，同样也隐藏着各种各样的无奈和陷阱，比如黄色淫秽信息、网络欺诈、敌对势力的思想文化渗透等，另外还有饱受争议的网上“人肉搜索”。因此，面对海量的网络信息，政府部门如何监管？如何使网络信息服务既能用得好又能管得住？这些问题在学界、实务界和网民中，仁者见仁、智者见智，是一个有待探讨和商榷的问题。

一、当前中国网络信息的监管方式及其反思

从公开渠道的信息中，我们可以发现，中国政府正在构建某种“防火墙”，以实现对网络信息的内容监管。对海量而复杂的网络信息的监管，最通常的方法就是通过立法来确定网络信息服务规范，同时设定和采用具体的行政管理手段，两者的有机结合，构成了当前中国网络信息政府监管的方式。

（一）通过立法确定网络信息服务规范

中国的互联网立法到目前为止，基本上可以划分为三个阶段。第一阶段：从1994年中国接入互联网到1998年组建信息产业部。此时互联网处于起步阶段，业务相对单一，因此问题相对较少，相关的管理规定不多，立法规范也比较笼统模糊。第二个阶段：从1998年到2004年底。随着互联网迅速发展和逐步普及，几大主干网实现了互联互通，由此带来的新情况层出不穷，新问题呈几何级涌现，而主管部门的管理权限由于交叉模糊，部门之间利益时有冲突，对一些问题的管理牵头部门时有变换，立法比较单一，数量虽多，但层级偏低，总体上仍处于尝试和摸索过程。第三个阶段：从2005年起至今，相继出台了一系列新的部门规章和政策文件，网络监管进入到一个相对平稳、成熟的阶段，基本制度开始形成。【1】

在这些法规规章和政策文件中，监管网络信息内容的条款是设定网络信息服务规范，也就是从立法层面给定违法信息的确认标准。它们是：危害国家统一、主权和领土完整的；煽动抗拒、破坏宪法和法律、行政法规实施的；泄露国家秘密，危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；破坏国家宗教政策，宣扬邪教、迷信的；散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；宣传淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；危害社会公德或者民族优秀文化传统的；损害国家机关信誉的；煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的；以非法民间组织名义活动的；含有法律、行政法规禁止的其它内容的。

市场准入制度、实名登记制度、技术管控手段以及事后追惩制度是现有的行政管理手段。”

凡是违反这些信息服务规范或标准的，都属于违法信息，政府主管部门可以据此予以干预处置，当事人应当承担相应的责任；反之，其信息服务就是合法的允许的。这为政府部门适用具体的监管方式和措施提供了评判的依据。

（二）设定和使用具体的行政管理手段

根据现行法律、法规和部门规章的规定，中国网络信息政府监管方式，除去前述法律规范的约束方式外，还有通过设定和使用具体的行政管理手段，归纳起来主要有以下几种：

第一，市场准入制度。市场准入是国家为保护社会公共利益而对市场进行监管的基本制度。《中华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》规定：国家对互联网信息服务业务经营实行许可制度。在随后颁布的一些部门规章里，也都沿用了这一监管方式。这些法律法规规定了各类从事网络信息服务业务的主体应具备规定的条件、履行相关的审批手续，方可从事网络信息服务业务。

第二，实名登记制。主要表现为用户登记上网和相关信息保存制度和审查备案制度。我国相关法规规定，用户向互联网接入单位申请国际联网时，应当提供有效身份证明或者其它证明文件，并填写用户登记表。互联网接入服务提供者应当记录上网用户的上网时间、用户账号、互联网地址或者域名、主叫电话号码等信息，记录备份应当保存60日，并在国家有关机关依法查询时，予以提供。另外，国家对提供网络信息服务的机构资格、审批程序、运营场所进行了一系列的限制，要求在中华人民共和国境内提供经营性和非经营性互联网信息服务，必须以实名制履行备案手续。对网络接入商、网吧经营者甚至游戏业务等也要求实名备案。无论是企、事业单位网站，或是个人网站，都必须在备案时提供有效证件号码。

第三，技术管控手段。这一监管方式还比较单一，基本上处于探索或起步阶段。如北京市电信局发布的《关于北京地区BBS服务审批管理问题的通知》（2001年4月），它为BBS的内容监管提供了标准化模版。该通知不仅规定了版主负责制度，而且首次公开确认，必须对BBS用户发出的信息预先进行软件自动过滤和人工过滤。

第四，事后追惩制。根据法律法规和部门规章规定，对违反规定条款的当事人（管理相对人），适用警告、罚款、责令停业整顿、没收非法所得、吊销许可、停止网络接入等具体的监管措施予以处罚，甚至移送司法机关追究法律责任。这是政府监管常用的方式，也是最后的监管手段。所有关于网络信息服务方面的行政法规和部门规章，都规定了事后追惩的监管措施。

（三）网络信息监管方式的反思

综上所述，我们发现，倘若单纯以法律法规覆盖的范围、规定的细密以及惩罚的力度而言，他们建立的内容监管体系对各级政府、互联网接入服务提供者以及网民都作出了规定。

但是，由于前述标准过于宽泛，在事前防范时对有害信息如何认定，在事后进行责任追究时对分寸如何把握等方面，管理部门在具体操作过程中只是更多地依靠个人理解或权力意志来作出判断。实际上，它们主要是对网络信息服务者和公众普遍的事前威慑，大多是在过错严重时或某个特定时期才成为追惩的依据。这也是中国网络管理体制经常为人诟病的一个原因。

此外，在诸多条规中还存在着某些立法缺憾。总体上讲，禁止性规范过多而防范性规范和激励性规范偏少，多部法律法规规章的内容存在大量的重复交叉，部分条文甚至相互冲突。例如，《互联网文化管理暂行规定》与《互联网出版管理暂行规定》两个部门规章之间存在一定的内容冲突。《互联网出版管理暂行规定》要求互联网信息服务经营企业在涉及出版业务时，按该规定向国家新闻出版总署、信息产业部报批后，国家工商管理部门才能予以登记。而《互联网文化管理暂行规定》则要求互联网信息服务经营企业应当向文化部申请互联网文化经营权。这势必使互联网文化或出版企业处于需要多头审批而无所适从的尴尬境地。这显然不仅仅是单纯的立法技术问题，更是行政立法中张扬部门利益本位倾向的结果。【2】

简言之，现有法律、法规和部门规章对网络信息服务监管的方式和措施虽有规定，但总体上看，还是不完备不科学的，有补充完善的空间和必要。

二、网络信息监管方式的完善

完善技术管控体系和健全教育监督机制是网络信息监管的最重要手段。”

中国的网络信息监管，有必要完善技术管控体系、切断违法有害的信息传播利益链、推动开展行业自律、建立健全社会教育监督机制。

（一）完善技术管控体系

网络是技术的产物，在技术层面上有效地保护网络安全，预防和减少网络有害信息的传播等对公民造成的危害，寻找并利用一整套网络安全防范措施是世界各国普遍采用的一个非常有效的方法。2005年，开放网络促进会发布的一项研究报告显示，在全球范围内的41个国家中，至少有25个国家采取了过滤信息、组织网站访问等的网络监管措施。【3】

技术管控是及时发现、防范、处置和查处网上不良、有害和违法信息的重要而核心的监管方式。目前，广泛使用的网络管控技术主要是分级技术、过滤技术、封堵技术、屏蔽技术、防火墙与访问控制技术、身份识别与鉴别技术、内容侦察与侦察控制技术、中断传输、网络报警处置系统、网络内容监控系统等。这些年来，中国网络信息服务的政府主管部门和网络运营机构以及网络信息服务商重视推广使用前述过滤、封堵、屏蔽等技术，同时注重加强信息内容监控平台和信息安全系统建设，提高对网络信息技术的监管水平。为提高网络技术管控水平，中国政府还组建网络警察，确保网络信息安全。

尽管中国的网络信息技术管控方式得到相当的重视和运用，但由于种种原因，这一监管方式在世界上还算不上先进，不能完全适应网络信息技术发展带来的问题的解决要求。因此，今后要加强科技研发和技术手段建设，建设覆盖手机等新兴媒体和博客、论坛、新闻栏目等网络信息内容监测系统，同时实现与现有的监测平台对接，真正做到资源共享，提高监测效能。电信主管部门要为网络信息内容监管部门提供技术支持，组织和支持网络信息安全方面的技术研发，努力提高发现、过滤、屏蔽和封堵能力，确保网络信息安全。

（二）切断违法有害的信息传播利益链

种种迹象和大量实例表明，产业利益链对助长网络违法、有害和不良信息的传播起了至关重要的作用。

这个利益链主要指地下信息产业链，其盈利模式即利益链条主要为网络广告、会员付费、中介服务或产品销售等环节。网络虚拟性的特点，难免使部分网民在网上追逐低俗淫秽信息。在利益的驱使下，某些网站为此增加低俗淫秽信息内容的制作、推荐，以增加自身流量，吸引广告投入。部分网民对于低俗淫秽信息的阅读需求与网站因经营需要产生的流量需求产生共鸣，从而导致了情色、赌博类低俗信息的发展壮大。其它违法类信息也是如此。因此，发现、切断违法、有害和不良信息服务传播利益链是政府监管网络信息的一个非常关键而主要的手段及方式。

不过，目前我们还很难从根本上消除网络环境下的这条利益链。主要原因：一是网络信息内容存量巨大，变动频繁，无法进行穷尽的检查；二是对境外网站有害和不良的信息内容无法进行有效的治理；三是对P2P网络和各类无线网络传播的违法、有害、不良的信息内容暂时还难以有效地进行监管；四是对视音频等非结构化信息内容的智能识别还存在技术困难。除此之外，公民的守法意识和网络社区的自律规范还没有普遍建立起来，这些都是亟待解决的问题。

但是，我们在厘清违法、有害和不良信息传播的利益链条后，就可以采取“挥剑斩断”的监管方式沉着应对：通过立法明确规定，要求网络运营机构严格规范代收费业务，严禁其为提供非法、有害和不良信息的网络信息服务商提供代收费业务；要求金融机构加强对银行代收费服务的监管，加强对第三方支付平台的监管，禁止提供非实名网上支付渠道；要求工商行政管理部门进一步规范网络广告经营行为，依法严格查处互联网、手机等网络信息服务商的非法广告，严厉查处在淫秽色情等非法网络信息服务商（网站）发布广告的广告主和为淫秽色情等非法网络信息服务商（网站）提供广告代理的广告经营者；公安、司法机关依法查处与淫秽色情、赌博等非法网络信息服务商（网站）存在利益关系、相互勾结的违法犯罪分子；网络信息服务主管部门严厉打击策划网上负面信息炒作、扰乱网络信息传播秩序的行为；加强对网络运营机构特别是网络接入服务单位的检查，坚决切断网络淫秽色情信息传播的利益链条，凡故意传播淫秽色情、赌博等违法不良信息的，取消其从业资格。

沿用已有的成熟的监管方式，完善正在采用但尚不成熟的监管方式，扩展科学有效的监管方式，网络信息监管将日益完善。”

总之，行使切断违法有害的网络信息传播利益链这一监管方式，必须多个政府主管部门密切配合、相互协作，否则只会是徒劳无功。

（三）推动开展行业自律

作为政府监管的补充方式，推动和实行网络行业自律，就是通过网络信息服务行业组织，建立自我管理、自我约束、互相监督、共同发展的行业自律机制，规范全行业从业者的经营管理行为，并通过严格的行业自律机制有效地配合国家对网络信息服务的法治化管理，使网络信息服务对国民经济和社会发展的积极作用得到充分发挥，同时有效地避免或消除在互网络上传播违法、有害、不良信息及其带来的消极影响，促进中国网络信息服务业快速健康发展。

提高网络信息服务行业组织的社会管理功能、扩大其职权范围并发挥其行业自律的作用，是非常必要也是切实可行的。目前，中国网络信息服务行业组织制定的自律规范已初见成效。网络信息服务业界最早的自律公约可能是2002年4月由中国互联网协会起草发布的《中国互联网行业自律公约》，其中第9条规定：“互联网信息服务者应自觉遵守国家有关互联网信息服务管理的规定，自觉履行互联网信息服务的自律义务。”“自律条款中”具体规定了行业自律的基本规则，但该公约措辞温和，在内容自律方面的说法含糊，似乎也未引起足够的响应。与此同时，一些网络信息服务商也主动倡议自律。2006年4月，北京千龙网等多家网站联合发出《文明办网倡议书》，并签署了《北京网络媒体自律公约》。2007年8月，人民网、新浪、搜狐、网易、腾讯、千龙网等十多家网络信息服务商（内容提供商）又共同签署了《博客服务自律公约》。其中的关键条款包括：鼓励博客服务提供者对博客用户实行实名注册，注册信息应当包括用户真实姓名、通信地址、联系电话、邮箱等；博客服务提供者应当自觉履行对博客内容的监督管理义务，并当为博客用户提供对跟帖内容的管理权限，博客用户应当对跟帖进行有效管理，应当删除违法和不良跟帖信息。

网络信息服务管理显然不只是政府和行业主管部门的事，也是社会各种力量通力合作之事，这就需要寻求一种“共同管理”、“全民管理”的新思路，让个人、企业和行业组织都参与进来，特别是要发挥中国互联网协会、中国网络文化协会等行业组织的积极作用，强化行业自我约束，避免政府事事都在前台处理或在第一线战斗，减少政府部门在网络信息监管来自境内外的各种压力。

（四）建立健全社会教育监督机制

建立健全网络信息服务教育监督机制，就是提倡鼓励公众和社会各个方面积极主动参与、群策群力，采取完备有效的措施和方法，从全社会的各个角度，不留死角，保护客观真实、健康有益信息的传播，抵制有害和违法信息的制作、传播，共同维护网络信息安全。

这种监管方式的形式是多种多样的。一是广播、电视、报刊、电影、网络等大众传媒要大力宣传介绍网络信息服务规范标准，使之家喻户晓，在全社会形成提倡和保护客观真实、健康有益的信息，反对和抵制违法有害信息的良好氛围。二是实施网络媒介素养教育，通过学校、教育和媒体等多种形式，引导网上言论行为和价值取向，培育青少年和其它网民健康、文明、守法上网。只要社会各个方面真正行动起来，形成强大的社会教育和监督声势，有害的违法的网络信息将不再有滋生的土壤，蔓延的根基。

总之，沿用已有的成熟的监管方式，完善正在采用但尚不成熟的监管方式，不断扩展科学有效的监管方式，网络信息的政府监管方式将会日臻完善，监管效能将会充分体现。这样，中国就能走出一条在促进网络信息健康有序发展的同时，把有害的不良的违法的网络信息降到最低的成功之路。

【1】胡凌. 1998年之前的中国互联网立法[J]. 互联网法律通讯: 2008(2).

【2】刘武俊. 为互联网构筑法律“防火墙”: 解读《互联网文化管理暂行规定》[J]. 新安全: 2003(8).

【3】Opened Initiative, "Internet Filtering in China in 2004-2005: A Country Study"[EB/OL]. http://www.onennetinitiative.net/studies/ china/.