体制内的变革：战时大学教授的宪改方案

吴 锦 旗

（金陵科技学院思政部，江苏 南京 210038）

体制内的变革：战时大学教授的宪改方案

吴 锦 旗

（金陵科技学院思政部，江苏 南京 210038）

1939年9月国民参政会一届四次会议在重庆召开，在野党派会上所提的七个提案引发了战时第一次宪政运动，而宪法草案的修改则成为宪政运动的中心。由昆明九教授提出的宪法修正案对原有的政治制度进行了创新性的设计和改造，即在国民大会闭会期间设立“国民议政会”这一常设机构，以实现对专制权力的制约和限制，构筑基本的宪政框架，但由于国民党政府缺乏实行宪政的决心和诚意，不愿意与在野党派分享政治权力，教授派的宪政改革方案最后无果而终。

战时；大学教授；第一次宪政运动；国民议政会；

抗战期间，在野党派大多希望国家在抗战过程中走向民主宪政，抗战与建国同时并举，以实现政治的现代化和民主化。在这一过程中教授派①指国民参政会中的那些具有自由主义思想并且当时正在大学从教的学术精英（主要是西南联大的教授），因为他们彼此处于同一个圈子里，且在政治上志趣相投，而聚集成为一个政治团体，故被称为“教授派”。参见韬奋：《抗战以来》，韬奋出版社，中华民国三十年八月初版，中华民国三十五年十月再版，第41-42页。对此最为热心，他们一直以民主宪政为政治理想和奋斗目标，并为此而积极奔走，“而蒋介石和国民党则是试图把合法性的军事来源与现代来源联结起来。国民政府部分是党治政府，部分是军事独裁。但是它却没有能够在国民党内部创立一种有效的制度来使自己适应变化中的参与方式。”[1]（P257）这就迫使抗战之前教授派的宪政活动只能在体制外进行，更多的表现为宪政言论的表达、讨论和呼吁，而无法付诸实践活动，然而在日本侵华战争压力之下国民党政治制度开始出现了一些缝隙和松动，为了团结抗日、一致对外，执政的国民党不得不接受在野党派的宪政要求并有所行动，其中固然有作秀的成分，但毕竟给教授派们提供了一次难得的宪政实验的机会，战时体制内的政治改革之路由此开启。

一、第一次宪政运动的触发机制

实行宪政可以说是国民党原有政治设计中的既定目标，孙中山提出了中国政治发展的三步走战略，即依次经历军政、训政和宪政三阶段而实现政治现代化，抗战前的国民政府确有宪政的动议并有相应的行动，“人民是热烈要求实施宪政，政府是一再准备实施宪政，亦可说，在过去几年中，中国各方面都一致努力促进宪政。”[2]（P167-168）只是因为战争的爆发打断了原有的政治发展进程，“客观地说，战时将宪政的实施延期，在当时是得到国人谅解的。”[3]（P281）但在野党派并不因为战争而放弃对宪政的追求，1939年9月9日，国民参政会一届四次会议在重庆大学召开。其时，汪精卫已经叛逃至南京，正在积极筹备伪国民党“六大”，正式提出要废除一党专政，与国民党以外的党派合作，实行民主宪政。这对以蒋介石为首的国民党政权构成了巨大的威胁，因为汪精卫这一做法对其他党派而言还是有一定欺骗性的，而其所谓“民主宪政”的构想恰好也点中了国民党专制统治的死穴，很可能会引发国民党政治统治的合法性危机。出席参政会的一些参政员也在私下里聚会协商，准备在开会时提出宪政要求。

在内外压力之下，国民党方面为了争取主动，经过秘密商讨，最后决定由国民党内最年长的参政员孔庚领衔提出《请政府遵照中国国民党第五次全国代表大会决议案定期召集国民大会制定宪法开始宪政案》，提案中说：“谨按政府遵照中国国民党第五次全国代表大会决议，原已定期召集国民大会，并经积极筹备。嗣以抗战军兴，致陷停顿，惟抗战军事攸赖长期努力，建国工作必须同时进展，爰建议政府召开国民大会，制定宪法，开始宪政。”[4]（P583）这一提案的用意是要使国民党在宪政问题上争取主动，先发制人，与其让汪精卫的伪政权和在野党派用宪政问题来逼迫政府，还不如由国民党自己提出推行宪政，变被动为主动，化解危机，以此来凝聚人心、达成共识，稳固团结抗战的既有格局。

此次会议除了国民党方面的宪政提案外，还有中共参政员陈绍禹等的《请政府明令保障各抗日党派合法地位案》、左舜生等36人提出的《请结束党治立施宪政以安定人心发扬民力而利抗战案》、张君劢等55人提出的《改革政治以应付非常局面案》、江恒源等40人提出了《为决定大计解除根本纠纷谨提具五项意见建议政府请求采纳施行案》、张申府等21人提出的《建议集中人才办法案》、王造时等37人提出的《为加紧精诚团结以增强抗战力量而保证最后胜利案》共七个提案。

七个议案归纳起来就是四个要点：“（一）结束党治，实行宪政；（二）保障各抗日党派合法权利；（三）不分党派，集中人才参加抗战建国工作；（四）改革战时行政机构”。[5]（P632）还可以将这些提案分成两大部分，“一部分是直接与宪政有关的，是属于最近将来的，即尚须略经过筹备时间的；还有一部分是间接与宪政有关的，而重要性却并不轻的，是属于当前的、是有立刻执行必要的。第一部分是关于‘召开国会，制定宪法，开始宪政’或称‘颁布宪法，结束党治’；或称‘结束党治，实行宪政’”。在我们所介绍的在过的六个提案中，有五个提案明白提到了这件事。而“第二部分是在正式宪法尚未制定公布以前即须切实执行的事情。”它包括这样有几个问题：抛弃党派私见、任用贤才、保障各抗日党派的合法权利等。[6]（P125-126）

国民参政会一届四次会议上由执政的国民党和在野党派就宪政问题所提出的七个提案，成为抗战时期第一次宪政运动的触发机制，由此拉开了“青天霹雳的宪政运动”序幕。

1939年9月15日，关于宪政问题的七个提案由第三审查委员会负责合并审查，然而直到中午也没有任何结果。于是决定当晚继续讨论，在讨论过程中出现了执政的国民党和在野党派之间的激烈论战，最后通过了两条治本方法，“（一）请政府明令定期召集国民大会，制定宪法，实行宪政；（二）由议长指定参政员共若干人，组织参政会宪政期成会，协助政府促成宪政。”16日上午第三审查委员会在召开的第四次会议上，又通过了治标办法两条：“（一）请政府明令宣布，全国人民除汉奸外，在法律上其政治地位一律平等；（二）为应战时需要，政府行政机构，应加充实并改进，藉以集中全国各方人才，从事抗战建国工作，争取最后胜利。”[7]（P593）9 月 16 日下午的 3 时，由黄炎培说明七案审查之经过与其重要意义，他认为这“是建国之根基，是民治的起点”。[8]（P12）经过努力，《召集国民大会实行宪政案》在会上被鼓掌通过，蒋介石宣布将此案交政府切实执行。

执政的国民党接受宪政的提议乃是基于内外压力之下的被动选择，属不得已而为之，而非主动变革，其用意在于重塑自身形象，以缓解党内外的不满情绪，是应对危局的一种策略选择，具有浓厚的机会主义色彩。其实国民党方面并没有实行宪政的诚意、决心和勇气，但执政当局方面的口头承诺却给予在野党派特别是那些教授知识分子以无穷的想象和憧憬，他们以为宪政的春天终于到来了。黄炎培在日记中写道：“余为参政员，自己认定两大任务：一、助成政府与民众合作，二、助成各党派间合作。余以两年来之周旋，政府及各党派对我都还不至轻视。此次第四届大会为内政审查会主席，审查七个关于宪政提案，各党代表争论虽烈，而卒获圆满结果，在余总算对参政会尽了一份心，但观今后如何耳。”[8]（P12）黄炎培对促成宪政改革颇为欣慰，但对日后的宪政之路究竟会如何心中并无把握，只能是走一步看一步了。

1939年9月18日，一届四次国民参政会闭幕，蒋介石以议长身份致闭幕词，他指出：“本会同人，详加审议之结果，以为提高民权，加强国本，应为最要之务，用是决议请政府依照中国国民党过去之决议，召开国民大会，建立宪政规模。……从此国基大定，永久治安，岂仅收鼓舞民心之明效已哉。本会同人，深信本届会议以此案为最重大之贡献。”[9]（P570）随后，蒋介石提出了国民参政会宪政期成会组成人员的名单，他们是张君劢、张澜、周炳琳、杭立武、史良、陶孟和、周览、李中襄、章士钊、黄炎培、左舜生、李璜、董必武、许孝炎、罗隆基、傅斯年、罗文干、钱端升、褚辅成等共19人，指定黄炎培、张君劢、周览为召集人。10月17日，这个名单又加上梁上栋、胡兆祥、章伯钧、马亮、王家祯、李永新等6人，这样该会人数达到25人。从名单中可以看出，在野党派占了较大的比例，其中许多人属于教授派知识分子。

二、昆明九教授在宪政草案修正中对政治制度的创新设计

1939年9月20日，宪政期成会在油市街四号召开第一次会议，由黄炎培主持，公决达成了四项共识：“一、本议案在政府为表示接受以前先为假设的研究；二、请政府明令最好在双十节；三、公布宪法期间，以速为宜，至迟不过参政员现任期满九个月；四、明令发布以后，再召集本会公定进行程序表。”[8]（P13）这次会议的内容，主要是决议请政府早日颁布召集国民大会、公布宪政的明令，并请秘书处收集关于宪法草案之各种资料，以便讨论。[10]（P1658）1939年 11月 17日，国民党五届六中全会通过了《定期召集国民大会并限期办竣选举案》，提出“本党企求宪政之早日实施，实始终无间，今抗战已历两载有余，赖全国人民于本党领导之下，同心一德，艰苦奋斗，最后胜利之期已不在远，揆之抗战建国同时并进之义，召集国民大会制定宪法以确立建国基础，虽有积极进行之必要。”该案还说：“最近国民参政会曾有定期召集国民大会制定宪法之建议，亦足征国人对此期望殷切。”乃决定在1940年11月12日召集国民大会。[11]（PP462-463）国民党方面所做出的积极姿态和善意表示，令社会各界很是欣慰，人们对宪政改革充满了期待。11月24日，宪政期成会召开第二次会议，听取国民参政会秘书处关于国民党五届六中全会决议1940年11月12日召集国民大会的报告，决定着手征集各方对“五五宪草”等问题的意见，同时推举左舜生、董必武、楮辅成、罗隆基、许孝炎拟具待研究的各项问题，以供下次讨论。[12]（P1659）

宪政期成会于是委托在昆明的罗隆基、罗文干、陶孟和、周炳琳、傅斯年等教授，请他们就近磋商和起草关于宪草修正的意见。这些人都属于教授派参政员，他们知识渊博，学有所长，深孚众望且热心政治，大多有留学西方的学术背景，对西方民主宪政比较熟悉，其中有些人还是法学和政治学方面的专家，由他们来研究和修正宪草，恐怕是再合适不过了。这几个人回到昆明后，“即集会研究，并推罗隆基先生主稿，稿成讨论数月，几经修正。留昆参政员教授张奚若杨振声任鸿隽三先生，于讨论时，均肯惠然参加。留昆期成会会员钱端升先生于三月从美返国，阅览全稿，亦表赞同。”[13]这样，使得参加修宪的教授人数达到九人，最后形成《五五宪草之修正》一文，正式发表时署名“罗隆基等”。

罗隆基等人起草的宪草修正案中最重要的制度创新就是在国民大会闭会期间设立一个“国民议政会”的常设机构，以便对政府行使职权起某些监督作用，防止政府滥用权力。显然，“国民议政会”的权能和地位相当于西方民主国家的议会，而这一设想在宪政期成会提出后，得到多数人的认可和赞赏。

“五五宪草”规定国民大会由全国各县选举一名代表组成，中央实行五权分立，政权属于行政院，治权属于国民大会。而在实际的运作中形成了政府权力过大而国民大会无权的尴尬局面。为了约束政府权力的过度膨胀，罗隆基等人提议在国民大会休会期间设立这样一个常设机构。罗隆基等人指出：“按中山先生政治理想自成系统，其宪政理想较普通一般宪政标准，尤见高远。中山先生的宪政理想是世界民权，由人民直接行使选举、罢免、创制、复决等权。在实现直接民权步骤上，依据中山先生的遗教，应由下而上，由县民行使直接民权，进而为各省宪政，再进而为全国宪政。”而从国外的宪政历史来看，“直接民权瑞士行使最早。其他民主国家若英法，虽有久远的宪政历史，固尚未能语于此。美国西部各州偶有采行直接民权者，终鲜良好成绩。瑞士人口土地不及中国百分之一，瑞士人民对直接民权有长期经验，行使复决权有三百余年之历史，行使创制权有将近百年之历史，顾迄今两权之行使，无论在联邦或在各邦，依然有高度之限制。且瑞士各邦人民对普通法律行使复决与创制两权，成绩依然未臻尽善尽美之境。至于选民大会，直接选举官吏，直接参与立法，在瑞士二十二个邦中亦只限于两个全邦，四个半邦。由此可见人民行使直接民权，绝非一蹴可至之事。”罗隆基的意思很清楚，即使是在瑞士这个一个小国中直接民权的行使尚未完全实现，而在中国这个一个巨型国家中行使直接民权则更不可取。在中国要实现孙中山的宪政理想，必然要经过艰苦的工作和很长的时间，要从中国的实际情况出发，“惟在今日实行制定宪法，自须审度国家当前实际情形，并斟酌近若干年来之政治经验，方能期于适用。”[13]因此，制定宪法既要遵循孙中山的遗教，也要顾及到国家环境和政治经验。

事实上，“五五宪草”对中山遗教已多有变通。罗隆基借用孙中山宪政思想作为理论依据对“五五宪草”进行剖析，“中山先生喻宪法为一副机器，惟其是一部机器，故宪法不是国家文字上的装饰品。惟其是一副机器，故必求其具备两个条件：（一）能适合应用；（二）有良好效率。求其能适合应用，就要顾到事实，要能与实际事实配合。求其能有良好之效率，就要各部分有良好的配合。如今分析讨论五五宪草，就拿上面两点做标准。”他接着指出“五五宪草”存在的缺点，“五五宪草共分八章，计一四七条，每章都有应加斟酌考虑之条文，关于条文修改上的各项意见，留待后文分条注释。综合全部宪草来说，同人认为有三个重要缺点：（一）人民政权运用不灵；（二）中央地方权限不清；（三）行政方针列入基本法。”对于宪草所存在的三个缺点，罗隆基进行了比较详细的分析，并提出了三个修正的意见：“（一）于宪草第三章中增设国民议政会，以便人民政权得到有效之行使。其详见修正案条文中。（二）于宪草中增添‘中央与地方’一章，以划清中央与地方之职权。其详见修正案条文中。（三）宪草第六章国民经济第七章教育删除，以符‘条文简短，字句明确’之旨”。罗隆基最后还强调了宪法的制定应该适用、效率、朴实，采取渐进的步骤，达到制度运用上的实效。[13]

从罗隆基等人关于宪草修正的批评和建议中，可以看出：首先，罗隆基等人对“五五宪草”的修正大体是依据孙中山的宪政思想来进行的，这样做的目的就是为了使国民党方面对修正案更容易接受，不至于产生抵触心理。问题是，罗隆基等人对中山先生宪政思想的理解和国民党方面的认识是大相径庭的，这也是后来这个修正案不被国民党方面认可的一个很重要原因。其次，罗隆基等人虽然也强调制定宪法应该从本国的环境和政治经验出发，但是因为他们深受西方民主思想的影响，从宪草修正的字里行间中不难看出，他们基本是以欧美的民主国家作为参照物和榜样，试图把西方宪政思想和制度设计移植到中国的宪政实践中，具有强烈的西化色彩。第三，罗隆基等人在宪草修正中提出的最核心的问题就是设立国民议政会，以此来实现主权在民，保证人民有权在制度上得以实现。但这与国民党的“以党治国”、党权至上核心理念是完全相悖的。如果真是这样的话，那么必然出现最高权力从国民党向国民议政会的转移，这是长期习惯于一党专政、一党独裁的国民党无论如何都无法容忍和接受的。

罗隆基等人关于“五五宪草”修正中的神来之笔就是国民议政会的设立，认为它可以补救直接民权难于行使的缺憾。他们建议给予国民议政会两种主要职权：一是“复决立法院之决议”，二是“对行政院可通过不信任案”。他们主张使立法院相应地改为只是“立法技术上之专门机构”，并且立法院的决议须经议政会审核，则“可使法律案等等必有更审慎周详的成绩”。这样，“立法院有能，议政会有权”，便与“中山先生权能划分五权并立之遗教精神，甚为相合”。为了避免国民党对这个方案产生抵触情绪，他们还做了一些让步和妥协，即“在总统制国家，议政会对行政院可通过不信任案，但不能弹劾总统”，所以议政会不过是“人民对行政有限度之监督制裁”，只要运用得当，它将使“总统用人必能选贤举能”，于是“政府有能，人民有权之精神，必更能发挥”。[14]（P1197）说到底，教授派的宪政方案并不是对原有制度的根本性变革，而是在尊重原有制度基础上的局部变革，通过设立一个常设性的国家权力机关——议政会，使人民有权能在制度上体现出来，甚至不惜压缩议政会的权力，以维护最高统治者的权威来换取当权者的支持。

教授派对“五五宪草”的修正亦被称为“昆明宪草”，是西方自由主义政治思想在中国现代政治发展过程中的完全展现，它表明了自由主义知识分子革新政治的迫切性，“在大多数情况下，知识分子不可能背弃现存秩序，因为他们从来就不是现存秩序的一部分。知识分子是天生的反对派，他们在社会舞台上的出现，本身就意味着潜在的革命作用，而不是他们效忠的对象该换了。”[1]（PP239-240）贯穿于其中的既有理想的追求也有现实的关怀，是一个务实的、渐进的修正案，它既照顾到了国民党作为长期执政党的事实，也使得宪政性的制度安排能在专制体制下有所突破，为宪政之路开拓新的发展空间，实现原有制度的部分质变，其目的在于通过制度创新以及运用渐进改革的方式来推动中国宪政的发展。

三、对教授派宪政改革方案的审视与反思

1940年3月20日上午，宪政期成会在黄炎培主持下举行第三次全体会议。宪政期成会的成员们深感使命重大，不敢轻率行事，连续十天，依据“五五宪草”条文，汇合“昆明宪草”及各方意见逐项研究，反复讨论。关注修宪的蒋介石于3月28日特召见周炳琳、黄炎培、张君劢、张澜、钱端升、李璜、褚辅成、罗文干、罗隆基、左舜生等了解讨论情况，黄炎培感到“蒋公态度极恳切开朗。”[8]（P16）蒋的态度使期成会成员误以为其宪政改革方案已经得到国民党中央的默认。3月29日，宪草讨论基本结束。3月30日，宪政期成会修订完成《国民参政会宪政期成会提出中华民国宪法草案（五五宪草）之修正草案》（即“期成宪草”）。“这个修正案根据三个重要的参考材料：一个是教授‘来宾’提出的‘五五宪草修正案’，一个是救国会‘来宾’提出的‘对于五五宪草的意见’，还有一个是共产党‘来宾’提出的关于国民大会组织法、选举法及五五宪草的意见。”[6]（P153）期成宪草基本上是以罗隆基等九教授的“昆明宪草”为基础，它接受了在国民大会闭会期间设立国民议政会的建议，“惟将名称定为国民大会议政会”，[15]（P1185）而设置这样一个机构也得到了在野党派的接受和认可，尽管对这一常设机构的名称和职权等问题各党派并未取得一致意见。

期成宪草的通过是中国民主宪政发展史上的一件大事，受到了社会各界的广泛关注，有人说：“该修正草案中对于原宪草的重大修改就是在第三章加入‘国民大会议政会’一节，这是对于整个宪草的重大改变，是一切谈宪政的人所不应忽视的。”[16]正因为如此，它也被称为“议政宪草”。

期成宪草以孙中山的“五权宪法”为依据对“五五宪草”进行了重大的修正，在国家政治体制上进行了大胆的改革和创新。首先，它调整了国民大会和国民大会议政会的关系。该案对国民大会的职权规定了六项：“选举总统副总统、立法院院长副院长、监察院院长副院长、立法委员、监察委员；罢免总统副总统、行政立法考试监察各院院长副院长、立法委员、监察委员；创制法律；复决法律；修改法律；宪法赋予之其他职权”。关于国民大会议政会的职权，“期成宪草”规定了九项：一、在国民大会闭会期间议决戒严案、大赦案、媾和案、条约案。二、在国民大会闭会期间复决立法院所议决之预算案、决算案。三、在国民大会闭会期间，得创制立法原则，得复决立法院之法律案。凡经国民大会议政会复决通过之法律案，总统应依法公布之。四、在国民大会闭会期间，受理监察院依法向国民大会提出之弹劾案。国民大会议政会对于监察院提出之总统副总统弹劾案，经出席议政员三分之二决议受理，应即召集国民大会，为罢免与否之决定。监察院对行政、立法、司法、考试、监察各院院长副院长之弹劾案，经国民大会议政会出席议政员之三分之二通过时，被弹劾之院长副院长即应去职。五、国民大会议政会对行政院长、副院长、各部部长、各委员会委员长得通过不信任案；行政院院长、副院长、各部部长、各委员会委员长经国民大会议政会通过不信任案时，即应去职。国民大会议政会对行政院长、副院长之不信任案，须经出席议政员三分之二通过，始得成立。总统对于国民大会议政会对行政院长或副院长通过之不信任案如不同意，应召集临时国民大会为最后之决定；如国民大会否决国民大会议政会之决议，则应另选国民大会议政会议政员，改组国民大会议政会。六、国民大会议政会对国家政策或行政措施，得向总统及各院院长及委员会委员长提出质询，并听取报告。七、接受人民请愿。八、总统交议事项。九、国民大会委托之其他职权。[15]（P1185-1186）两相比较，国民大会议政会的职权显然要超过国民大会的职权。对于这个问题，《中华民国宪法草案修正草案说明书》是这样解释的：“依理言之，议政会既为国民大会闭会时行使权力之机关，则议政会之职权应出于国民大会之委托，且其权力不应超出于国民大会权力之外。而按本会修正草案之所规定有议决宣战、媾和和大赦、戒严案之权，均未在国民大会中列举。以云不信任案，已不见于国民大会职权之中。似乎此种机关虽因国民大会之选举产生，似已非闭会期间暂时受委托之机关。”不过，“国民大会为国家最高权力之机关，实包括直接与间接政权。国民大会本身行使直接权，而间接权事实上即不宜由两千人以上之国民大会行使，乃以属之议政会”。[17]（P1196）国民大会人数众多且会期较短、间隔时间长，很多权力确实无法行使，而国民大会议政会行使间接政权以弥补国民大会的不足。

其次，“期成宪草”理顺了政权和治权的关系。孙中山的五权宪法中治权即人民权，包括选举、创制、罢免、复决四大民权，此四项权力理所当然应归属国民大会。而立法院是政府系统中的一个部门，只能行使治权。但在《五五宪草》中规定立法院不仅拥有立法权力，而且还拥有一些本来应该属于国民大会的权力，如戒严案、大赦案、媾和案、条约案等权项。立法院显然侵占了国民大会的权力。因此在期成宪草中对立法院的职权进行了变更，“其属于政治性之大赦、戒严、宣战、媾和与条约，一律移而至于议政会中。其为立法院所辖者，独有预算、决算及法律案”。《中华民国宪法草案修正草案说明书》还说：“今后之立法院”只是“专家资格参加于一切法律法典之制定”，并且“预算决算本牵涉政权治权两方面，故立法院可作初议，而议政会对于法律案与预算案，仍有复决之权”。而“如此分配，庶几议政会与立法院之职权，各得相当”。[14]（P1196-1197）

第三，“期成宪草”赋予国民大会议政会若干限制总统的权力，带有一定的民主制衡色彩。“五五宪草”将总统规定为既是国家元首又是行政首脑。总统任命行政院长不必经国民大会同意，行政院长对总统负责而不对国民大会负责。总统每届任期6年，握有“统率全国陆海空军”、“得召集临时国民大会”、“发布紧急命令及为紧急处分”等军政大权，总统在中央政权中处于最高操纵者地位，几与封建帝王无异。在“期成宪草”中，总统的权力受到一定程度的限制，如“凡经国民大会议政会复决通过之法律案，总统必须依法公布之”。总统虽有权发布紧急命令，但“发布命令后，应即提交国民大会议政会追认”。[15]（P1186-1187）“期成宪草”的制定者们非常清楚，在当时的历史条件下试图对总统做更多的限制几乎是不可能的。

总之，“期成宪草”将立法院的部分权力移交给国民大会，把国民大会的权力委托给国民大会议政会，这样使总统和政府的权力受到一定程度的制约。它基本遵循了孙中山五权宪法中“人民有权”的思想，同时也吸收了西方议会民主制的一些通常做法，以构建一个权力制约和平衡的系统，防止权力的过分集中和滥用。“期成宪草”体现的是民主精神在抗战中生长和发育的结果，其中的基本价值和理念在以后的政治发展中不断地以各种形式表现出来，是中国政治发展史上的一个里程碑。

不可否认的是，“期成宪草”本身的缺陷也是非常明显的，“期成宪草”的修订者是带有浓厚自由主义思想的知识精英，他们以西方民主宪政思想为指导的，是对西方的民主制度的生搬硬套，忽视了中国党国政治的基本国情，偏重于理想状态的政治制度设计，理论与实践脱节，在实践中碰壁是难免的，正如梁实秋所说的那样：“一个政治学者也不可以只谈原则不管办法，何况是一个要献身于实际政治的人物，大概一个政治的批评家容易高谈原则，可以实际负政治责任的人便要很注意琐细的技术了。罗隆基不是见不及此，例如他所标榜的‘专家政治’即是想把政治专业化，但那究竟不是改造中国政治首要之图。如何把一个落后的中古式的国家转变为一个民主的现代的国家，这不一定需要专家设计，这仍需要高瞻远瞩的政治家来大刀阔斧的奠定基础。例如说，一部宪草，里面包含许多可以讨论的问题，罗隆基对宪草下过一番功夫，他特别注意到代议制的形成，所以他有过很精湛的意见，提出要修改关于国民大会的种种规定，但是这还不够。国大代表如何能够选举出来，那才是大问题。以中国之大，组织之散漫，教育之低下，怎样才能使国人有效而合理的选择出代表国民的真正代表？显然英美那一套选举办法移植到中国，一时是不能奏效的。这就是要绞脑筋的大问题。罗隆基企图为中国政治设计一张蓝图，将会遇到很多诸如此类的问题。”[18]

尽管人们对“期成宪草”的制度设计存在分歧，但“期成宪草”通过后，人们还是乐见其成的，认为这一方案应该为国民党所接受。毕竟宪政期成会的组成人员是蒋介石自己指定的，且其中有不少社会名流和教授学者同国民党之间有着较为密切的关系，即使其中有些自由主义知识分子如罗隆基等曾激烈地批评过政府，但他们基本上是站在一个公正、客观的立场上，并无颠覆政府的企图。而且可以肯定的是，这些人基本上与共产党没有瓜葛。但事情远不是人们想象的那样简单。1940年4月1日，第一届第五次国民参政会在重庆林森路军事委员会礼堂开幕。4月5日下午的第五次会议开始讨论蒋介石以议长身份交议的《中华民国宪法草案修正案》及建议案。大会逐条宣读完草案，由张君劢说明各修正要点，再由立法院长孙科说明“五五宪草”，其中提到“‘五五宪草’在精神上，完全是遵奉总理的三民主义为建国之最高原则来起草的；其内容则参照五权宪法建国大纲所规定。但为因应目前环境，及近年经验，故对建国大纲非墨守其条文而系遵奉精神，针对目前的环境及十余年的政治经验，予以引用的，中央认为大体可采用，当然尚非完全无缺。”[17]（P149）这似乎为后来的讨论定下了基调。这一天的会议没有来得及讨论，蒋介石宣布休会，草案留待明天详细讨论。第二天讨论时就草案中关于国民大会闭会期间设立“国民大会议政会”的问题爆发了激烈的争论。一位国民党参政员“起来破口大骂，在实际上简直等于表示宪政是不必要的！他的一顿大骂，不但使在野各抗日党派的‘来宾’听了为之寒心，即国民党中的贤明分子曾经参加旁听席的，也为之摇头叹息。”[6]（P154）教授派的代表人物“罗隆基、左舜生、罗文干、周炳琳等主张维持‘国民大会议政会’”，而国民党方面的参政员则大部分反对，且“蒋先生于开会时对于宪草中牵制政府权力之规定，表示不满，语侵罗隆基等。”[19]（P253）这样经过八九个人的激烈争辩后，已经无法再讨论其他问题，只好宣布休会十分钟，会议再开始时，“秘书长王世杰忽然恭恭敬敬双手捧着议长的字条，十分严肃地踱着方步由主席台走到报告台（在主席台前面，略低）宣读一遍，即算决议。内容如下：（一）本会宪政期成会拟之中华民国宪法草案修正案，暨其附带建议及反对设置国民大会议政会之意见，并送政府。前项反对意见，由秘书处征询发言人意见后，予以整理。（二）参政员对于宪政期成会修正案其他部分持异议者，如有四十人以上之连署，并于五月十日以前送本会秘书处，应由秘书处移送政府。”期成宪草是国民参政会第五次大会的中心议题，也是宪政期成会的唯一结晶，以这样的方式结束，对国民党参政员而言“也许以省事为无量幸福，在‘来宾’们却像冷水浇背，不胜寒心。”[6]（P155）如此的决议，使期成宪草付大会表决已经不可能，“而‘并送政府’四字，说穿了就是将其束之高阁，让它免于被否决，算是给在野党派留了点面子。”[20]（P114）一个企图部分变革国民党独裁统治的宪政方案就这样胎死腹中，这让那些幻想用西方代议制民主来改造中国政治的自由主义知识分子大为失望。

蒋介石对期成宪草大为恼火，他在一届五次参政会闭幕的致词中说：“我们今天还不能随随便便订一个宪法，使国家再受损失，人民再受痛苦。”[21]（P686）其用意就是为了否定期成宪法，他认为期成宪草既不符合孙中山的宪政思想，也不符合中国的实际。执政的国民党反对期成宪草应该是不难理解的，国民党统治集团有着极为浓厚的“打江山坐江山”的情结，任何政治改革一旦触动了其统治基础，对其专制统治构成了威胁，必然会遭到国民党的压制。“‘期成宪草’所规划的宪政形态，显然是一种议会至上式的议会政治体制，在这种体制下，不仅国民党的党治将难以持续，而且国民政府的权力亦将受到严重束缚并被置于强有力的监督之下而难以在为所欲为。”[22]（P303）期成宪草所设计的政治制度也确实能在削弱国民党和国民政府的专制统治方面起一定作用，所以它是不可能被国民党接受的。

抗战时期的第一次宪政运动可以说中国走向现代化一次政治选择，“它指的是一个特定政治体制所采取的具体现代化战略路径选择。这种现代化战略选择，是在政治主体的主管意识形态与它所凭依的各种资源相结合的条件下得以形成的。”[23]（P54）这是党国体制下学术精英追求制度变迁的尝试和努力，但这样的制度变迁并非一个自然的历史过程，因为“从某种现行制度安排转变到另一种不同制度安排的过程，是一种费用昂贵的过程；除非转变到新制度安排的个人净收益超过制度变迁的费用，否则就不会发生自发的制度变迁。”[24]（P373）不可否认，党国体制下长期执政的国民党缺乏实施民主宪政的动力和要求，只能通过体制外的学术精英的推动来实现诱致性制度变迁，“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。……诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。”[24]（P384）问题是，战时大学教授所致力于的民主宪政改革更多的是倾向于将西方已有的民主制度移植到中国，这就很容易导致当权者和保守势力的抵制和排斥，不仅如此，“制度移植可能比技术移植更困难，因为一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在。”[24]（P385）生搬硬套西方的政治制度从来就不会成功。

宪政在国民党的眼里不过是凝聚人心的工具，成为国民党手中挥舞的一面招摇撞骗的旗帜，在不断编织宪政的谎言中苟延残喘其专制统治。对于一个专制政权来说，维持专制统治的格局远比推行民主宪政来得更为艰难和危险，因为当一个政治制度已经丧失了自我变革的适应性的时候，它就陷入的僵化和衰朽，其生机和活力就停止了，政治衰朽就是不可避免的了。

战时的宪政改革方案是知识阶级在体制内革命的一次有益尝试，它试图创立新的组织机构和政治程序并使其制度化，目的是为了使原有的政治制度通过革新更好地适应战时社会中各个党派政治参与扩大化的要求，这其中既有为政府筹划的考虑，也有为自己争取权力的计算。但是知识阶级所占有的资源有限，无法同执政者进行对等的博弈，只能通过游说的方式劝导、说服统治者改弦更张，这就决定了它无法依靠自己的力量来完成政治革新，其政治理想的实现要寄托于统治者的觉悟，当权者如果接受他们的宪政改革方案并身体力行，那么成功的希望就很大，反之，当宪政改革方案被当权者拒绝后，这些知识分子也无可奈何，根本没有办法作出任何反击，这说明在一个专制国家中进行政治制度的改革其主动权是掌握在执政者手中，也正因为这一点，政治改革充满了变数和不确定性。

[1][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序 [M].王冠华.刘为等译.沈宗美校.上海：上海人民出版社，2008.

[2]罗隆基.期成宪政的我见[M]//谢泳.罗隆基：我的被捕的经过与反感.北京：中国青年出版社，1999.

[3]张宪文等.中华民国史：第三卷 [M].南京：南京大学出版社，2006.

[4]孔庚等提.请政府遵照中国国民党第五次全国代表大会决议案定期召集国民大会制定宪法开始宪政案[M].孟广涵主编.国民参政会纪实（上卷）.重庆：重庆出版社，1985.

[5]陈绍禹.参政会第四次大会的成绩和意义[A].孟广涵主编.国民参政会纪实：上卷[M].重庆：重庆出版社，1985.

[6]韬奋：抗战以来[M].韬奋出版社，中华民国三十五年十月再版.

[7]召集国民大会实行宪政案[A].孟广涵主编.国民参政会纪实:上卷[M].重庆：重庆出版社，1985.

[8]中国社会科学院近代史研究所 中华民国史研究室编.黄炎培日记摘录[M].北京：中华书局，1979.

[9]议长蒋中正闭幕词[A].孟广涵主编.国民参政会纪实:上卷[M].重庆：重庆出版社，1985.

[10]宪政期成会对国民参政会一届五次大会报告书（1940年4月）[M].秦孝仪主编.中华民国重要史料初编（第4编第2册）.台湾中国国民党中央委员会党史委员会，1988.

[11]定期召集国民大会并限期办竣选举案（11月17日）[M].中国第二历史档案馆编.中华民国史档案资料汇编（第5辑），第2编“政治”（1）.南京：江苏古籍出版社，1994

[12]宪政期成会对国民参政会一届五次大会报告书（1940年4月）[M].秦孝仪主编.中华民国重要史料初编（第4编第2册）.台湾：中国国民党中央委员会党史委员会，1988.

[13]罗隆基.五五宪草之修正[J].再生，1940年4月10日，第45期.

[14]国民参政会宪政期成会提出中华民国宪法草案修正草案说明书[A].章伯锋 庄建平 主编.抗日战争 第三卷（上）：民族奋起与国内政治[M].成都：四川大学出版社，1997.

[15]国民参政会宪政期成会提.中华民国宪法草案（五五宪草）修正案[M].自章伯锋 庄建平主编.抗日战争 第三卷（上）：民族奋起与国内政治.成都：四川大学出版社，1997

[16]陈体强.论设置国民大会议政会问题[J].今日评论，1940年6月2日，第3卷第22期.

[17]孙科在国民参政会一届五次大会上关于宪草草议经过的报告及其内容的说明（1940年4月5日）[A].四川大学马列教研室编.国民参政会资料[Z].成都：四川人民出版社，1984.

[18]梁实秋：罗隆基论[J].世纪评论,第2卷第15期（1947年10月11日）.

[19]王世杰日记（手稿本） 第二册[M].民国二十二年五月—民国二十七年十二月，1940年4月6日，台湾中央研究院近代史研究所，1990年影印.

[20]闻黎明.第三种力量与抗战时期的中国政治[M].上海：上海书店出版社，2004.

[21]议长蒋中正闭幕词[A].孟广涵主编.国民参政会纪实（上卷）[M].重庆：重庆出版社，1985.

[22]王永祥.中国现代宪政运动史[M].北京：人民出版社，1996.

[23]萧功秦.百年中国的六次政治选择——从清末新政到邓小平新政[M].萧功秦.中国大转型：从发展政治学看中国变革.北京：新星出版社，2008

[24]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[A].[美]R.科斯，A.阿尔钦，D.诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].刘守英等译，上海：上海人民出版社，1994.

Reform inside the System: Constitutional Reform Proposed by Professors in the Period of War of Resistance against Japan

WU Jin-qi
（Dept of Ideological and Political Theory Teaching, Jingling Technology Institution, Nanjing 210038, China）

The parties out of office put forward seven proposals at the fourth session of the first National Political Council,which triggered the first constitutional movement in the period of the War of Resistance against Japan.The modification of the draft Constitution was the central task of the first constitutional movement, and its amendment proposed by the nine professors from Kunming designed and restructured the existing political system in an innovative manner.It was proposed that a national deliberative committee be set up in order to check and restrict the autocratic power, and build a basic constitutional government framework.But the Kuomintang government lacked the determination and sincerity to become a constitutional government, and therefore was unwilling to share the political power with parties out of office so that the professors’ constitutional reform resulted in nothing.

wartime; professor; first constitutional movement; deliberative committee

K265

A

1005-7110（2012）04-0032-08

2012-06-09

吴锦旗（1968-），男，江苏盐城人，法学博士，金陵科技学院思想政治理论课教学部教授，主要从事政治学理论研究。

侯德彤