宜都市集体林权制度改革深化分析

张 磊

(长江大学园艺园林学院， 湖北 荆州 434025； 湖北省宜都市王家畈镇人民政府，湖北 宜都 443300)

汪发元

(长江大学管理学院， 湖北 荆州 434023)

宜都市集体林权制度改革深化分析

张 磊

(长江大学园艺园林学院， 湖北 荆州 434025； 湖北省宜都市王家畈镇人民政府，湖北 宜都 443300)

汪发元

(长江大学管理学院， 湖北 荆州 434023)

为了探索林权改革深化的方法和路径，对湖北省宜都市近年来集体林权制度改革进行了调查分析。认为在深化宜都市林权制度改革的过程中必须坚持如下几个原则：尊重民意，切实维护林农利益；统筹并进，实现协调持续发展；落实政策，解除林农后顾之忧；因地制宜，确保改革符合实际。改革深化的具体措施有：加大政策宣传，加强组织领导；完善配套措施，加强流转服务；加强就业引导，做好林农转移；健全服务体系，做好协调工作。

宜都市；林权制度改革；深化分析

1 集体林权制度改革深化问题的提出

集体林权制度改革被誉为改革开放以来我国农村经济社会发展的第二次革命[1]，它不仅有利于加快林业现代化建设的进程，而且有利于推进农村小城镇建设。湖北省宜都市是我国集体林权制度改革的一个试点县市，同时也是湖北省林改中唯一实施“天保林”工程的县市。近年来，宜都市通过认真组织、规范程序、严格操作，截止到2012年底，共完成确权发证5.4万户、17.3万宗、7.67万hm2，在全国集体林权制度改革百县经验交流会上被誉为全国林权制度改革“百强县市”。虽然宜都市林权制度改革取得了一定的可喜成绩，但是仍然存在着诸如林地支离破碎与林业规模经营相矛盾、林户力量单薄与市场风险较大相矛盾、短期利益趋向与林业多重效益相矛盾等诸多问题，通过林地流转林业产业经济的优势作用并不突出，带动力不强，效果十分有限。所以，在四化同步的大背景下，如何解决这些矛盾和问题，如何对宜都市的集体林权制度改革进行深化就显得尤为重要。

2 集体林权制度改革深化的原则

宜都市林权改革存在的矛盾和问题，究其实质是利益的再分配问题，也就是如何保证国家、集体、林农三方利益的最大化，如何实现经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。这始终是林权改革最亟待解决的难题。鉴于此，在深化宜都市林权制度改革的过程中必须坚持如下几个原则。

2.1 坚持尊重民意，切实维护林农利益的原则

在深化林权改革中，要坚持做到尊重林农的意愿，切实按照公平公正原则，保护多数林农的基本权利，通过实行明晰的林权制度确保林农的私有财产权。在深化林权改革中，广大林农才是农林建设的主体和决定因素，改革对他们的影响也是最大的。对于林农来说，他们的生活很特殊，林地就是他们的主要生活来源，如果林地的使用长期得不到保障，或者说没有确认林农对林地的产权关系，那么林农就不可能成为这块供他们休养生息的土地的真正意义上的主人，因此对于林业产权的一系列改革就难以落到实处，造林育林的积极性就难以调动。因此真正有效的林改必须尊重和发挥广大林农的主体地位，发挥他们的主观能动作用，同时真心实意倾听他们对改革的意见和建议。只有在了解有关法律和政策的前提下，让广大林农充分认识到改革能为他们带来实际利益，才能调动林农的积极性，他们才能真正地行动起来，并根据自身实际选择适合当地情况的改革方式。只有调动了林农的积极参与和民主监督，才能保证林权改革切实符合林农的利益要求，才能更好地提高林农保护森林、发展林业的主观积极性。所以，在林权制度改革中，一定要尊重和了解林农的真正意愿，切实保护林农的合法权益。

2.2 坚持统筹并进，实现协调持续发展的原则

无论是在保持生态平衡、促进经济发展，还是在实现社会长远发展等方面，集体林地都发挥着不可替代的作用。在一定程度上，我国林业的可持续发展依赖于集体林地的可持续发展。集体林权制度改革既要有利于森林经济、社会、生态等效益的发挥，又要有利于林农致富增收，更要有利于新农村的健康长远发展。当前，在集体林权改革分山到户以后，经营主体在经济利益的驱使下，再加上其可持续发展目标的缺乏，一些林农为了实现其短期利益的最大化，存在着违背自然规律的现状，更有甚者伐烧山林，肆意砍伐已有的成林树木，盲目跟风种植时髦的经济林，并且不切实际地施用化肥等导致环境污染。这严重违背了可持续发展原则，所以怎样引导林农理性思考，在追求自身经济利益最大化的同时，充分考虑承包林地的承载力，并积极关注生态及其经济效益的长远发展，减少破坏农村生态环境行为的发生，就显得很有必要。因此，林业主管部门要对其高度重视，不仅要加大对集体林业的服务与监管力度，为其提供技术支持和具体指导，而且还要大力宣传利于子孙后代的生态经营模式，引导林农走可持续发展的经营模式，并紧密结合国家建设的宏观需求和当地经济发展的要求，切实帮助林农进行科学规划、看护所拥有的林木资源。所以，在林权制度改革中，一定要同时兼顾林业的经济效益、社会效益与生态效益，使其实现健康协调可持续发展。

2.3 坚持落实政策，解除林农后顾之忧的原则

纵观世界林业的发展，都离不开政府的高度重视以及大力扶持。林业具有非排他性、非竞争性，与其他行业相比，林业属于具有外部效应的社会性公益混合产品，它生产的周期性较长，受自然等的影响也较大，当然也随之承受比其他产业大得多的市场风险。与此同时，个体林户的小农经营方式也很难融到大量资金，这对于新产品、新技术的推广和应用都非常不利，因而所有这些都有赖于政府的有力扶持。集体林权制度的改革与广大林农的切身利益密切相关，是林农参与面非常广的一次改革，同时也是对林业“三定”和联产承包责任制的进一步规范与完善，在保持各项林业政策连续性与稳定性的前提下，务必重点落实中央关于“免税、减费、让利”等各项惠民政策。同时，要用通俗易懂的语言将改革的目的、意义、阶段、做法以及相关的法律、法规、政策、责权利等同林农讲清楚、道明白。特别是关于政策性的问题，要讲透彻，使广大林农在充分了解的基础上，支持并参与改革。各级政府和林业主管部门在改革的各个阶段，也要严格遵守国家法律和政策的有关规定，保持林业政策的稳定性与连续性，解除林农的后顾之忧，要让林农真正吃下“定心丸”，并以稳定的政策和规范的法律来切实维护林农的各项权益，这不仅直接影响着他们参与林权改革的决心和动力，更决定着集体林权制度改革的成效。所以，在林权制度改革中，一定要坚持严格落实各项林业政策的原则。

2.4 坚持因地制宜，确保改革符合实际的原则

在集体林权制度改革中，要根据不同地区各自的特点采取相应的策略。首先，要做到因地制宜。要根据林改当地的实际情况进行分类指导、分类经营。明确林改的核心是还利还权给林地的所有者和经营者，而不仅仅只是形式上的分山到户，真正意义上的林改不仅允许均山、均利、均股等不同的林权形式，甚至可以在农民愿意的情况下选择维持现状。总之，要做到一切从实际出发，因地制宜，选择适合当地的合理方式进行林改，不要盲目地依葫芦画瓢，要取其精华、弃其糟粕，只有真正适合自己的才是最佳的。其次，要做到因林制宜。即要对森林进行分类经营，坚持科学的原则制定分类经营计划，用科学的方法对生态公益林和商品林进行合理界定，绝不能因为要完成任务或者顾及短期利益而进行规划。此外，在制定林地保护利用规划时，可以根据生态区位和主导利用的不同，把林地林木划分为公益林与商品林两类，对两者分别采取不同的政策机制、经营机制和管理机制，即实行森林的分类经营体制[2]。所以，在林权制度改革中，一定要坚持因地制宜的原则，确保各项改革符合实际。

3 集体林权制度改革深化的措施

宜都市在进行集体林权制度改革深化的过程中，不仅要严格遵循如上4个原则，还要努力做到以下几点。

3.1 加大政策宣传，加强组织领导

第一，要加强宣传动员。通过诸如广播、电台、期刊、报纸、专栏、宣传册、横幅标语等多种媒体形式，最大限度地向林农宣传集体林权制度改革的目标、意义、方法、步骤与相关配套的政策及法律法规。同时要从上而下统一思想，提高广大林农对集体林权制度改革的认知度。

第二，要加强组织领导。大力推进集体林权制度的改革，是各级政府的一项重要职责。各级政府要高度重视林权改革工作，将其当做重点来抓，要按“五个一”的要求强化落实对集体林权制度改革的领导，即市、乡(镇)、村三级均要成立一个强有力的改革领导小组，制定一套切实可行的改革方案，成立一支高效的专业队伍，确定一块专项经费保障，建立一套完善的监督机制；同时由市乡(镇)政府配备专门的工作班子真正深入基层，以乡(镇)为单位组织实施各项改革工作。

第三，要建立考核机制。各级政府要将市、乡(镇)、村的林权改革任务进行尽可能地量化和细化，制定行之有效的目标管理考核办法，将林权证的有效发放、集体林地承包合同的合理签订、集体林木确权及管护责任严格明晰等内容纳入到林改目标管理中，对其进行目标责任考核，最终确保各项林改工作整体推进、任务如期完成。

3.2 完善配套措施，加强流转服务

第一，规范流转程序，完善各项交易制度。在集体林地进行有序流转的过程中，保护林户主体权益需要有健全的流转制度予以保证。同时要尽快制定林木所有权、使用权流转的具体实施办法，可以通过承包、租赁或者继承等方式取得林地的使用权。

第二，落实权证发放，明晰林地产权。林业部门要设立专门的林权管理机构，建立林权的动态管理制度，尽快把登记准确的林权证发放到林农手中，对于林农反馈的未发放的林权证要及时进行处理，并对少数因历史遗留问题而产生争议的山林，进行及时的协调处理，且在纠纷解决后要及时予以登记、颁发林权证，切实保障林农的各项合法权益，为促进我国林地资源的良性流转提供坚实的基础。

第三，健全林地流转市场，降低交易成本。建立一个规范有序的要素流转市场对实现林权流转意义重大。因此，必须加快林地流转要素市场的建设，建立一个集林地资源信息公布、林权手续变更登记、林业政策法规咨询于一体的林地流转要素市场，进而实现林地流转要素市场的专业化与社会化，从而确保林地流转有序规范，使得林户交易成本得以降低，最终为林农进行林地的有序流转提供一个公平竞争的良好环境[3]。

3.3 加强就业引导，做好林农转移

第一，大力发展非农产业，合理转移林业劳力。由于第二、三产业的迅速发展不仅可以增加林农林地流转的有效供给，还可以刺激林地流转的有效需求，是加快林地流转的不竭动力。为了进一步对林农的林地流转行为进行正确引导,当地政府必须充分利用当地优越的区位优势,大力发展现代工业与服务业,就近吸纳林业剩余劳动力, 及时将林业剩余劳动力从林业中转移出来，进一步为林地流转营造良好的社会氛围。

第二，加大林农培训力度，提高林农业务技能。通过培训、辅导和教育，提高林业剩余劳动力的综合素质，从而加大他们的就业机会，最大限度地对劳动力进行及时转移，对剩余的林业劳动力进行有效安置。

第三，加快基础设施建设，改善林农就业环境。要加快实现农村生活方式和生活质量的城镇化，统筹城乡区域发展。加快社会保障体系的建设，将非城镇郊区、山区林户对经营山林的生存依赖逐渐弱化。同时把山区工业化与城镇化逐渐结合起来，最终使工业化和城镇化的发展能够步入一个同步发展轨道，不仅为山区林业剩余劳动力创造更多的就业机会，更为其创造更好的就业环境。

3.4 健全服务体系，做好协调工作

第一，完善林业社会服务体系，健全社会化服务组织。要在原有的林业政府服务部门的基础上，建立形式各异的服务组织，建立生产、加工、销售于一体的一条龙的经营组织。不断培育新型社会化服务组织，扶持林农组建各类专业合作社、行业协会或者其他中介服务机构，进而形成多种经济成分、多个层次、多样形式的服务网络，为林农提供产前、产中和产后的全过程全方位的综合配套服务。

第二，大力发展林业专业协会，组建群众性联合组织。不断鼓励林业合作组织和专业协会充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用，解决林农独家独户办不了、办不好的事。在市场经济条件下，林业社会化服务要渐渐走向市场，实行有偿服务，进而增强自我发展能力。

第三，强化社会化服务体系人才建设，提高林业服务技能。林业社会化服务的效益取决于服务质量，而服务质量又取决于人员的素质。因此要不断加强对林业服务人员的业务能力培训和职业道德教育，进而提高他们的林业社会化服务技能，最终增强他们为林业提供社会化服务的事业心和责任心。尤其是对于在流转中出现的一些矛盾和纠纷，这些服务人才要积极进行协调处理，做好协调服务。

[1]贾治邦.集体林权制度改革是农村生产力又一次大解放——国家林业局局长贾治邦在福建调研集体林权制度改革工作时的讲话[J].中国林业，2006,(2A):4-5.

[2]罗 静.我国集体林权制度改革与完善[D].杨凌：西北农林科技大学，2010:28-29.

[3]贺东航.我国集体林权改革的问题研究[J].理论前沿，2008，(8):21.

2012-11-20

张 磊(1980-)，男，湖北枝江人，硕士生，研究方向为农村经济管理。

汪发元，E-mail:wangfayuan315@sina.com

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.12.012

F326.22

A

1673-1409(2012)12-S039-04