宜都市林地流转问题及改革分析

杨 林

(长江大学园艺园林学院，湖北 荆州 434025；湖北省宜都市潘家湾乡人民政府，湖北 宜都 443300)

宜都市林地流转问题及改革分析

杨 林

(长江大学园艺园林学院，湖北 荆州 434025；湖北省宜都市潘家湾乡人民政府，湖北 宜都 443300)

为促进林地资源的合理流动和优化配置，推动林业的可持续经营和农村经济的可持续发展，以湖北省宜都市为例，依据有关统计资料和调查结果进行分析，结果显示：宜都市林地流转所依据的法律法规不健全，林地流转存在隐性化状况，流转的服务体系不成熟。因此，国家必须加快林地流转法律法规建设，建立健全林地流转市场，培育林地流转服务体系，推动林地合理合法流转。

宜都市；林地流转；改革

林地承包经营权流转是指在林地承包期内，承包方以转包、转让、出租、入股、互换等方式将承包土地的使用权转移给第三方从事林业生产经营的经济现象，通称林地使用权流转[1]。随着山区农村经济的发展，林地流转日趋活跃，并越来越显示出强大的生命力。但同时林地流转过程中还存在许多问题，急需采取有效措施来规范林地流转行为。本研究以湖北省宜都市林地流转为例，分析了林地流转过程中所存在的问题，并针对性地提出有关对策建议，以期推动林地资源的合理合法流转。

1 林地流转现状

宜都市位于湖北省西南部，全市国土面积为13.6万hm2，共有10个乡镇、123个村、14万户农户。宜都市的地理概貌可谓“七山两水一分田”。该市有8.33万hm2的林业用地面积，占全市国土面积的61.4%，其中，国有林1333.3hm2，仅占1.6%；集体林7.87万hm2，占94.2%；另外，退耕还林新增林地0.33万hm2，占4.2%。该市有184.4万m3的森林蓄积，其森林覆盖率高达54.6%；人均林地面积0.274hm2，为人均耕地面积的3.75倍。该市目前共有3万hm2的林业产业基地，已有114家林业产业化龙头企业，年加工产值高达13亿元。

近年来，随着林业经济的蓬勃发展，宜都市林地流转也进入了一个新的发展阶段。

1.1 林权流转初具规模

据统计，截至2011年，宜都市林权流转面积累计达0.94万hm2，其中通过交易机构流转的面积为0.45万hm2，占49.56%；流转宗地数为0.14宗，其中通过交易机构流转宗地数为0.07万宗，占50%；流转金额1506万元，其中通过交易机构流转金额为769.2万元，占51.08%。2011年，林地流转面积达47hm2，其中通过交易机构流转的面积为27hm2，占57.14%；林地流转宗地数0.06万宗，其中通过交易机构流转宗地数为4宗，占0.67%；流转金额达75万元，其中通过交易机构流转金额为52万元，占69.33%。由此可见，宜都市林地流转已初具规模，林权交易机构在林地流转中起到了一定的作用，但是其作用的发挥仍具有较大的提升空间。

1.2 林权抵押贷款发展较快

有关资料显示，2008年宜都市林权抵押面积为0.053万hm2，2011年增加到0.065万hm2，增长21.25%；2008年林权抵押贷款金额为477万元，2011年增加到880万元，增长84.49%；2008年贷款农户数为5万户，2011年增加到10万户，增长100%。由此可见，近几年宜都市林权抵押贷款发展速度较快，已惠及众多农户。

1.3 农民林业专业合作社发展迅速

近年来，宜都市农民林业专业合作社取得了较快发展。截至2011年，宜都市成立了84个林业合作组织，囊括1100户农户，共经营0.033万hm2林地；另外还成立了7个林业专业合作社，涵盖1200户农户，共经营0.667万hm2林地。由此可见，宜都市林业农户的组织化程度较高，这对林地的合理流转将起到一定的促进作用。

1.4 林下经济产出丰富

随着林地流转的不断推进，林下经济正以蓬勃的趋势发展。据统计，2011年宜都市林下经济的年产值为3000万元，其中林下种植物的年产值为1700万元，占56.67%；林下养殖动物的年产值为800万元，占26.67%；森林旅游的年产值为500万元，占16.66%。林地流转的推行，在一定程度上推动了林下经济的发展，而林下经济的快速发展，又反过来在一定程度上加速了林地流转的进程。

2 林地流转过程中存在的主要问题

从宜都市林地流转现状分析中可以看出，宜都市的林权改革取得了一定的成效，不仅林业资源得到了优化配置，林农收入也显著增加。但是，宜都市在林地流转过程中仍存在以下几个问题，制约了林地资源的合理流转。

2.1 法律法规不健全，林地流转无章可循

目前，我国林地流转的法律法规依据不充分，涉及林地流转的法律法规主要有《森林法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等。由于这些法律法规对林地流转都没有明确的规定，致使林地流转法律法规依据不足。再加上有些规定的制定并不科学、合理，致使有关法律法规已经明显不适应现代农村林地流转发展的需要。而地方性政策的作用又相对有限，使得很多地方的林地承包经营权的流转陷入无章可循的状态，极大地阻碍了林地资源的合理有序流转。

2.2 林地流转隐性化，市场机制发挥受限

目前，农村中的土地流转大多数发生在本村。既没有约定期限，又没有签订书面合同。多数情况下只是亲戚朋友之间的委托代耕,没有货币化的市场交易。这种“流转”只是农民之间的一种短期性行为，转让合同可以随时终止，既不稳定，又缺乏效率。流转后的林地，仍是分散、细小的，根本不能达到林地流转的真正目标。把林地经营权转让出去的农民，其目的不是赚取转让费，而只是想让别人暂时替自己经营承包地而已，承接者一般是转让者的亲戚或朋友。而农村居民相互之间错综复杂的社会关系背景，使他们对私下流转行为持默认态度。这些现象的出现，不仅加大了林地产权市场的隐性化倾向，而且加大了政府对林地产权市场监控的难度。

2.3 服务体系不成熟，林地流转施行受阻

如今林地流转中介服务市场化体系仍处于起步阶段，中介机构匮乏，即使一些地方有中介机构，但真正按照市场程序进行林地流转的并不多。这在很大程度上导致了林地流转的地区性、封闭性强，也极大损害了经营者的积极性。另外有些地方缺乏较为成熟的资源评估机构和有效的监管机制，使得林业行政机关既当运动员又当裁判员的情况依然存在。再加上地方普遍缺乏森林资源评估的专业人才，使得林地流转在实际操作中频频受阻。

2.4 流转时限难确定，流转的稳定性不高

由于农村林地的集体产权性质的模糊性，加上农民难以真正转入城市，因此，林地流转在时限切入点上较难把握，若流转时间过长，土地使用权回归就可能存在困难，林农也许会在第一次土地流转后永久失地；若流转时间过短，又不利于林业生产发展。再加上有的地方出现了林农将土地流转出去，一次性获取收益，用于短期消费，等到流转金用完以后缺乏生活来源，便与业主产生纠纷的现象，这些种种不稳定因素的存在，使得林农对林地流转的积极性不高。

3 对策建议

为了促进农村林地资源的合理流动和优化配置，推动林业的可持续经营和农村经济的可持续发展，针对宜都市林地流转过程中存在的主要问题，提出以下几点建议。

3.1 加快有关法律法规建设，规范林地流转

政府要加快制定和完善与林地流转相配套的各项法律法规和政策，以确保地方政府在林地流转管理中有法可依、有章可循，进而推动林地流转从无序向有序、有偿、有效和可持续方向迈进。建立规范化的林地流转制度，要做到依法、公正、公开[2]。另外，由于各地地理条件和林地状况不同，各地经济发展和产业结构不同，各地区应结合自身特点，在尊重市场规律的前提下，对林地流转作出总体规划和具体要求，积极主动地规范林地流转工作。

3.2 建立健全林地流转市场，优化资源配置

政府要积极完善林地流转“二级市场”，增加林地的流动性，实现适度的规模经营[3]。在坚持以市场经济为导向的基础上，实行政府适度干预，建立起既有干预又开放、既规范又灵活的林地使用权流转市场，在这个市场中林户可以将林权进行公平、公开、公正地交易。建立健全林地流转市场将对林地资源的合理流转及优化配置起到至关重要的作用。

3.3 培育林地流转服务体系，提高流转效率

市场主体拥有完备的市场信息，是市场机制充分发挥作用的重要条件。因此，政府应充分利用现代化信息手段，向社会发布林地供给总量信息、已供给林地信息、林地使用权市场交易信息、基准地价等信息，以提高林地市场运作的透明度。并积极完善林地流转市场服务体系，成立林地交易场所，为林地流转提供一个公平竞争的环境，并为社会提供林地供求信息，降低信息成本，以吸引更多的企事业单位和农户等市场经济主体参与到林地流转中来，提高林地资源的配置效率。

3.4 合理确定林地流转时限，提高流转的稳定性

应当结合当地实际和林业生产的特点，合理确定林地流转时限。通常情况下，林地流转可分为短期流转和长期限流转。短期流转的林地流转时限一般以10～15a为宜，这样既可避免流转时间过长，土地使用权丢失的问题发生，也可避免流转时间过短，损害林业生产发展的情况出现。长期流转则以林地永久流转为宜，使森地流出户安心从农村转移到城镇，加速城镇化的发展。同时要对流转前后的林地单独登记造册，实现后期跟踪监督，全力提高流转的稳定性。另外要加强土地多次流转后的管理，以及时调处林地流转中的纠纷，推动林地资源合法有序流转。

[1] 曾华锋.林地承包经营权流转中存在问题与对策分析[J].林业经济，2009，(4)：50-53.

[2] 聂 影.林地流转的必然性和弱市场化趋势调控——以福建省为例[J].北京林业大学学报(社会科学版)，2009，8(3)：120-125.

[3] 李朝柱.农户林地流转及对家庭收入的影响研究[D].杭州：浙江大学，2012.

2012-11-20

杨 林(1980-)，男，湖北宜昌人，硕士生，研究方向为林业经济发展。

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.12.011

F326.2

A

1673-1409(2012)12-S036-03