有效社会管理与社会信任重建

曾正滋

(福建江夏学院， 福建 福州 350108)

一、转型社会的管理困局与断裂社会的信任缺失

伴随着“十一五”期间我国经济年均超过10%的高速增长和2010年GDP总量正式跃居世界第二位，接踵而来的却是社会问题的同样快速增长，以近年来备受关注的群体性事件为例，“根据有关部门的统计，从1993年到2009年，全国的社会群体性突发事件从每年的8709宗增加到近9万宗，涉及人数也从70万人增加到300多万人。”[1]

当前政府的社会管理思维和方式本质上还是计划经济时代的产物，管理当时静态的社会尚可，一旦管理的对象是一个动态、甚至断裂的社会时就捉襟见肘了。“在一个断裂的社会中，从根本上来说，这意味着多个时代的社会成分共存在一个社会之中。这样的社会管理起来往往要更为困难。一般地说，在特定发展阶段上，政府只能集中精力来解决某一方面的问题，这就要求断裂社会中的政府和领导人，必须对来自不同群体的互相矛盾而又各有其正当性的要求，有一种明智的态度，并对其进行妥善的协调。”[2]我国政府的社会管理能力亟须补课。初入WTO之际，党中央旋即不失时机地提出了树立科学发展观，构建和谐社会，随后又提出加快社会建设，重视民生，改善社会管理，显然社会建设与社会管理已经成为政府职能转变的目标之一。

至于社会冲突频发的原因，大家都注意到这与社会转型的大背景有很大的关联。特别是中国正在进行的社会转型是前所未有的，如此大的人口规模和领土面积，如此复杂的社会状况，如此跨越巨大的“双转轨”(经济上从计划经济到市场经济的转轨，社会上从农业社会到工业社会、信息社会的转轨)，又是在如此牵连广泛的全球化背景下转型，很多问题相互激荡，小问题很可能就变成大问题，大问题很可能就变为复杂问题。“社会转型肯定会引发纠纷增加。这包括，人员流动，社会陌生化，容易引发机会主义行为，容易引发矛盾和冲突；经济快速发展和变革，利益多元，价值共识的弱化甚至部分碎裂，贫富参照系的改变也更容易引发人们剥夺感增加；为了推进、顺应改革，新法律规章和行政措施的持续出台，可能引发实体和程序权利的急剧变动甚或不可避免的断裂，人们预期不确定，也会引发更多本来未必会发生的纠纷。”[3]剧烈的转型恰恰极大地破坏了传统社会的信任结构，在新的社会信任结构尚未建立健全的境况下，社会失信脱序行为必然增加。整个社会短期内从熟人社会转变为陌生人社会，原有的熟人社会的道德与伦理约束一下子失效，机会主义行为泛滥；当初鼓励“一部分人先富起来，先富带动后富”的非均衡改革策略客观上拉大了贫富差距，弱势群体的相对剥夺感加剧，势必铤而走险；甚至意欲重新整合社会的新制度出台本身也在某种程度上导致了信任失衡，传统中国人对正式制度约束的不习惯无法确保制度执行的效力，人情社会的生活逻辑一再架空正式制度，潜规则盛行，新旧制度的频繁更替也让人们无所适从，短期利己行为势必取代长期利他行为成为大家共同的行动偏好。

二、当前社会管理的“公信力”陷阱

改革开放后的市场经济建设过程中，很多人注意到了我国社会信任滑坡的事实，信任危机的端倪不时见诸世面。一开始还主要是人与人之间相互不信任，比如上个世纪90年代伴随着传销泛滥的“杀熟”现象，传统上最可信任的亲人朋友成为社会失信的最大牺牲品。后来更要命的则是腐败导致的政府“公信力”日渐遭遇质疑。反映在社会管理上，当前我国的社会管理局面中出现了一个“公信力陷阱”，即老百姓已经习惯于怀疑政府，甚至是对政府出现了“有罪推定”：官民冲突时，错肯定在政府；官员有错时，肯定是贪赃枉法；政府出台政策时，总是与民争利；政策评价时，大都将信将疑……诸如此类，使得政府很多良苦用心不被理解，好心办不成好事，甚至好心办坏事。官民沟通障碍重重，上令无法下行，民情无法上达，官员指责百姓是刁民，百姓抱怨官员无视民生。“上层寡头化，下层民粹化”的危险被许多群体性事件和网络民意潮不断印证，管理者与被管理者自说自话，各行其是，互不合作，社会管理的信任根基被持续侵蚀。

然而，中华民族几千年积淀形成的“道德心理习惯”没有变，道德上“以官为师”的心态没有变，老百姓的道德取向、“集体偏好”或“学习榜样”是那些掌握权力的“圣贤”之人。某种程度上说，在中国，官员的“道德高度”就是整个社会的道德高度，政治制度就是社会秩序。这是古人所说的“治大国者先治吏”的深刻历史内涵，要说中国社会的“治理特色”，“吏治则国治”是特色之一。因此，官德是社会诚信的基础。[4]中华文明作为典型的农业文明，农业社会所需要的稳定的社会秩序，酝酿出中国人心底安土重迁式的“良序情结”(即追求良好秩序，看重秩序甚于其他，比如自由、平等、独立、开放等)，当全社会将秩序寄托于官德时，希望越高失望越大，任何政府的过错都会被吹毛求疵成道德缺陷，这也是当前“公信力陷阱”的可怕所在。不同于这种道德主义和整体主义思维，现代人奉行利益思维和理性思维，强调客观分析，实事求是，一码事归一码事。所以，我们可以看到，西方国家的公民有不服从政府的传统，经常抗议、游行、示威，但更多的只是就事论事，理性反对，很少有道德谩骂，人身攻击，该反对时反对，该支持时还是支持政府。

三、社会管理视野中的社会信任结构转型

社会转型的过程并不仅仅是社会结构的转型，同时是隐藏于社会结构之下的社会基础秩序转型。社会信任即是关键的社会基础秩序，它扎根于社会心理层面，是任何其他社会制度有效运行的共同基础。一个和谐的社会管理局面，本质上说是管理者与被管理者的相互信任，高度的社会信任既是社会管理的目标之一，也是良好社会管理的基础。在现今中国，“许多制度的失败，往往不仅是制度本身的问题，而是制度运行的基础秩序出了问题。”[5]4比如饱受诟病的城管制度，谁都知道市容市貌需要管理，也都理解小摊小贩养家糊口的难处，但是城市管理总是做不到依法管理，文明执法，深陷暴力执法与“游击战”的僵局。症结并不简单在于城市管理的制度不够完善与人性化，也不简单在于城管人员的素质低下，深层次的原因可以归结为政府的“刁民思维定势”与百姓的“贪官思维定势”的相互对立，即政府总是以管理者自居，不信任百姓能够自我管理，而百姓总不相信政府会以民为本，不信任政府的公益行为。如此僵局，不改善社会的信任结构，仅仅是完善管理制度，显然治标不治本。

我们说当前的社会信任结构出了问题，并不是说中国没有社会信任。事实上，大家都知道中华文明历来重视“信”、“义”二字，“民无信不立”，历史上和现实中也不乏重信守义的道德典范。那为什么这些诚信典范无法代表社会信任的整体状况呢？为什么他们的典范行为无法推广至全社会呢？根本原因就在于我们的社会信任结构没有与社会结构实现同步转型。我国传统的信任结构属于人际信任模式，而现代社会要求的是制度信任模式。“在农业社会里，作为社会团结基础的社会信任是基于‘差序格局’基础之上的人际信任，整个社会的信任始于‘家庭’，然后以此为圆心向外拓展到‘所认识的人’、‘社区其他成员’等，最终到达‘抽象的社会客体’，因而表现为‘同心圆’的信任结构，强调通过熟人之间的信任整合成社会信任。在这个社会里，经济信任、政治信任以及社会信任都从属于人际信任并成为人际信任的一部分。而工业社会的信任是建立在‘团体格局’基础之上的陌生人的信任，它不是‘信任半径’的扩大、‘私人联系’的增加，不仅各个主体相互独立，社会地位平等，‘个人不能侵犯大家的权利，团体也不能抹杀个人’，而且经济、政治以及社会各个领域内的信任也相互独立地存在与发挥作用，维护各个信任主体以及各种信任形式的基础是社会契约，它们构成了工业社会的运作逻辑。”[6]

政府、市场和公民社会是现代社会结构中鼎立的三足，也是现代社会治理所依凭的三大支柱，政府的核心逻辑和比较优势是权力，市场是利益，公民社会则是信任。社会的有效治理寄希望于三者各自发挥比较优势，互补互长。权力社会中，政府的统治模式下，社会信任尚稍可忽视，不管百姓相信不相信，反正都得执行，如若质疑或者反对，政府就可动用强制力量；权利社会则不然，政府的强制性力量频频遭遇百姓的“权利壁垒”，行政命令不再是万能灵药，官民之间的谈判与妥协成为常态，公共政策的制定和执行越来越依赖于公众的配合，构建坚实社会信任结构的重要性凸显。

道德主义主导了中国近代之前几千年的社会，近现代以后，它并没有马上退出历史舞台，让位于现代意识。建国后，意识形态作为道德主义的一个变种延续下来。二者都同样注重精神甚于其他，强调精神的正宗、动机的纯正、态度的正确，只不过将标准从“忠、孝、仁、义”、“三纲五常”换成了阶级话语而已。过去，我们在意识形态主导的时代，权力的约束框架主要由意识形态及其相应的道德规范组成，两者的约束力都是软性的，强调精神自律和舆论监督。意识形态时代的社会管理基本模式是控制与动员，政府对社会成员实施从身体到精神的全面控制，社会行动主要依靠精神动员和精神自觉。无论是道德主义还是意识形态至上，内在的都是对精神力量的崇拜，外在的约束则倚重于人际约束。道德信任是人与人之间通过长期相处而生发的信任模式，在熟人社会中，讲究的是人情、面子、传统和习俗，人们对此默契于心，政府的正式制度没有多大的效力，所谓“皇权不下县”、“乡绅自治”其实在一定程度上表明的是政权承认民间非正式制度架空正式制度这一现实的无奈。

利益主导的时代则不然，社会流动成为常态，人们不再长久生活于温情脉脉的熟人社区，经常要面对利益算计的陌生人社会。人与人之间的疏离注定了传统道德土壤的流失。利益时代的基本社会行为模式是博弈，社会在多次反复的博弈中达成共识，共识落实为制度，以法律为核心的制度被奉为至上的行为准则，从而社会达至均衡。制度是人们一致同意的社会契约，是明文规定的，公开的，也是硬性的，主要依靠外在的、专门机构的监督实施。当意识形态的主导地位无可挽回地被利益取代时，如若整个社会的约束框架不同时实现从精神性力量到制度性力量的转变，则制度很容易就被变通与架空，制度权威扫地，潜规则盛行。

传统中国人信任的是个人，而非作为社会共同准则的制度，即使对制度的信任也是建立在对其制订者和执行者的人格信任的基础之上，制度的执行也要因人而异。现代社会是法治社会，强调以法律为核心的制度在社会行为中的支配地位，制度面前人人平等，人们因为制度对自我利益的严密保护而信任他人，相信他人的失信行为终会受到制度的惩罚。中国人所信奉的道德楷模的个人行为在现代社会中面临着无法推广的悲剧，要求自己可以，却不能强制别人，要求道德精英可以，却不能强求于普通百姓。现实中很多立意高远、道德律令式的制度多流于形式，无法落实，恰恰反映了道德强制的失败。按照法治的逻辑，制度不能理解为一揽子道德律令，而应是社会成员的共同契约，作为社会契约的制度必然不是面对道德精英的高尚要求，而是面对普通公民的底线要求，是社会行为的基本准则，不是少数人才做得到的，应是多数人都能遵守的。因此，在社会管理制度的设计过程中，唯有将道德律令化的制度底线化，在宣传中少些对道德榜样的依赖，多些基本制度的普及，才能告别现实生活中“显规则不彰，潜规则盛行”的尴尬，把人们对人际关系的偏好吸引到对制度的青睐上，进而树立公民的制度信仰，夯实法治社会的制度基础。

另外，对于社会管理中种种潜规则，也应具体分析，不可一概否定。有些潜规则之所以能够架空显规则，或者因为显规则本身就设计有误，或者因为时过境迁，不合时宜，或者因为立意过高，普通人无法企及，人们不得已才选择了潜规则。比如城市管理过程中，不少城管人员靠罚款为生，“钓鱼执法”，只要交了钱，就可以把没收的东西归还。其中的缘由就包括了很多城管人员没有正式编制，待遇低下，压力过高，不得不以权力谋取“灰色收入”。可以考虑把某些“潜规则”显性化，即承认它们的合理性，在修订正式制度的过程中融入这些合理的潜规则行为。

四、社会信任重建：三大关键点

(一)公共服务型政府建设

现代政的合法性根基在于人民主权，人民对政府的道德期待也趋于现实、理性，他们不再能轻易相信政府的道德许诺，更看重政府实实在在的公利行动。因此，实施有效社会管理的政府必须是公共服务的政府，公共服务是政府为民谋利、让利于民的行为。简言之，唯有公利，才有公信。

权利社会中，能够实施有效社会管理的政府必须是公共服务的政府，公共服务是政府为民谋利、让利于民的行为。改革开放初期，我国面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾，经济建设型的政府有其历史的合理性，政府必须更多地汲取资源，集中力量壮大经济实力。然而，到了我国GDP已经位居全球第二位的今天，资源汲取显然应让位于公共服务，政府的主要任务地以制度化的方式整合资源，并通过公共服务供给社会。当下政府的资源汲取不应再着眼于最大限度汲取，而是适当汲取，汲取的限度是维持公共服务的相应水平；汲取的资源也主要不是用于社会控制，而是“取之于民，用之于民”，满足百姓的公共服务需求。“经过28年的改革开放，这一社会主要矛盾的本质虽然没有发生变化，但具体表现形式已经发生了深刻变化。在走出短缺经济后，我国社会正面临着日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾。”[7]13详细考察当今社会冲突的焦点问题，可以发现正是公共需求剧增与公共服务短缺二者矛盾的局部激化。土地拆迁冲突显示了保障房建设的不足，劳资冲突显示了就业服务与劳动保护的孱弱，医疗冲突显示了公共医疗的缺位。对于公共服务型政府而言，社会管理与公共服务是一体的两面，管理是基础，服务是追求，立足管理提供服务，着眼服务做好管理。公共服务不仅是市场经济改革深化的要求，也是社会管理题中应有之义和前提。

对应于上述两大矛盾，“我国下一步的发展，面临两大主要任务：一是以可持续发展为中心，加快市场化改革；二是以人的全面发展为中心，加快建立公共服务体制。只有把这两个问题解决好了，我们才可能全面实现科学发展。”[7]95这两大任务应该是协同共进，互为促进的。市场化改革离不开公共服务供给，否则市场化将导致两极分化，上一轮医疗改革和教育改革的失败就在于政府尚未保障基本医疗和基本教育供给就匆匆实施市场化，过多向老百姓转嫁了医疗和教育负担，事实上改革成为政府“甩包袱”之举。公共服务供给同样离不开市场化改革，政府要承担公共服务供给的最终责任，但并不意味着所有的公共服务都必须由政府直接提供，而是应该在保证政府监管的前提下通过多元化途径来供给，这样才能保证公共服务供给的高效率。政府主要提供基本公共服务，如基础教育、基本医疗卫生、基础社会保障等，并逐步实现全国范围内基本公共服务的均等化。这里面特别要强调改变GDP至上的政绩评价方式，将公共服务的相关指标纳入政绩考核，以制度形式落实为规范的分工和问责制，同时以可持续的财政投入支撑基本公共服务体系。社会组织在个性化公共服务供给方面则有着突出的比较优势，但它们无力提供高端公共服务，这有赖于企业。以养老保障为例，政府提供“兜底性”基础养老金，社会组织以善款、实物或服务的方式提供个性化养老补充，有条件的个人则可以向企业购买中高端的商业性养老保险。如此，政府、社会组织、企业三方合作，方能构建一个多元化、多层次的养老保障体系。否则，再由政府垄断公共服务供给，又将退回到计划经济时代政府“从摇篮到坟墓”的包养状况，既无效率，又失公平。

(二)地方治理变革

胡荣等人针对厦门市民的问卷调查研究表明，“无论是城市居民还是农村居民，他们对中央政府的信任度最高，其次是省政府，而地方政府则较低。”[8]这也印证了社会一般的认识，所谓“经是好的，小和尚给念歪了”说的就是地方政府对中央政策的变通与背离。中央政府不直接面对百姓，空间距离保护了其免遭直接质疑；地方政府则天天与百姓打交道，百姓自然什么都看在眼里，记在心上。胡荣等人进一步发现，“城市居民对各级政府信任度的变化相对较小，他们对中央政府信任度的平均值为3.98 分，对街道办事处信任度平均值为3.07 分，二者相差仅0.91 分；而农村居民从对中央政府的信任度平均值的4.60 分到对乡镇政府的3.07 分，二者相差多达1.53 分。”[8]这可以从公共服务的角度来加以解释。众所周知，城市政府相对于县乡政府，自主权要来得大，城市居民更高的权利意识和维权能力也使得其受到的社会约束更大，政府需要在公共服务方面付出更多。相反，县乡政府受限于失衡的财权与事权配置，长期以来处于“吃饭财政”状态，主要工作就是“要钱(收缴税费)要命(计划生育)”，虽然农业税废除后，收缴税费任务减轻了很多，但出于惯性，尚未能将政府职能转变到公共服务上来，主要职能仍然是社会控制，自主开展公共服务的能力薄弱。服务得少，百姓的支持自然就低。这里面凸显的一个关键问题就是中央政府必须重新调整与地方政府的关系，在公共服务型政府建设的大背景下，必须赋权给地方政府，也就是要建立地方治理体制，让地方政府政府在基层治理上起主导作用。否则，地方政府的公共服务能力跟不上社会的要求，必定会流失更多的公信力资源，最终危害到百姓对中央政府的信任。

在政府经济学看来，公共服务所提供的是公共物品，公共物品可以分成两大类：纯公共物品和准公共物品。放在央地关系的范畴中，中央政府所提供的全国性公共物品属于纯公共物品，只要是中国公民都能享有，地方政府所提供的区域性公共物品属于准公共物品，只有该区域的公民才能享有。对公共物品做出如此区分，意味着履行公共服务职能的中央和地方政府其具体的职责是不一样的。属于中央政府职责范围的，由中央垂直管理的机构承担，不必接受地方的制约；属于地方政府职责范围的，由地方政府统一管理，中央政府同样不能干预。如此，就从职能上划清了条块界限，避免条块混乱，也消除了各级政府机构“上下一般粗”、职能趋同的体制根源。

明确了地方政府独立的区域性公共服务职能，大胆放权给地方政府自主决定本地公共政策，不必再强求全国一盘棋，这样，地方政府直接面对老百姓，在加强民主化建设的前提下，可以避免地方政府将责任推给上级政府，强化地方民众的问责效力。还有一个好处，就是可以“建立一种独立于地方政府的中央制度体系，从而超越所有地方权力和利益，建立国家政权和人民之间的直接关联。”[9]131中央政府再也不必一定要依赖于地方政府的“腿脚”来实施政策，可以直接通过垂直管理部门“一竿子插到底”，消除地方利益对信息传递和政策实施的负面干扰，提高中央政府“公信力”。

(三)社会组织建设

现代社会学和管理学都认为，现代社会是一个组织化的社会。在匆匆告别了乡土中国的熟人社群后，当今中国人面临着重新组织化的迫切压力。社会信任建立在一定范围内足够的社会交往之上，用博弈论的话来说，信任是人们多次反复博弈之后达致的均衡结果。在现代社会中，这种博弈主要发生在社会自组织之内。我们正在经历从单位体制到现代社会体制的转变，传统的“单位人”要转化成为现代“社会人”，必须落实为“社会组织人”和“社区人”。

一方面，允许并鼓励社会基于利益进行组织。2011年7月4日，在2011年民政工作年中分析会上，时任民政部部长的李立国已经表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，履行登记管理和业务主管一体化职能，这意味着上述三类社会组织将可直接登记，改变之前的双重管理门槛。[10]以此为基点，应该尽快推动新管理体制的落实与推广，修订完善配套的法规政策。在新管理体制实施的经验基础上，下一步可以考虑出台《社会组织法》，因为现行的民间组织管理的三大条例，即《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业登记管理暂行条例》，都只是部门法规，与社会组织越来越重要的地位和作用是不相匹配的，有必要将之上升为法律。当然，按照国际上成功的先例，政府不仅仅应该放松对社会组织的规制，还应该通过财政支持和政策扶持促进社会组织发展，引导它们发挥积极作用。如此，才能真正做实人民的结社权。

另一方面，大力加强社区建设，改革现行社区管理体制。社区是现代社会成员基本的生活单位，但现行的社区管理体制存在着过度行政化的倾向，这就要求改革目前的街(街道)居(居委会)体制。现行的街居体制下，社区事实上沦为街道的“腿脚”，帮着街道执行上级政府的各种政策，自治性被架空，缺乏与社区居民的沟通联系，得不到居民的充分信任。应该考虑取消街道这一层级的设置，由区(县)政府直接管理社区，政府的管理主要是监督与支持，而不是具体的干预。这样，让居民充分参与社区自治，只有居民间频繁地就社区公共事务进行沟通博弈，方能在社区中再造“熟人社会”，为重塑强有力的道德约束提供前提条件。

[参考文献]

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[2] 孙立平.失衡：断裂社会的运作逻辑[M]. 北京：社会科学文献出版社，2004:6

[3] 苏力.审判管理与社会管理：法院如何有效回应“案多人少”？[J].中国法学，2010(6)：178.

[4] 吕其庆.诚信：社会管理第一资源，道德建设第一要义[J].思想政治工作研究，2011(4)：10-11.

[5] 孙立平.守卫底线：转型社会生活的基础秩序[M]. 北京：社会科学文献出版社，2007.

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[7] 迟福林.起点——中国改革步入30年[M]. 北京：中国经济出版社，2008：29.

[8] 胡荣，胡康，温莹莹.社会资本、政府绩效与城市居民对政府的信任[J].社会学研究，2011(1)：113.

[9] 郑永年.中国模式：经验与困局[M].杭州：浙江出版集团，浙江人民出版社，2010.

[10] 夏萌. 民政部放开三类社会组织登记审批 300万NGO有望转正[EB/OL].http://news.china.com.cn/2011- 07/11/content_22960612.htm.