论以高校教育职员制改革重塑大学精神*——以“分类推进事业单位改革”为背景

蒋宏伟，杨群英

(长沙大学，湖南 长沙 410003)

2012年4月发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中明确提出了“分类推进事业单位改革”，也意味着“职员制”为代表的高校人事制度和管理制度新一轮的深层次改革正式拉开序幕。这在高校无疑会引发管理思想与管理文化的转型，并进而推动现行僵化的高等教育管理体制发生积极变革。

一 高校教育职员制度的本体溯源

高校教育职员制度是随着我国经济体制与行政体制改革的进一步深化，为了促进高校管理工作向职业化、专业化的方向发展而逐步建立起来的。与我国其他教育制度不同的是，职员制最早是通过法律形式进行规定的，在《中华人民共和国教育法》的第35条规定:“学校及其他教育机构中的管理人员，实行教育职员制度”。1998年，《中华人民共和国高等教育法》第49条规定:“高等学校的管理人员，实行教育职员制度”。而此时的教育职员制度并没有系统而科学的界定和内涵设计，仅仅指出教育职员不同于公务员和专业技术人员。1999年，教育部在《高等学校职员制度暂行规定(征求意见稿)》中粗略地将职员制分为十级，但对职员的录用、考核、升迁、薪酬等环节没有设计出可操作性的方案。2000年，中共中央组织部和国家人事部表示要逐步取消事业单位人员的行政级别，推行职员制，同年，武汉大学、华中科技大学等5所高校率先试水教育职员制度。但是，这些高校的试点并没有取得可大范围推广的经验或者制度范例，之后，高校职员制度改革一直处于停滞状态。

与实践界相似，学术界对高校教育职员制度的研究也存在很多不足。职员制进入《中华人民共和国教育法》之初，国内的研究过于局部与零散、体系的完整性不强，研究内容偏向于岗位设置、职员聘任、晋升、待遇、考核、培训、转岗等单一环节，问题有余而理论不足。而作为一项人事管理制度，必然会涉及到职级的划分、岗位的设置、职员的聘任、考核与培训、薪酬待遇等多个维度，并且制度覆盖包括学校所有的管理人员，即包含书记、校长、处长等管理人员在内的不同于教学科研人员的群体，他们的职务级别、薪酬待遇、考核晋升等都要受到这个制度的规约，职员制度的核心理念就是“按需设岗、按岗聘任、竞争上岗、契约管理”。目前，高校教育职员制的核心指导文件是《高等学校职员制度暂行规定》，尽管总共只有粗略和更具有原则性的八章四十条，但是能够涉及到职员制度的核心架构，发挥人尽其才的基本理念和方法，如规范大学内部政治、行政与学术三种基本权力的分配与运行;高校领导体制、管理体制与学术体制的基本框架;高等教育的举办者、管理者、办学者三者之间的权利与地位;高校、政府、社会之间的关系等等。如，《暂行规定》将职员划分为高、中、低三个等级以及一至十个级别，并分为行政职务系列和职员职级两大系列，建立分类化的职员管理制度;高校与职员的地位是平等的，职员在自愿的基础上应聘符合自己条件的岗位，以契约的形式来规范高校与职员双方在岗位设置、聘任、考核以及薪酬等环节的权益。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》已经明确表明:“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，可见，实行高校职员制度是实现高校去行政化、建立现代大学制度的切入口。

二 现代大学精神的困境与实行职员制的必要性

长期以来，高校“行政化”侵蚀、异化或消泯了大学精神，高校几乎成为“官场”，在高校有机体中复制、生发了官场结构、官场文化、官场行为规则，大学精神陷入了困境。主要表现在:

(一)政府行政干预，大学自治受到牵制

新的世纪以来，高校管理体制经历了成本分担、院校合并、内部机构重组、后勤社会化改革等多次改革。尽管这些改革都卓有成效，促进了高等教育的跨越式发展，但是这种改革都是在政府主导下进行的，并没有真正地发挥高校作为办学主体的能动性，因此，这些改革并没有使大学摆脱“政府行政附属单位”的现实属性，与“独立办学实体”的理论属性相去甚远。大学依然偏好于政府的管理模式，政府也乐意包揽大学内部从学科专业与课程建设等教学性事务到教师职称评定与资金使用等管理性事务在内的各种细节。这种行政化管理模式形塑了高校的职员制度，形成了“重上级轻内部、重规制轻效率”的不良状态，同时这种以行政化管理与规制为核心价值取向的管理理念与行为模式最终促成了大学内外部管理的官僚主义模式，“官本位”严重地破坏了以知识发展逻辑为基础的大学管理本意，使世俗的行政权力侵蚀了大学自由、独立的文化精神，不但使大学失去其根本宗旨和使命，失去了创新的活力和进一步发展的内在动力，还为大学的独立生存和发展制造了障碍。

(二)行政权力驭使学术权力，桎梏了大学学术自由

行政化的权力分配模式形塑了我国大学的管理模式，大学舍弃了原来的知识本质，而是以现代科层制的模式来管理自己，并形成一套系统的行政权力体系。在这套行政化的管理体系中，行政权力已经超越学术权力，大学的行政管理部门用一种行政化的行为方式对内部的教学科研人员实行管理，使学术权力受到旁落，这必然形成了事实上的“行政中心化”与“教学科研边缘化”的不协调态势［1］。大学领导人成为具有行政级别的政府官员，同时还是学校行政管理者及教授。他们掌控着高校行政决策权，在行政权力与学术权力的博弈中，行政权力得以控制直至操控学术发展，学术权力始终处于弱势地位，即使类似于学位评定、科研课题的评选与鉴定等等纯学术性的事务也很难让学术人来实现“自治”，往往是行政部门通过“制度”的“合法外衣”进行干涉，甚至进行权力掠夺，大学一直引以为荣的“教授治校”已经成为历史，连“教授治学”也成为一种奢望。“在大学，行政压倒学术，行政支配各类资源，学术已被放逐，而且原本是教授的专家学者大都对官位趋之若鹜，由此而形成了中国特有的大学‘行政化’景观，即‘官本位’”［2］。大学的自治和学术自由成为空话。

(三)“官本位”根深蒂固，大学人文精神受到挑战

国家政治权力与政治模式对大学内部无节制地直接渗透，使大学形成“官学一体”的制度运行方式，“官本位”的理念与实践在大学中就会更加根深蒂固，并被无限扩张和强化，社会价值是以“官”来定位的，官大的社会价值高，官小的身价自然小，与官不相干的职业则比照“官”来定位各自的价值。因此大学组织脱离了原来的“学术共同体”的本质特征，“蜕变”为一种行政单位，组织的结构也从以学科为基本单元转化为以权力层级为单元，大学内部的学术人就失去了学术追求，成为追逐行政权力的政府公务员，大学异化为以官僚机构模式运转的另类机构:大学舍弃高雅的追求学术的文化，转而形成一种以官为尊、以官为荣、以官为求的“官本位”文化，大学的运行与发展已经脱离了作为大学本质的发展规律，原来对教育规律、学术发展规律以及人才成长规律的尊重与遵循已经转向了对权力、利益以及官位的膜拜与屈服，大学内部因为利益分配失衡、非学术人压制学术、钱权交易、学术腐败等造成的混乱现象屡见不鲜，作为大学本质体现以及职能实现主体的教师被淹没在这种世俗的利益纷争之中，并日渐式微，大学的育人功能被退化、大学高尚的价值观念与价值取向渐渐偏离，大学崇高的人文理想已经迷失与没落。

三 大学精神重塑呼唤建构科学的教育职员制度

大学精神的复兴需要现代大学制度的建立，就我国当前的现实来看，实行大学职员制度是消除大学行政化、建立现代大学制度的切入点与关键点。

(一)大学自治精神呼唤建构“政事分开”职员制度

我国已经将“推进政校分开、管办分离”，“落实和扩大学校办学自主权”写进了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，同时，中共中央国务院关于《分类推进事业单位改革的指导意见》中也明确提出“实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系……进一步落实事业单位法人自主权”。可见，科学处理大学和政府之间的关系，实行政事分开不但是我国教育管理体制改革的重要内容，更是彰显大学自治精神的关键。“政事分开”职员制度的推进不是指大学完全脱离政府管制，乃是要合理处理政府与大学的关系。大学是政府主办的公益性事业单位。政府是大学的举办者，从法理上看，政府必然拥有对大学进行宏观统筹与规划、政策引导、监督管理以及提供公共服务的职责。但大学又是具有自身发展规律的公益性事业单位，应具有一定限度的自治空间，来确定自身的办学理念、专业设置、职员管理等。“政事分开”意味着大学自治精神的回归，因而，“政事分开”教育职员制度是由职员人员之间界限模糊、职能高度不清，直接服务于服务于政府，为政府办事的状态转向明确职员之间的界限、职员的地位、作用，强化职员的服务于服务意识、服务效能。

(二)大学学术自由呼唤建构“分类人事管理”职员制度

学术不需要权力，它需要的是自由。学术自由需要大学职员制度分类推进人事制度改革，不是取消行政管理，而是改变行政决定大学内部一切的行政权，而是要加强科学管理，让专家教授在学术领域、学术事务上拥有发言权和决策权，从而回归大学自由的学术精神，让大学的行政力量限制在有限的范围之内，并能倾心为大学的教学、科研服务，促进大学以学术为自己的追求旨趣。教育职员制度分类推进人事改革需要在岗位聘任机制上重点关注并划清行政权力与学术权力的边界，建立具有不同准入、晋级、考核标准的职员体系，分清楚学术人员和行政人员的权力界限与职责范畴。在制度上既要避免学术人员“学而优则仕”的现象，更要避免“仕而高则学”的现象，尽量减少所谓“双肩挑”的现象，避免一些人试图通过担任行政领导职务为自己谋取学术地位，坚决防止行政权力和学术地位两者之间的通兑。要遵循高校发展的本质逻辑，把握大学职员管理工作的基本特点，建立一套科学合理的大学人事制度，建立高效的人事制度运行机制，深入研究与健全职员评价机制，用科学、灵活的效能评价体系来激励职员队伍向专业化、规范化的方向发展，同时，建立职员继续教育的通道，积极拓展职员的发展空间。

(三)大学人文精神回归呼唤“服务型”职员制度

“官本位”思想已经扭曲了大学固有的人文精神，使大学渐渐失去原有独立特行、不畏权势、追求真善美的气质与风骨。大学的崇高使命和内在本性在于陶冶人性，引导人类社会走向至善至美之境。实现大学崇高使命在于职员职务淡化“官本位”，彻底消解将大学变为干部安置场所以及“因人设庙”的政治化与行政化现象。从我国试点高校的情况来看，一些高校对职员制度存在误判现象，依然混淆了职员职级与行政级别的内涵，甚至将两者等同起来，认为职员职级是职员行政级别的“变种”;还有人将职员制度理解为变相提升管理人员的级别与待遇，因此，对高级职员的数量控制不严格。说到底，这种思想依然是一种“官本位”思想以及行政化的思维方式，会严重影响职员制度的实施效果。在新的时代背景下，以职员制为突破口的现代大学制度建设需要的不是管理型的职员制度，而是服务型的职员制度。

“服务型”职员制度具体做法是依据职员岗位“管理”和“服务”的不同特点和要求来设计职员的分类管理制度，一是其聘任以业绩能力为导向，实行岗位管理和竞争择优，将能力强、工作业绩突出的人员选拔到领导管理岗位上来，职员职级要按照职员从事管理工作按年度所积累的功绩作为考核标准与晋级标准。二是将一批服务意识强、工作踏实肯干的管理服务人员队伍。因而，职员职级体系设计时要结合职员分类管理制度的特点和规律，探索建立“职务”与“职级”相结合的职员制度。在职级设置上尽可能体现业绩能力导向，这样有利于优秀管理人才脱颖而出，体现职员制度的“服务型”性质。

［1］荣司平.论大学的“行政化”与“去行政化”［J］.教育科学，2011，(2).

［2］杨玉圣.大学“去行政化”论纲［J］.社会科学论坛，2010，(7).