论风险决策中专家作用的局限及克服

邓可祝

(安徽工业大学 文法学院， 安徽 马鞍山 243002)

一、问题的由来

在科技决策中，专家的作用无疑是巨大的，正如我国的科技部原部长徐冠华所言：现在各级种类决策越来越复杂，“面对这些复杂问题，只有熟悉科技发展趋势、懂得科技规律、秉持严谨科学精神的科学家和工程技术专家，才能为决策提供清晰的思路和可选的方案”。[1]我国政府也从避免盲目决策造成国民经济和社会发展损失的角度出发，非常重视专家在决策中的作用，在一些重大的科技决策中，专家咨询是不可缺少的环节。“近些年，来中央和许多地方政府在决策活动中纷纷建立了专家决策咨询制度、重大决策专家论证机制等,大到三峡工程，小到城市街区改造，越来越多的专家论证、专家咨询、专家鉴定出现在了公众的视野中。”[2]这是我国法治发展的一个重要成就，因为将专家在决策中的作用法治化，可以充分发挥专家的作用，减少决策的错误，提高决策的效益，避免行政机关的决策失误，提高行政机关行为的合法性。

但由于现代决策事项越来越复杂，对于决策的不同声音也越来越多，这就形成了有争议科技的风险决策。本文所谓的风险决策，是指在风险社会的背景下，对于有争议的科技问题所进行的决策。由于现代科技的不确定性，许多决策存在着一定的风险，如何在风险社会中发挥专家的作用，并避免其局限性，是一个非常值得重视的课题。如2009年底，我国农业部颁发了转基因水稻的安全证书，这在全国引起了巨大的争议，由于农业部对转基因水稻颁发安全证书，意味着转基因食品将可能成为我国公众的主食，而转基因水稻又存在着安全性和生态性等方面的争议。可以说这是一个有争议风险决策的典型事件。

需要说明的是，本文所言的专家，主要包括的是各个领域向政府提供决策咨询的科技专家，而不包括长期在行政机关工作，在行政管理事务上形成了丰富经验的行政专家，虽然他们在现代决策中也发挥了重要的作用，但本文对他们在科技决策中的作用暂不予研究。

由于专家作用的巨大，长期以来，人们对于专家存在一种崇拜的心态。甚至认为专家的作用是唯一的，认为“科学知识的累积会降低科学的不确定性，因此能产生更恰当的管理策略。这种直线模型，等于将风险决策相关的科学知识，视为探索自然的真理。”[3]因此，只有本专业的专家在本专业领域中才能有发言权，其他领域的人即使是专家也不能对此决策发表意见，更不用说是普通的民众了。但随着社会的发展，人们发现，专家的作用是有限的，甚至存在着不可克服的局限性，因此在充分发挥专家作用的同时，也必须发挥其他方面的作用来对专家的作用加以弥补，从而起到完善决策的作用。

这种变化首先是基于现代决策对公众的影响越来越明显，另外也由于现代决策涉及普通公众的切身利益，公众不满专家的独裁，向专家的治理提出了挑战。“如果说感到受挫、愤怒和焦虑是这些团体(指环保团体——引者注)的最为一般的特征，那么他们最为鲜明的特征是向工业风险和变化的最终仲裁者——专家和技术治国论者——提出了挑战”。[4]人们慢慢地发现，在现代风险社会里，知识不能成为判断风险的唯一理由和依据，人们对风险的认识和感知是不同的，人们对于涉及其自身利益的事项也具有决定权。因此，公共决策并不是专家和行政人员的专利，公众也应该参与其中，甚至有学者认为：“在风险的界定中，科学对理性的垄断被打破了。总是存在各种现代性主体和受影响群体的竞争和冲突的要求、利益和观点，它们共同被推动，以原因和结果、策动者和受害者的方式去界定风险。关于风险，不存在什么专家。”[5]

在这样的背景下，如何发挥专家在决策中的作用，并界定其作用的合理界限，弥补专家在决策中作用的不足，就是一个非常重要的问题。

二、专家在风险决策中的局限

虽然专家的作用受到了人们的质疑，但专家的作用仍然是不可替代的，因为许多问题必须要以一定的科学研究作为依据的。然而，专家在知识和利益方面不足也是客观存在的，认识专家的局限就是必要的了。

(一)专家自身知识存在缺陷

所谓专家是指某一方面有研究和造诣的专业人士，但这并不意味着专家就是无所不知的，他们也存在着知识方面的缺陷。主要有：

1.由于现代知识的不确定性而造成的知识缺陷。传统上人们认为科学知识是确定的，有明确的结果和可预测性，但“在20世纪，新的量子逻辑形式的产生、著名数学家克莱因的《数学：确定性的丧失》的出版，以及海森堡的测不准原理的提出表明揭示科学知识框架的逻辑规则和数学规律以及语言本身具有不确定性，所以科学知识本身具有不确定性的。”[6]可见，专家的知识也不能完全对未来的可能性进行预测，本身也是存在缺陷，依赖其知识来行为也会存在风险的。

2.由于信息的缺乏而造成的知识缺陷。由于在作出决策时需要全面的完整的信息，但在实际决策中，由于客观和主观的原因，“有的时候，专家发挥优势所需的信息是不存在的或者是获取成本昂贵的，专家几乎与常人一样处于‘无知’状态”。[7]在这种情况下，如果要求专家根据相关信息来作出决策，他们的决策就会存在缺陷，也就不能保证完全可信，因而存在一定风险。

3.由于专家的知识构成而形成的知识缺陷。由于现代知识是一个庞大的系统，在这个系统中，人文知识起到了指导性的作用，任何一个科学家如果没有人文知识作指导，他的知识不仅是片面的，而且也可能是可怕的。“科学知识是一种工具理性的演示，而人文知识则是一种价值理性的演绎，因此，人文知识是一种反思性的知识，是对科学知识的一种反思和弥补。”[8]但由于每个专家的知识结构不同，特别是我国曾经长期不重视自然科学的伦理教育，科技专家的知识结构也存在着问题，人文知识的缺乏就可能对专家的决策产生较大的负面影响，产生虽然符合科学原理但却对社会负面的决策。

(二)专家存在自身利益，影响客观公正

专家在决策时应该保持客观性和中立性，不能受到不利因素的影响，只有这样，才能保证其在决策中发挥独立的和科学的作用。但由于专家也是生活在具体的社会环境中的，他们也有自身的利益考虑，所以，他们很难避免受到一系列因素的影响。主要有：

1.自身利益的影响。如果专家的决策涉及专家的利益，那么专家也会因此而作出有倾向性判断，失去客观性。最典型的是在我国的农业转基因生物安全委员会中，“目前58人组成的负责发放转基因安全证书的国家农业转基因生物安全委员会中，2/3是转基因科学家，里面涉及的很多人是正在申请专利和申请通过者”。[9]如果是这样的话，专家肯定会倾向于会给自己带来好处的决策，因为批准转基因的生产，会给这些拥有专利或可能拥有专利的专家带来巨大的利益。

2.专家观点的专制性。存在不同的观点和看法是科学发展的动力，许多科学发明和发现本身就是对主流看法的突破而形成的，因此，在科学发展过程应保持百家争鸣，尊重不同的观点和意见。但“由于价值观、知识构成、研究领域存在差异，不同专家对同一问题往往持有不同的观点与看法。……并且有些专家显得相对固执，个别专家甚至不愿意修正已发表的存在缺陷的意见，表现出专家观点的排他性与专制性，造成沟通障碍，给决策带来消极影响。”[10]这样的专家不仅会固执己见，而且也会打压其他不同的意见，从而在决策过程中会形成不科学的见解。

3.决策机关的影响。在科技决策中，决策机关应该为专家提供与决策事项相关的全面的信息，应尊重专家的见解，不影响专家的认知，保证专家结论的客观性、中立性。但在实际生活中，决策机关又往往通过影响专家而得出有利于自己意愿的结论，从而为自己的决策行为提供理由，并逃避责任。在实际决策中，决策机关影响专家的事例很多，也经常发生专家意见被操纵的现象。有学者分析其中的原因主要有：“一方面，虽然风险评估宣称结合专业与专家知识，但由于其仅处理在科学专业上能够评估的项目与内容，因而排除了不确定或不熟悉的模糊地带；另一方面风险评估又经常以政策目的为导向，其往往明显影响后来评估的结果或内容。”[11]

4.利益集团的影响。在现代社会，各种利益集团大量存在，各种利益集团为了保证有利于其利益的决策，往往会对专家作出各种影响，有的是物质的，有的是名誉的。而由于专家的人数较少，他们的身份也比较特殊，不受公务员法等法律的制约，所以，他们在现实生活中也会受到利益集团的影响，从而在作出决策咨询时作出有利于一些利益集团的结论。

(三)专家决策与民主存在冲突

在进行有争议的科技决策时，如果从理想的角度出发，专家可能对于相关的知识作出相对客观的判断。当然，在现代风险社会视阈内，知识存在着不确定性，并没有绝对准确的判断。但我们也要看到，即使专家没有受到不利因素的影响，是客观公正的，此时专家的见解也并不必然是应该接受的，也存在对专家的见解进行选择的问题。这种选择不仅是需要行政机关作出政治性的决断，也需要公众的参与来进行决断，因为“专家仅仅能够或多或少地提供关于可能性的一些不确定的事实信息。但是，永远不能回答这个问题：哪种风险是可以接受的，哪种是不能接受的。”[12]

这其实是一个专家知识和行政民主的关系问题。即使在客观公正的情况下，专家提供的也只是一定方面的专业知识，他们并不能提供价值判断，更不能对于公众的风险承受能力和态度作出选择，所以在当要对风险规制进行价值判断时，应当由公众自己而不是由技术专家来作出。这主要是由于两个方面的原因：一是在哪些风险需要规制，应当置于何种议程进行规制等方面的选择，体现的是民众希望自己决定生活状态的意愿；二是行政机关的风险规制目标若要有效地贯彻执行，还需要得到公众的信任和支持。而完全不反映公众动机或愿望的风险规制目标是不会得到公众的信任和支持的。[13]

三、风险决策与审议民主

(一)审议民主的要件

审议民主指的是：“所有受到决策所影响的公民或其代表，都应该能够参与集体决定，而这集体决定，是抱持理性与无私态度的参与者，经由论理的方式来形成。”[14]

审议民主包括两个部分：一是所有受到决策影响的公民或其代表，都应该能够参与集体决定，这是审议式民主的“民主”部分；二是集体决定是持有理性与无私态度的参与者，通过讨论和协商的方式，提出对公共决策的建议或意见，这是审议民主的“审议”部分。

要真正实现审议民主的目标，修正传统的聚合式民主的弊端，必须重视其实现的条件，审议民主只有符合以下原则才能真正达到民主沟通的目的：

1.信息公开原则。公共政策的讨论应通过审议民主的模式来进行，而要对公共政策进行讨论，公众必须掌握充分的信息，这个充分公开的信息，必须要包含不同的观点，存在的问题和解决问题的方案等。而决策机关往往掌握了这些信息，因此，为了保证审议民主的真实性，决策机关在进行决策审议过程中，必须将有关信息进行完全的公开，当然法律规定不予公开的例外。

2.平等和相互尊重的原则。审议民主理论认为，民众与专家之间知识权力不对称的“对话”，应该被取消。民众的日常生活知识与专家的专业知识，在审议式民主程序中，关于议题设定和讨论过程，没有优劣高下之分，没有谁是比较优势，而被赋予重要优先的位置。[15]这个原则在处理存在不确定性的科技风险决策时，是一个非常值得重视的一个原则。在风险沟通过程中，民众会扩充专家知识对于风险和科技不确定的理解，而民众亦可扩充自己对于科技的了解。这个是一个双向沟通过程，通过这种平等沟通，可以保证决策的顺利进展。

3.信任和真诚原则。在审议民主中，要做到决策机关和公众的互动的良性互动，除了充分的信息公开和相互尊重外，决策机关和公众的信任是不可缺少的，特别是建立公众对行政机关和专家的信任是非常关键的环节。“如果公众对信息的发布方，比如对管理机构或专家缺乏信任，那么就很难将专家的意见科学地传达给公众，并对公众产生预期的影响。因此，风险沟通的信息传达方是否能够获得信息接受方的信任，是双方沟通是否有效的关键”。[16]

而真诚是保证公众对决策机关信任的重要方法，只有决策机关在决策过程中真诚地对待公众，对公众的疑问和主张进行明确地有针对性地回答，才能保证和维持这种信任关系，从而促进决策的进程。

(二)风险决策中的审议民主

由于现代决策含有很大的不确定性、存在一定的风险，因此，只依靠某一领域里的专家就对相关决策加以定夺的传统做法已经存在着合法性的危机。为了克服这一危机，需要在风险决策中通过审议民主来解决。

而要做到这一点，需要认识审议民主的要求，虽然审议民主的分歧较多，但国外有学者对审议民主的共性进行了研究，认为审议民主主要包括三个方面的要求，即(1)包容性约束：所有成员都有平等权利就如何解决一些集体性问题进行投票，无需全体通过即可作出决定；(2)判断约束：在投票前，团体成员应在公共善治的精神指引下进行审议；(3)对话约束：审议应在开放的和非强制的情况下进行对话。[17]

基于前述的原则和要求，可以看出：在审议民主的视野下，风险决策应做到：(1)参与主体的多元性。在风险决策中，不仅在保证相关领域专家的参与，还要保证一般公众的参与；在专家的组成上，既要有赞成某一观点的专家，也要有反对该观点的专家；而公众的组成上，要保证公众的代表性和广泛性。决策者不能有目的地选择参与者，使参与主体在构成上出现不公正。(2)参与主体的平等性。在众多的参与者中，应保证各参与者的平等性，虽然专家在一定的领域里更具有权威，但在风险决策中，也不能忽视甚至漠视公众的意见，因为公众不仅是最后决策的真正决定者，而且公众中也蕴藏着丰富的真知灼见，可以对专家知识起到弥补和修正的作用。(3)决策信息的公开性。在风险决策中，应通过信息公开来满足公众的知情权，并保证风险决策的科学性和民主性。公开包括：决策过程的公开、决策结果的公开、决策理由的公开和专家利益关联的公开，当专家与决策的事项存在一定的利益关系时，应予以公开，以便对专家进行监督。(4)决策反馈的回应性。一项决策在过程中或结果公开后，如果公众对之存在较多的争议，决策机关应对公众的关注及时地予以答复，必要时可以组织专家和公众进行对话，从而实现专家与公众的互动，保证公众对风险决策的理解和支持。

这样，公众的意见可以通过制度化的途径传递给专家和决策机关，而专家和决策从公众的意见和建议中，不仅可以开拓视野、克服由于过分局限于自身的知识而不能自拔的状况，而且可以增进公众对相关决策中的科学知识的理解。通过风险决策中的审议民主过程，不仅可以增加决策的科学性和民主性，而且可以使决策获得公众的支持，从而使决策获得正当性。

四、在风险决策中专家局限的克服

(一)我国的现实

由前述可知，由于专家在风险决策中存在着自身难以克服的局限，因此，我们必须通过审议民主的方式来弥补其不足。目前我国的现实是，在风险决策中往往重视发挥专家的作用，非常忽视甚至可以说是漠视公众的作用。如学者所言：“目前除了《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》规定公众参与环境风险评估的方式、范围和组织形式外，不仅没有一部基本的法律规定公众的参与权，而且其他单行法律也几乎没有涉及，就连新近生效的《食品安全法》也将风险评估的权力全部授予专家。”[18]可见，公众在风险决策中的法律角色处于无足轻重的地位。最典型的就是我国农业部向转基因水稻颁发安全证书这一行为，转基因食品的生产本来就是一个争议极大的问题，西方国家特别是欧洲国家对于转基因食品的生产持非常谨慎的态度，为了保证其决策的民主性，特别重视在决策中加强审议民主，鼓励公众参与，从而获得决策的正当性。但与此形成鲜明对比的是，我国农业部在这一涉及中国人主食的转基因安全证书颁发的决策过程中，根本没有公众参与，甚至连审批的过程都没有公开。公众完全处于一种被动的状态，没有自主性，更不用说对决策的影响。

(二)国外的相关制度

面对转基因食品这样有争议的科技决策，世界上许多发达国家都认识到专家知识存在的不足，并通过公众参与这样的审议民主的形式来弥补其不足，从而增加决策的正当性。下面以丹麦和韩国的相关制度为例来说明国外在有争议的风险决策中的强化公众参与的做法：

1.丹麦的“公民会议”制度。“公民会议”是丹麦创造出的民众参与制度，丹麦科技委员会认为民主社会中，本就应该赋予民众机会，来影响攸关民生的科技政策；而且科技专家往往只能针对特定领域建言，民众反而更能从日常生活的角度来做评估，会更面面俱到，因此需要通过公众的参与来强化决策的民主性。丹麦曾举办过十几次的“公民会议”，如基因食品、克隆人伦理的问题，丹麦科技委员会将一般民众可以了解的基因科技的资料寄到每个丹麦的家庭。[19]通过这样的形式，丹麦的公民会议对一些重大公共政策进行公众参与，从而实现了其发挥科技民主的作用。

2.韩国公众参与制度。在科技民主原则指导下，韩国也采取措施来加强科技决策中的公众参与。首先，是对科技影响评估对象的选定。选定由“评估对象技术选定委员会”举行，而该委员会由科学技术专家、人文学者、社会科学、科学哲学、媒体、产业、民间组织等社会各界专家所组成，功能与角色是根据政府机关、民间组织所推荐的科学技术之中，选定科技影响评估的对象。其次，对评估对象进行评估分析。这由“技术影响评估委员会”举行，委员会是由政府机构与民间组织推荐的各领域专家组成，将针对科学领域的科技评估及社会经济的评估分别进行分析，其功能与角色有四个方面：(1)确定技术影响评估的基本方向；(2)确定评估对象的技术范围；(3)对社会效果的评估；(4)进行政策提议等专业评估。再次是“公民公开会议”，会议目的在于激发出公民对于科技相关议题的讨论，并导出政策上的倡议，扩大公民社会以及民间相关组织的参与。由民间非营利组织和无利害关系之一般公民所组成。[20]可见，韩国非常重视非专家的参与，如普通公众和民间组织，这样可以有利于公众参与，从而避免单纯由专家进行论证的弊端。

由上述两国的实践可知，在具有争议和风险的科技决策中，不仅仅重视专家的作用，也非常重视普通公众的参与，做到了“回避科学家精英主义或科技官僚片面决定的模型，而透过公民审议、监督，在具有民主程序意涵的风险沟通与风险评估中，进行对高科技争议解决的社会学习。”[21]通过这样的风险决策，可以发挥公众在决策中的作用，有利于风险决策的科学性和正当性，提高决策的水平。

(三)我国风险决策制度的完善

1.完善专家的构成。过去的决策中，我国过分强调专家的专业性，同时也比较强调参与决策的专家意见的一致，特别是与决策机关意见一致的专家更容易受到决策机关的青睐，而不同意见的专家往往会受到排挤。如我国的转基因产品商品化的论证过程中，从专家论证阶段伊始，支持派专家就占到了绝大多数，主导了整个项目的论证。持审慎态度，尤其是强调风险评估和管理的生物学家，在此过程中感受到了巨大的压力。国家环境部生物多样性研究的薛达元，因为从一开始就旗帜鲜明地强调风险评估和风险管理、谨慎进行转基因作物商业化生产，从2007年论证会后再也没有接到专家论证会议的邀请了。[22]在这种机制下，决策只是决策机关的一个纯粹的形式和过场，发挥不了决策的作用。

因此，在风险决策过程中，应完善专家的构成，在论证的专家中，应包括不同意见的专家和不同领域的专家，特别是人文方面的专家的参与，因为人文方面的专家在价值判断上更能考虑到社会的发展，可能对纯科技的知识起到更正和指导作用，有利于科技决策的恰当性。

2.完善公众参与。在解决了专家的构成问题后，也应考虑公众参与。如前所述，公众参与在现代科技决策中是非常重要的，我国目前尚存在不足。今后应加强在这几个方面的完善：首先是在重大风险决策开始前，应向广大的公众进行广泛的宣传，介绍相关的科学知识；其次是在决策中通过多种形式听取公众的意见，如电子邮件、来信来访、问卷调查等形式；再次是通过制度化的参与途径来加强公众参与，如听证会。通过这些形式，可以加强公众的参与，从而对某一领域的专家的专家知识进行修正，保证科技决策的完善。

3.完善风险沟通的方式。在进行风险决策时，决策机关不能仅仅满足于专家的论证理由，为了加强公众参与，应注意风险沟通，在风险沟通中应注意[23]：一是公开透明，公开透明是行政机关风险沟通时特别应注意的，因为只有在公开透明的情况下，政府的决策才能得到人们的信任，而信任是公共决策合法性的重要依据。二是在各种形式的风险沟通中，对于公众关心的问题，如果行政机关没有事先加以解释，或者公众对相关的解释持强烈的怀疑态度，行政机关应作出积极的响应，作出明确的、正面的回答，从而使相关问题能得以解决。三是当行政决策发生错误时，行政机关应及时地对政策加以调整，纠正错误并及时地加以改进。应该说，任何决策都可能存在错误和争议，如果出现了错误或者较大的争议，那么行政机关应该及时地对错误进行改正，如果是存在着需要完善的地方，那么应该是及时地加以改进。

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