推进城市化进程的财政思考——以辽宁省大连市为例

寇铁军，张国平

(1.东北财经大学 财政税务学院，辽宁 大连 116025;2.东北财经大学 研究生院，辽宁 大连 116025)

城市化进程主要包括人口的城市化进程、经济的城市化进程和空间的城市化进程三个方面。具体而言，第一，从人口来看，伴随着城市化进程的推进，农业人口进入城市，并转变为非农业人口，成为城市人口。第二，从经济结构看，城市化带来产业结构城市化的变化，第一产业比重下降，第二产业尤其是第三产业将大幅增加，这是由于城市居民的消费结构和需求结构区别于农村居民所决定的。第三，城市化进程带来农村地域向城市地域转变的过程。

一、城市化进程与财政的基本关系

1.城市化进程一般伴随着政府收支比重的增大

从结构转变角度，对一百个主要国家城市化进程中城市化率与人均国内生产总值的对应关系进行实证研究后，美国经济学家钱纳里得到如下基本结论:伴随着人均国内生产总值的日益提高，政府财政收入占国内生产总值的比重、工业产出占国内生产总值的比重以及城市化率三者呈现出一致性的变化趋势，易言之，越来越高的工业化水平和城市化水平，将有力助推政府收入水平。原因则在于，通常而言，工业部门对税收和财政收入的贡献远高于农业部门。同时，政府支出的规模和比重也在逐渐加大［1］。

2.城市化进程增加对公共产品的需求

一是城市化导致人口规模扩大，继而诱致城市居民的社会公共产品需求大幅增加。城市化带来某一地区的人口规模迅速扩大后，基于众多人口社会公共需要的公共产品消费需求几何级数递增，导致该地区所属居民辖区内的准公共产品消费会出现拥挤，降低原有公共产品的人均消费数量和质量［2］。二是随着工业化的不断发展，要求发挥地方性公共产品(如公路、铁路、航空以及投资软环境)的积极作用，为工业化和第三产业发展创造良好环境和条件［3］。三是在工业化与城市化的初期和中期，一般相伴着收入分配的恶化，要求建立健全社会保障体系。四是随着城市化进程，对土地、空气和水源等自然资源的消耗增加，环境保护的压力显著增加。

二、财政助推大连市城市化进程的现状

2006年，财政部在推出部门预算、“收支两条线”管理、国库集中支付等制度改革基础上，进行了政府收支分类改革，并从2007年起正式按新科目编制政府预决算。由于政府收支预算科目的改变，以2007年为界线，前后两个时间段的政府收支预算科目口径没有可比性，因此，本文分两阶段做一般性分析。

1.政府收支分类改革前推进城市的财政状况

在旧科目体系下，下列科目可反映出财政对城市化进程的支持情况。一是基本建设和城市维护支出，主要反映用于城乡基本道路、设施建设和城市维护、环境整治等方面的支出。以上财政支出从2000年到2006年，大连市财政投入由32亿元增加到60 亿元。二是用于工业企业、农业产业方面的支出。其中用于工业企业方面的主要有企业挖潜改造资金、科技三项费用，包括支持企业高新技术成果转化、新产品研发、软件开发、对技术改造项目进行贴息，对企业出口创汇和招商引资项目进行补助。2000—2006年，大连市财政用于工业企业方面的支出由8 亿元增加到26 亿元，在一般预算支出中占比稳定在9%左右。用于农业方面的支出，包括支援农村生产支出、农业综合开发支出以及农林水利气象等部门事业费。2000—2006年，大连市财政投入由4.2 亿元增加到12.4 亿元，在总支出中占比为5%左右。三是用于文化、教育、卫生医疗等事业的支出。大连市财政投入由2000年的13 亿元增加至2006年的近37 亿元，在一般预算支出中的占比保持在14%左右。四是用于社会保障方面的支出，包括抚恤和社会福利救济、社会保障补助等。大连市财政投入2000年为7.5 亿元，2006年增加至39.1 亿元，在总支出中的占比由2000年的7.9%增加到2006年的14.7%。

2.政府收支分类改革后推进城市的财政状况

2007年采用新政府收支科目体系后，城乡社区事务支出反映了城市规划管理、政府廉租房建设、城市基础设施建设、城市公用事业及土地出让金使用等支出情况。2007年城乡社区事务支出为44.7 亿元，2010年提高到78 亿元，在总支出中占比13%左右。工商金融等事务支出，反映了政府用于工业、商业、金融等行业管理和扶持的事务支出。2007年为36 亿元，2010年达到93.1 亿元，在总支出中占比由10.6%提高到15.2%。农林水事务支出反映了政府用于农业、林业和水利建设方面的投入。2007年为17.8 亿元，2010年增至40 亿元，在总支出中占比为5%—6%之间，并呈现出逐步提高的趋势。文教科卫支出，2007年为近58 亿元，2010年增到110.6 亿元，在总支出中占比由19.7%逐步提高到22.5%。社会保障和就业支出，2007年为60.6 亿元，2010年达到92.6 亿元，在总支出中占比由17.6%降到15.1%。社保支出比重下降，分别受以前年度一次性弥补社保基金缺口、拨付关闭破产企业退休人员参加基本医疗保险一次性补助资金等因素影响，出现了先高后低的态势，若剔除这些特殊因素，社保支出占比基本稳定。行政管理支出2007年为81.5 亿元，2010年达到近91 亿元，在总支出中占比持续下降，由2007年的23.6%降到2010年的14.9%。此外，财政收支分类科目改革后，在支出功能类级科目中新增“环境保护”科目，用以反映政府在环境保护方面的投入力度。2007年全市环保支出为4.4 亿元，在总支出中占比为1.3%;2010年达到 11.2 亿元，在总支出中占比提高到1.8%。①以上数据源自辽宁省大连市财政局有关调研报告。

3.大连市推进城市化的财政支出结构分析

一是按照建立市场经济体制的要求，财政逐步从竞争领域退出，更多地投向教育、文化、科技和社会保障等民生领域，加大了环保方面的投入，降低了行政运行和管理支出，为全域城市化的建设保驾护航。二是从一般预算支出对工业和农业的支持情况看，用于工业的投入要高于用于农业的投入。无论从产业增加值还是从财政支出的使用，大连市均体现出工业化的基本特征。国家实施东北老工业基地振兴政策以来，财政在加大民生投入的压力下，仍保持并加大了工业方面的投入力度。三是在一般预算支出中，用于城市基本建设的投入虽然不断增加，但在支出中占比逐步下降。

三、财政助推大连市城市化进程面临的主要问题

1.城市基础设施建设资金需求增加

城市基础设施建设是城市化发展的硬件，尤其在“稳增长”的客观经济环境下，城市基础设施往往是地方政府拉动、加快经济增长的重要载体。一方面，推进城市化，必然存在公共基础设施需求增大，用以满足数量日益增加和质量日益提高的客观要求;另一方面，地方政府会主观利用城市化契机，力争政府投资和国内生产总值再上新台阶。

推进城市化进程，用于城市基础设施建设的资金需求量必然加大。目前，城市财政用于城市基础设施建设的资金来源主要包括三部分:一是财政预算内安排。二是地方政府土地出让收益。三是地方政府通过融资平台借贷资金。其中，第二和第三部分的资金来源在很多地方政府城市基础设施建设资金中占据较大比例。值得重视的是，地方政府土地出让收益在我国稳定、限制房价的政策氛围下，具有较差的持续性，尤其会使得政府面临推高房价的责难;而地方政府融资平台借贷，会加剧城市财政债务，增加财政风险。

“十二五”期间，大连市重点建设项目计划总投资为1 852 亿元，包括地铁工程、大连北站建设等等。这些重点项目的建设事关全域城市建设的大局，要全力予以保障。因此，这里的核心环节就是妥善安排三个城市基础设施建设的资金来源，控制财政风险，避免成为为获取土地出让收益而提高房价的推手。

2.环保支出需求较大

我国改革开放30年来的经济发展实践表明，我国经济发展过程中存在“粗放”特征，能源资源消耗大、生态环境代价高昂以及能源资源和生态环境压力大;以消耗资源为主的传统发展模式给生态环境保护带来较大压力。在我国所确立的“转变经济发展方式”战略下，不断加大环保投入，缓解能源资源消耗大、生态环境代价高昂以及能源资源和生态环境压力成为必然。

改革开放以来，大连市经济发展取得了巨大的成就。但是，长期以来粗放的发展模式和忽视环境保护造成资源紧缺，环境质量不断恶化，生态功能持续下降，环境事故频发，生态风险凸显，资源环境问题已成为制约经济社会持续稳定发展的重要瓶颈。推进大连全域城市化发展步伐，加快经济总量快速提升，对生态环境改善提出了新要求，城市财政要加大对生态保护的投入力度。

3.公共服务需求突出

受体制和资金来源约束，我国城市居民的公共服务需求，如居住、医疗、卫生、教育，日益增加，期望水平和程度越来越高。在此背景下，我国目前城市政府所能供给的公共服务数量和质量面临巨大的挑战，并将本该由政府免费或低价供给的公共服务，由城市居民付费消费，增加城市居民消费公共服务成本，并在某种程度上形成对政府能力和职责的抱怨。

全域城市化的客观结果是使得城市增加了大量的外地人口。现有行政和财政支出体制下，我国绝大多数城市政府一般仅承担城市户口居民的公共服务供给职责。根据我国户籍管理制度，城市的外地人并不被归类为城市居民，从而被排斥在城市财政供给公共服务范围之外，享受到与城市居民以户口为标准的基本社会保障难度相当之大。即使能够得到一些基本公共服务，与城市户口居民的差距也仍然较大。从社会公平角度来看，在城市中生活和工作的外地人口，其城市常住人口趋势逾益明显，并提出享受同等水平的城市政府公共服务供给的客观要求。

四、大连市推进全域城市化的财政建议

1.保证重点基础设施项目建设，加大环保投入力度

按照全域城市化布局和提升城市功能的要求，重点建设以普湾新区为核心，连接主城区、黄渤海组团之间的重大基础设施，加快综合交通运输体系和能源、供水设施建设，增强区域核心城市功能，构建国际化、现代化、全域一体化城市基础设施体系。

在全域城市化发展进程中，确保城市生态环境得以保护。充分利用税收优惠、财政补贴、专项资金扶持等政策手段，出台鼓励性政策，推动城市建设、城市运营中资源减量化，优先制定鼓励水资源再生利用、建筑节能、清洁能源、环境友好型住宅建设、垃圾分类收集、建筑现代化资源节约项目等的激励性政策，推动城市建设向绿色低碳方向发展。

充分运用税收返还和财政专项支持实现节能减排目标，形成资源有效利用和节约使用的全面运行机制;支持循环经济发展，增设发展低碳经济支出项目，建立专项资金，积极推动低碳经济发展;拓宽环保资金筹措渠道，切实增加环保和节能减排资金的财政投入，通过立法形式确定一定时期内政府环保投资占GDP 的比例或占财政支出的比例，并明确规定环保投资增长速度要略高于国民经济增长率;加大财政补贴，用于十大重点节能工程等节能环保工程，引导经济结构调整和产业升级;作为社会总需求的组成部分，政府采购不仅有助于节约财政支出、提高支出效率，而且可以体现不同的政策倾向，发挥宏观调控作用，从而可以把环境保护、生态平衡、资源节约与合理开发利用等特定政策目标纳入政府采购的通盘考虑。

继续深化城市建设与管理的市场化运行机制改革，建立多元化城市建设投融资体系。改变城市建设领域投资过度依赖财政投入的现状，按照“政府主导、社会参与、市场动作”的指导思想，落实市政公用事业特许经营管理办法及相关配套政策，进一步深化基础设施投融资体制改革，稳步推进基础设施建设和运营的市场化进程。

2.积极促进产业结构优化，完善人力资源配置体系

促进产业结构优化的财政政策，应立足于促进提高与大连产业集群密切相关的第三产业比重，充分发挥大连市行政区的区位、资源和产业优势。着力增强微观主体的自主创新能力，有计划地培育、引导新的经济增长点和支撑点，做优农业，做强工业，做大服务业。

加快农业、农村发展。加大对农村能源、交通和通讯基础设施的建设投入力度。以市场需求为导向，以市场竞争为动力，通过技术创新、科技推广、职业教育等措施，有步骤、有针对性地对农业各部门的产品结构进行调整和优化。加快小城镇建设，积极发展农村商业流通业、交通运输业、餐饮业和文化娱乐业。积极支持工业化方式组织的农业生产，为农村劳动力提供稳定的就业机会等。实施城市吸纳农民工的财政优惠政策，推进农村剩余劳动力转移。

建立适合大连市产业结构优化的人力资源配置体系。通过财政资金引导和扶持，恰当结合政府直接投入和间接引导社会资金，加大人力资本投资，缓解结构性失业。其中，政府直接投入应主要用于加大职业教育、高等教育发展的力度;应间接引导社会资金投向扩大职业培训，提高劳动力的整体素质和就业适应能力。坚持政府促进、社会支持、市场导向、自主创业的基本原则，从增强各类人员创业意识、提高创业能力和改善创业环境入手，大力加强创业培训，鼓励和扶持更多的城乡劳动者成功创业，实现创业促发展和创业带就业的良性互动。

3.大力发展民生事业，提升公共服务水平

(1)健全社会保障体系。完善社会保险体系，建立保障水平与经济社会发展同步增长、适度超前的保障机制。完善以城乡居民最低生活保障制度为主体，以专项救助政策为辅助，以慈善救助和困难职工帮扶中心为补充的社会救助体系。积极发展社会福利事业，鼓励和支持社会力量兴办社会福利机构。在保持房地产业稳步健康发展的同时，加强保障性住房财政性经费的持续投入，鼓励社会资金参与保障性住房建设运营。

(2)优先发展教育事业。建立城乡一体化教育发展机制，实现域内义务教育发展基本均衡。做强做精职业教育，重点建设普湾新区国家职业教育基地，建设一批与产业发展和促进就业相结合的高等职业院校和中等职业院校。创新发展高等教育，加强重点大学和重点学科建设，优先发展我市产业升级和高精尖产业急需的学科和专业，引导在连高校引进高水平人才。发展继续教育，加强继续教育基础能力建设。

(3)大力发展医疗卫生事业。加大医疗卫生基础设施建设，合理布局全域城镇医疗机构，满足城乡居民医疗设施需求。按照保基本、强基层、建机制的要求，增加财政投入，逐步建立公益性的医药卫生管理体制和运行机制。构建城乡一体的新型医疗卫生服务体系。完善公共卫生体系，提高疾病预防控制能力、医疗救助能力、卫生执法监督能力和应对突发公共卫生事件能力。

(4)繁荣文化体育事业。深化文化体制改革，积极扶持文化产业发展，培育城市文化，塑造城市精神。完善公共文化服务体系，加大公共文化设施建设投资力度，积极发展图书、档案、文物等公共文化事业。健全城乡群众文化生活服务体系，提高群众文化设施水平。

［1］上海金融学院城市财政与公共管理研究所编.促进“两个中心”建设的上海城市财政［M］.北京:中国财政经济出版社，2010.

［2］吕玉印.城市发展的经济学分析［M］.上海:上海三联书店，2000.

［3］胡欣，江小群.城市经济学［M］.上海:立信会计出版社，2005.