对应急资金管理的几点思考

马林海

【摘要】 近几年，全世界范围内爆发了一系列重大的突发公共事件，这些事件给当地的经济、社会发展带来了巨大的破坏，因此世界各国越来越认识到，加强突发公共事件的应急管理工作势在必行。我国政府历来高度重视应急管理工作，但总体来说，我国的应急管理还处在起步阶段，特别是应急资金的管理还有待进一步探索和规范。目前我国应急管理还存在一系列问题，加强和改进应急资金管理势在必行，应该尽快建立和加强应急资金的长效管理体制。

【关键词】 突发公共事件应急资金管理管理机制

突发事件是指突然发生造成或可能造成严重社会危害，需要采取紧急处置措施予以应对的自然灾害、灾难事故、公共卫生事件和社会安全事件等。应急资金是指应对突发事件所需的资金。突发事件有三个相关联的特点，即时间紧迫性、严峻性、不确定性。时间紧迫性主要指决策和采取措施的时间短，所需资金要及时到位；严峻性主要是事件的危害涉及国家安全、人民群众生命财产安全和社会政治稳定等；不确定性主要表现在时间上、地点上、规模上、性质上难以预料甚至可能出乎意料。应急管理工作已经成为关系社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事。

近年来，在世界范围内陆续爆发了一系列重大的突发公共事件，如美国的“9·11”事件、印度洋地震海啸、“非典”疫情，以及近几年发生在我国发生的地震、南方地区的冰雪灾害性天气，以及西南部的旱灾洪涝等等。这些重大突发事件给当地的经济、社会发展带来了不可预见的冲击和破坏，因此世界各国越来越多地认识到，加强突发公共事件的应急管理工作势在必行。

从我国来看，我国政府历来高度重视应急管理工作。政府部门承担着社会管理和公共服务职能，其职能就明确了应当把维护国家经济的发展，维持公共社会秩序和保护人民生命财产安全作为首要任务，因此，最大限度地减少突发公共事件及其造成的经济危害和人员伤亡是政府必须履行的职责。政府部门要按照职责分工做好突发公共事件的应对工作，做好应对突发公共事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信的保障等方面的工作，做好事前预防、事中处置和救援，以及恢复重建工作。财政部门作为政府财政资金的重要宏观调控的部门，承担着配置社会公共产品和公共服务的重要职能，应当从财力和政策上给予应急管理的支持。主要原因就在于应急管理属于社会公共产品。在市场经济条件下，应急管理所需资源是市场资源配置失灵的区域，应急管理属于社会公共产品和公共服务的一部分，应当由政府来主导提供以弥补市场缺陷。应急管理关系国家经济、社会的稳定，涉及人民群众财产安全，是构建和谐社会的重要组成部分。因此，财政部门应当通过完善制度，调整支出结构，整合资源的方式，建立一套完善的公共财政应急支持体系，保障应急工作所需的资金，力求使灾害损害最小化。党的十七大报告明确提出“完善突发事件应急管理机制”，加强应急资金的管理就是完善应急管理机制的一个重要内容。近年来，我国在制定应急管理预案、加强应急工作机制等方面有所加强，但总体来说，我国的应急管理还处在起步阶段，特别是应急资金的管理还有待进一步探索和规范。

一、我国应急资金管理的现状

1、没有明确界定中央和地方的对应急事件的负担范围

财政部于2004年制定了《突发事件财政应急保障预案》，它是财政部门应急管理的“基本法”，规定了应急管理中财政部门的具体职责，规范了财政部门在应急管理中的具体程序。具体包括：第一，根据突发公共事件的影响程度，确定了采取不同的财政收入政策、财政支出政策以及快速拨付资金等方式进行支持。第二，确立了按照现行事权、财权划分原则，分级负担。属于中央政府事权的，经费由中央财政负担；属于地方政府事权的，经费由地方财政负担。第三，按照“特事特办、急事急办”的原则，及时拨付处置突发公共事件的资金，专款专用，禁止挪用截留。这样的规定在宏观层面是完全可行的，但在具体操作过程中难免对应急事件的负担范围界定不清或者是难以明确界定。例如在汶川大地震中我们就没有看到地方行政机构或者省级行政机构承担多大的资金负担，绝大部分的资金都是由中央拨付，形成了“地方绑架中央”的局面。非典时期财政共拨付了约150亿元，而汶川地震中央所拨付的资金高达349.94亿元，几乎耗尽了当年全部的中央预备费。

2、预备费设置比例偏低，缺乏单独的管理

我国应急财政资金来源有：预备费、转移支付、缩减预算支出、捐赠资金及国际援助等。预备费是按照预算规模按比例提取的一部分资金，主要用于年初难以预料、年度预算执行中需要安排的支出事项，它是主要的应急资金的来源。按照《预算法》第三十二条规定，“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支与其他难以预见的特殊开支”。2008年中央预算本级支出60786亿元，以此计算，中央总预备费的法定提取额应在607.86—18235.8亿元之间。而当年中央预算总预备费仅为990亿元，只占中央本级支出的1.63%，这显然是按照突发性支出发生概率较小的这种估计来设置的。据统计，1999—2008年我国财政预备费占预算支出不足2%，虽然预备费总量有所增加，但增加的幅度远远小于预算支出幅度。当遇到单一突发事件时预备费还可以应对，而突发事件较多的年度预备费将无法满足应急的需要。这表明我国政府对预备费的规定还缺乏风险意识，对公共风险及其对财政可能带来的影响没有足够重视。预备费未成为财政的“稳定器”，仅仅是一笔机动财力而已。而预备费与年度预算的一部分，并没有对其实行单独管理，按目前预算管理的要求，通常情况下预备费是不结转到下一年的，如果当年没有发生突发性支出，就在当年花掉，没有滚动积累下去，一旦下年度真正发生了数额较大的突发性支出，当年安排的预备费也只能是杯水车薪，无力承担，最后还得靠调整预算来解决问题，这必然削弱了财政的稳定性和可持续性，从而限制了预备费在解决突发事件方面的作用。

3、应对突发事件的对应急资金的财政投入结构不合理

应对公共危机的财政救济机制涉及的是一个庞大的体系，包括事前预防、事中治理、事后恢复三个部分。目前，在我同政府预算中，针对突发性公共事件的事前预防性财政支出，主要分布在各部门预算支出的具体科目中，由各职能部门按照承担的职责分配使用资金。从政策的效果看，不同程度地出现了资金重复投入的问题，而且由于职能部门多、资金量比较分散，不能实现“集中力量办大事”的政策效果。现阶段财政救济的投入困境并不仅仅是量的问题，而且是结构性的质的问题。2003年“非典”疫情爆发后，财政应急支出大幅度增加，各级政府倍感财政支出压力就是实例。

4、对应急管理资金监管不严，存在一定范围内的违规使用、挪用资金现象

财政部门在资金拨付以后，往往放松了对资金的管理，特别是对于那些紧急下达的救灾资金，由于缺少专门的财务管理办法，加之使用资金的各个层次的领导和财务人员的素质参差不齐，难免在执行中违规使用资金。有关部门也对资金的使用缺乏监管，导致违规违法行为的发生，严重影响了应急资金的执行效率。

二、加强和改进应急资金管理的措施

我国已进入公共风险高发时期，各类自然灾害、公共事件频发，虽然近几年我国都成功地化解了危机，并为化解危机提供了较为充足的资金保障，但是这在很大程度上是依靠临时性的行政命令来解决的。从长远来看，应该建立和加强应急资金的长效管理体制。

1、明确划分中央与地方政府的事权，建立分担机制

参照国际通行的事权划分原则，合理划分地方财政部门和中央财政部门的事权，以法律界定中央和地方政府的处理应及时间的管理责任和财政责任。同时按照国务院批准的《国家突发公共事件总体应急预案》的有关要求，建立健全分级管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制。地方财政主要负责对本地区突发公共事件的管理和协调工作的经费支出；中央财政主要负责跨区域、危害性大的应急管理事件的协调等方面的支出。

2、适当提高预备费设置比例，优化和调整财政应急资金結构

笔者建议将预备费设置比例提高到本级政府预算支出额的2%～4%，并且对预备费实行基金式管理。即每年安排的预备费，在当年安排的各项支出后出现的余额，原则上不再用于一般性预算支出，相应进入预备费基金，允许跨年度支出。这样每年编制，滚动留存，既保证了应急资金支出的连续性，又可以在各年度之间的衔接起来，资金总量也就累积起来了，可以真正实现“集中力量办大事”。同时，作为应急经费的有益补充，可采取发行国债，争取国际捐助，积极探索和WHO、世界银行等国际组织开展合作，吸收多边贷款、赠款，加强国内应急体系建设和补充应急资金。另外，可以考虑建立突发公共事件风险防范基金。基金来源要坚持多元化，除了政府财政性资金以外，要引导社会各界捐助。

3、健全监督、跟踪问效机制

长期以来，我国财政部门在财政监督和管理工作中存在重收入、轻支出的现象，而且在财政支出过程中又存在监管缺位的现象，财政资金大多是一拨了之，由各个部门和有关单位安排使用，缺乏对拨付的财政性资金进行有效的跟踪问效。根据财政改革发展的新形势、新需求，要逐步完善应急管理工作经费事前审核、事中监控、事后检查相结合的财政资金管理机制，建立健全日常监督和再监督机制，确保财政应急管理资金的规范性、安全性、有效性。同时，按照项目支出绩效考评的有关要求，建立应急管理资金的绩效考评制度。通过合理设置应急管理资金的绩效考评指标体系，组织实施绩效考评工作，切实提高应急管理资金的使用效益和效率。对重大事件的资金使用要加强审计监督。另外，积极推行政务公开，对不涉及国家秘密的应急管理资金的分配使用以及财政预决算等内容，向社会公开，接受人民群众的监督，使应急资金的管理使用处于“阳光之下”。

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