社会管理的重点和本质

[南京大学 南京 210093]

社会管理的重点和本质

□童星[南京大学 南京 210093]

本文阐述了社会管理的重点及其本质。针对我国现实国情，就当前加强与创新社会管理提出了社会管理的四大突破口和重点领域。文章进一步指出,社会管理的本质是公共合作治理，它不能依靠党和政府包揽，需要党政机关、企事业单位、社会组织、媒体、民众的合作联动。社会管理的目标则是实现社会和谐有序同时又人人心情舒畅、充满活力。

社会管理；创新；公共治理

从一般意义上讲，社会管理包括：1）对“社”的管理，即社区管理；2）对“会”的管理，即民间组织管理；3）对“社会”（事业、事务）的管理。各级人民政府特别是其中的民政系统多年来在这几个领域做了大量具体的工作，取得了相当的成绩。但是近年来党中央、国务院异常强调加强和创新社会管理，显然并非主要指加强和创新这几项工作，而是另有原因。

一、社会管理的四大突破口和重点领域

为了理解当前如此强调加强和创新社会管理的意义，有必要考察：1）社会的发展有哪些新变化？2）民众有哪些新需求？3）多年社会管理中既有的做法、经验和模式面临了怎样的挑战，其中有哪些已经不能再持续下去，因而严重影响了社会的和谐稳定？然后通过寻求这三者的交集，来确定加强社会管理的突破口和重点领域。

循此思路，我们发现：上述三者的交集，即当前影响社会和谐稳定的突出问题主要表现在如下四个方面:

（一）社会风险与风险社会所带来的挑战，以及人民群众对于安全的渴求，迫切要求我们的应急、减灾、维稳体系创新升级

现代性及获取现代性的现代化趋势，对于中国人来说并不陌生，但是基于现代化进程的社会风险却是进入新世纪以后摆在中国人面前的新问题：自然灾害频繁发生，生产事故屡禁不止，生态环境持续恶化，问题食品无处不在，新型传染病防不胜防，群体性事件愈演愈烈。面对如此严峻的形势，贝克（U.Beck）、吉登斯（A.Giddens）等人创立的风险社会理论已经取代亨廷顿（S.Huntington）的转型政治发展理论，成为中国学界热捧、政府认可的新的话语解释体系。亨廷顿认为社会政治风险仅存于现代化转型期，一旦完成了现代化进程就会进入一片坦途；而风险社会理论则强调，“虽然在某些领域和生活方式中，现代性降低了总的风险性，但同时也导入了一些以前所知甚少或全然无知的新的风险参量，这些参量包括后果严重的风险，它们来源于现代性社会体系的全球化特征”[1]，“风险造就社会；全球风险造就全球社会”[2]。

一方面，在全球风险社会的背景下，我国长期积蓄的矛盾、危机都可能随时找到突破口而爆发出来，有的已经爆发出来，由风险转化为伤害或灾难，打断了社会的演进和转变过程，这就把中国社会推向了“高风险社会”[3]；另一方面，改革开放以来以经济建设为中心，狠抓发展不动摇，告别了短缺经济时代，先后摆脱了贫穷、实现了温饱和小康，正在向全面小康挺进，根据马斯洛（A.Maslow）的需要层次理论，人们在基本满足了生存需要以后，安全就上升为其第一位的需求。高风险社会与民众安全需求之间存在着巨大的张力，在此情况下如何确保民众的公共安全需求就成为政府行使社会管理职能的重大职责。自2003年“SARS”之后，为了应对日益严峻的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发公共事件，减少民众的生命财产损失，我国建立了“一案三制”（应急预案和应急体制、机制、法制）的应急管理体系（内含减灾、维稳），取得了显著的成效，“汶川地震”、“玉树地震”、“舟曲泥石流”等重大自然灾害的救援处置与灾后重建便是明证。然而，这种“重事后，轻事前”、“重应急管理，轻风险管理”的应急模式还无法适应现实的需要，仍然无法解决食品安全、防灾减灾、环境污染等重大问题，而这些问题已经成为影响社会和谐稳定的突出问题，甚至出现了“越应急，急越频；越减灾，灾越多；越维稳，越不稳”的尴尬局面。因此，以现有应急管理体系为基础的社会体制改革和社会管理创新还需要进一步深化，尽快将针对突发公共事件的应急管理转向针对社会风险的风险管理。这一转变表面上看是现实应急、减灾、维稳形势所迫，但在深层上却是全球风险社会和中国高风险社会的必然要求，也是顺应民众安全需求上升为首位需求的必然之举。

胡锦涛总书记于2011年2月19日在中共中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的重要讲话就提出：进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监管体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制[4]。

（二）社会疏离与开放社会所带来的挑战，以及社会成员融入社会的意愿，迫切要求我们对已实行多年的单位制度、户籍制度实施根本性的变革

对近年来“瓮安事件”（2008）、“石首事件”（2009）、“潮州事件”（2011）、“增城事件”（2011）等大规模群体性事件的深入分析显示，流动人口的社会疏离和缺乏社会认同是导致群体性事件扩大升级的主要原因。在以宗法网络关系和以伦理等级秩序为基础的传统社会中，个体具有相对安定的生活、固定的居所和稳定的社会关系，社会相对稳定；新中国成立以后，机关、企业、事业和公社的单位制度以及僵硬的户籍制度，确保了国家对社会的全面控制，但也造成整个经济社会活力丧失、发展被扼制的严重后果。市场为导向的改革启动以后，社会开放了，单位制与户籍制松动了，随着市场配置资源和生产要素基础作用的日益发挥，我国的人口迁移与流动进入了最为活跃的时期，目前全国的流动人口已超过2亿，未来还将形成5亿城市人口、5亿农村人口、5亿流动人口“三分天下”的格局。从构成上看，中国当前的“流动人口”主要由两部分人构成：一是“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无游民”，国土资源部提供的数据表明，全国1/3以上的群体上访归因于土地问题，其中60%左右直接由征地引起。 近年来，由于暴力拆迁愈演愈烈，失地农民更是成为上访和群体性事件的主要参与群体。二是“新生代农民工”，多分布在城市结合部或“城中村”，没有稳定的工作甚至没有工作，不种地、不返乡，缺乏来自政府与社会的有效管理与服务，容易诱发社会矛盾甚至刑事犯罪的发生。从本质上看，社会疏离和社会认同的丧失本身就是开放社会的异质性所带来的挑战，由于我国社会流动的强化和社会阶层的固化，社会疏离和社会认同的丧失也就表现得尤为突出。

应当看到，我国的经济改革比较顺利和彻底，公社解散，企业改制，农村人和企业人都变成了“社会人”；但政治改革和社会改革相对滞后，机关事业单位的改革徘徊不前。于是，中国进入了“单位制”与“社区制”并存、“单位人”与“社区人”共处的时期。市场经济的发展带来了越来越频繁、规模也越来越大的人口流动。“单位制”下的各机关事业单位都有严格的编制管理，“社区制”下各社区的管理又都以户籍为基础，这就导致单位中有大量的“非单位人”，社区中有大量的“非本地人”[5]。长期以来，我们一直奉行“谁的人由谁管好”的原则，那么，“非单位人”算不算该单位的人？“非本地人”算不算该社区的人？各地社会管理和公共服务的对象到底应覆盖哪些人群？这些都成了说不清、理不顺的大问题。如果联系到马斯洛的需要层次理论，这里所遇到的恰恰是民众要求人际交往、融入社会的迫切需求同现有的单位制度、户籍制度之间存在的尖锐矛盾，亟待我们做出管理创新和体制改革。

胡锦涛在上述开班式上关于社会管理及其创新的讲话中也强调：进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策[4]。

（三）社会矛盾与多元社会所带来的挑战，以及人民群众对于公平正义的强烈呼声，迫切要求我们终止已经习惯了的整齐划一的号召和利益倾斜的政策

当前我国的社会矛盾已经十分尖锐，不仅各地维权性（有组织、有直接利益诉求型）群体事件频发，而且泄愤性（无组织、无直接利益诉求型）群体事件多发，甚至有向社会骚乱转化的趋势；群体事件的发生区域也扩展至包括经济欠发达的中西部省份和经济相对发达的东部沿海省份在内的几乎所有地区。这说明，作为社会管理主要主体的政府及其相关部门与作为社会管理对象的民众之间的紧张关系并未得到有效缓解，这也成为社会体制改革和社会管理创新的主要压力和重要动力。究其原因，我国当前社会矛盾的根源在于由总体性社会进入多元社会所导致的利益诉求的多元化，而现有的利益分配方式却使某些群体总是收益，而另外一些群体总是受损，最终导致社会结构的断裂。

“不患寡而患不均”的古训尚萦绕在耳，马斯洛的理论又告诉我们，盼望得到尊重是人的重要心理需求。正像近年来温家宝总理多次强调的那样：公平正义比阳光还重要！然而，由于多年来的惯性，我们一直坚守在政治意识形态上要求整齐划一，在物质利益关系上动辄向特殊群体予以“倾斜”，“要钱没有，给你政策”成了许多领导的“口头禅”。应当承认，允许乃至鼓励一部分人、一部分地区先富起来，这是党的十一届三中全会针对当时平均主义盛行、人们普遍贫穷的现实提出的一项“大政策”，而且获得了极大的成功。但是现在矛盾的主要方面已发生了转化，平均主义、普遍贫穷的现实已让位于贫富悬殊、两极分化，人们安贫乐道、怕富仇富的心理已变成想尽法子、费尽心思地发家致富。鉴于新的分配体制、新的利益格局、新的阶层结构已经形成，不同的地区、不同的行业部门、不同的利益群体除了具有共同利益和共同愿望（如国家的统一、富强、现代化等）以外，已经开始具有自身不同的特殊利益和特殊愿望，此时政府推出的改革政策和举措，就很难再取得“阳光普照”、“利益普惠”、“大家都叫好”的效果。因此，如何坚守为中国最广大人民利益服务的宗旨，确立公正、共享的理念，制定对全体公民一视同仁、机会均等的政策法规，而非动辄“政策倾斜”，并善于运用质询、论证、预测、建议、监控、评估等一系列现代公共政策分析手段，就成为制定并推行正确的改革发展政策的必要前提[6]。

我们看到，胡锦涛在上述开班式上关于社会管理及其创新的讲话中特别强调指出：进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益[4]。

（四）网络污名与虚拟社会所带来的挑战，以及社会公众表达意愿的诉求，迫切要求我们更新舆情引导和网络管理的思路和方法

近些年来，“躲猫猫”、“欺实马”、“跨省追捕”、“微博开房”、“悬浮视察”、“郭美美事件”等网络民意事件的频频发生，削弱了政府的公信力，使政府形象严重受损，以至于政府形象在网络上出现了严重的污名化，任何与政府有关的事件在网络上都有可能被污名化。在众多网民的“围观”中，如果政府反映迟钝或不依互联网规律行动，通常会导致事件不断扩大、升级，政府的公信力也会在这一过程中逐渐被消解。网络污名给政府管理带来了严重挑战，现有的调查显示，尤其是基层政府官员，对互联网表现出极度的不适应。网络污名其实是虚拟社会所带来的挑战。当然，由于现实中缺乏利益诉求表达的制度化渠道，使得中国的网络表达“风景这边独好”；可是，政府（尤其是地方政府）对互联网的管理仍然倾向于压制，中央政府和一些地方政府虽然进行了一些网络问政的尝试，但健全的引导和沟通机制还未正式建立起来。诚然，网络污名给政府管理带来的冲击，其根本原因并非“在线”，而是在网下即现实社会中，存在着社会结构失衡（如钞票与选票的作用失衡，导致政府在富人、强势集团与穷人、弱势群体之间偏向严重，公信力缺失）、政务活动不透明（如红头文件强于法律法规、长官意志又强于红头文件，保密手段被大量滥用）、民众诉求表达渠道不畅（普通老百姓几乎没有任何话语权）等不尽如人意之处；但不可否认，网络管理与引导的状况如何也是重要因素之一。因此，在致力于矫正社会结构、实施政务公开、建立健全民众诉求表达机制的同时，加强与完善互联网的管理也是在虚拟社会背景下社会管理创新的应有之义。

胡锦涛在上述开班式上关于社会管理及其创新的讲话也提及：进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制[4]。

总之，社会的变化、民众的需求、传统管理模式的困境，这三者交集于以下四大领域，这些就是当前加强与创新社会管理的重点：

风险社会-安全需求-应急、减灾、维稳亟待创新升级

开放社会-融入需求-户籍制度、单位制度亟待改革

多元社会-公平需求-整齐划一要求和利益倾斜政策亟待更新

虚拟社会-表达需求-网络管理的思路和方法亟待创新

二、社会管理的本质是公共合作治理

社会管理的实质就是公共治理，它不能依靠党和政府包揽，需要党政机关、企事业单位、社会组织、媒体、民众的合作联动。联合国下属的全球治理委员会在1995年发布了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对“治理”作了明确的界定：治理是各种公的或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；2）治理过程的基础不是控制，而是协调；3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[7]。就其本质来说，治理与管理的最大不同之处就在于它是多主体的互动与合作，也是多种手段、工具、方式的综合运用。这完全切合社会管理的本性。

伴随着社会管理的发展，社会管理学也得以建立并获得相当的发展空间。社会管理学的研究旨趣，就在于揭示并运用社会运行机制，这是与政府运行机制、市场运行机制相并列的，这三大运行机制不能相互取代，只能并行不悖、相互补充。国家（政府）领域服从的是政府运行逻辑，其核心是“官本”；市场（企业）领域服从的是市场运行逻辑，其核心是“资本”；社会（民间组织）领域服从的则是社会运行逻辑，其核心是“民本”。“官本”、“资本”、“民本”各有其适用的领域，也不能相互取代，只能并行不悖、相互补充。社会管理学的研究目的，就在于为社会管理的实践提供指导和具体的办法、策略，以达致社会管理的目标。如果说社会建设的重点是保障与改善民生，那么社会管理的目标则是实现社会和谐有序同时又人人心情舒畅、充满活力。

至于社会管理学研究的前景，从宏观上看，社会管理研究的进展取决于社会管理的进展；社会管理的进展又取决于政府职能转变和单位制改革的进展。从学界自身努力的角度看，社会管理学目前相对落后于行政管理学特别是经济管理学。它们的共性是都属于管理学，其原则、方法、技术许多是相通的；不同之处在于，行政管理学更多地与政治学结缘，经济管理学更多地与经济学结缘，社会管理学则更多地与社会学结缘。因而，社会管理学的发展有赖于学界对于行政管理学、经济管理学的借鉴，也有赖于对于管理学与社会学的结合。它的未来很可能与当代的“公共治理”殊途同归。

[1]安东尼·吉登斯.现代性与自我认同[M].赵旭东,方文, 译.北京: 三联书店, 1998: 4.

[2]乌尔里希·贝克.什么是全球化？全球主义的曲解——应对全球化[M].常和芳, 译.上海: 华东师范大学出版社, 2008: 43.

[3]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[M].北京: 清华大学出版社, 2004: 59.

[4]胡锦涛同志于2011年2月19日在中共中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的重要讲话[N].人民日报, 2011-2-20(2).

[5]童星.社会管理的组织创新[J].江苏行政学院学报,2012, (1): 53-56.

[6]童星.从改革观和发展观上寻求化解社会问题的思路[J].南京政治学院学报, 2006, (1): 11-16.

[7]The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood[M].Oxford,: Oxford University Press, 1995: 2-3.

The Key Point and Essence of Social Management

TONG Xing
(Nanjing University Nanjing 210093 China)

This paper elaborates the key point and essence of social management.Based on our country’s situation, this paper proposes four breakthroughs and key areas of strengthening and innovating social management.Furthermore, this paper points out that the essence of social management is public cooperation administration,which not only depends on the Party and government, but also on the cooperative administration by party and government organizations, social organizations, media, and citizens.The aim of social management is to realize a harmonic society.

social management; innovation; public management

C3

A

1008-8105(2012)04-0022-04

2012-05-19

本文作者作为首席专家主持国家社科基金重大招标课题“社会管理创新与社会体制改革研究”（11&ZD028）阶段性成果.

童星（1948-）男，南京大学政府管理学院教授.

编辑 范华丽