农村文化类公共服务的供给困境与供给路径选择

[厦门大学 厦门 361005]

农村文化类公共服务的供给困境与供给路径选择

□耿旭[厦门大学 厦门 361005]

建设社会主义新农村是当代我国的重要历史使命，作为新农村建设内容之一的文化建设是农村地区发展的关键一环。没有农村文化类公共服务的充分供给，没有农民文化素质的提高，没有农村整体精神面貌的改善，就没有真正意义上的新农村建设。基于新农村建设的时代背景，回应基本公共服务均等化的现实要求，以农村文化类公共服务的供给现状为研究切入口，考察当前以政府为主导的农村文化类公共服务供给模式存在的问题，分析农村文化类公共服务存在供给困境的主要原因，并提出可供选择的供给路径，以期为提高农村文化类公共服务供给质量做出有益的探索。

文化类公共服务；供给困境；农村

引言

（一）问题的提出

党的十六届五中全会做出了建设社会主义新农村的重大决定，力图通过建设社会主义新农村，发展农村社会事业、构建和谐社会。在此过程中，不断增加农村公共物品的供给以大力改善农村公共服务状况无疑成为重中之重。近年来，国家和地方政府的治理中心逐渐转移到农村，不断加大对农村建设的财政投入，提高公共物品的供给力度，完善农村公共服务体系。不可否认的是农村形势迅速好转，成为改革开放以来又一个全面发展的黄金时期，重要原因是政府空前重视农村的公共服务建设[1]。

然而，在农村公共服务供给不断得到重视的同时，其问题也逐渐暴露出来，特别是农村公共服务供给结构失衡问题，即对能够反映和满足一些地方政府部门“政绩”和“利益”需要的公共基础设施不断增加，而忽视了基层农民实际需要的公共服务的供给，尤其是文化类公共服务的供给。虽然，农村的经济发展水平以及物质文明建设有很大的提高，但是农村的文化以及精神文明却还十分匮乏，这导致农民无法得到健康文化的熏陶，封建迷信思想乘虚而入，赌博活动猖獗，腐朽落后文化蔓延严重影响农村文化环境，甚至影响到社会稳定和农村基层政权的建设。

由此可见，农村文化类公共服务的供给问题已经成为亟待解决的问题，这不仅是关乎农村稳定、社会和国家和谐的政治问题，也是关乎国计民生的社会问题。只有加强农村文化类公共服务的供给力度，才能培育有文化、有知识、有素质的新型农民，才能提高农村的整体精神面貌，才能缩小城乡之间在生活意识、文化价值观的差别，才能更好地建设和谐社会。

（二）概念厘定

近年来，我国学者从不同角度对农村公共服务供给问题给予了不间断的研究，到目前为止，这种研究已经获得很大进展。从最初只涉及农村公共服务供给的融资制度，后逐渐扩至农村公共服务的特征、分类、地位，农村公共服务的供给制度变迁，现行公共服务供给制度的缺陷以及新的农村公共服务供给制度的设计等内容，使农村公共服务供给问题的研究趋于全面。然而，对农村公共服务研究存在的最重要的一个问题是当前缺乏对我国农村公共服务的分类供给、分层供给的具体机制和模式的研究，即对农村公共服务的供给的研究没有“分”下去[2]。这为深入研究农村公共服务供给问题提供了可以借鉴的思路，农村文化类公共服务的供给模式以及供给路径研究正是基于这样的研究视角而展开。

总的来说，国内学者对农村文化类公共服务的研究较少，当然，周镕基和皮修平这两位学者近几年一直在关注农村文体类公共服务的供给问题，并取得一定成绩，但研究还是比较分散、缺乏系统性。关于农村类公共服务的定义，目前学术界并没有统一的定论。学者张天学认为，农村公共文化服务是指建立在农村社区，满足广大农民群众需求的，市场不能提供或者不能完全提供，具有强大外部效应的文化设施、产品或服务[3]。学者皮修平认为，农村文化体育类公共服务是指在服务区域上以农村或者乡镇为服务对象的，在消费和使用上具有一定非竞争性和非排他性的文化体育设施和服务[4]。

这两个定义在本质上基本达成一致，也基本遵循公共服务和公共物品本身的内涵。综合而言，在理解农村文化类公共服务时，应包括以下几个基本点：首先，农村文化类公共服务是面向农村地区提供的，是为了满足广大农民的非生产性需要，供广大农民在业余时间消费；其次，农村文化类公共服务作为公共物品的重要形式之一，具有一定的非竞争性和非排他性，因此，市场是不能提供或者不能完全提供，文化类公共服务的供给主体应该以公共部门为主；第三，农村文化类公共服务既包括基础设施、有形产品等实物形态，也包括无形产品、服务等非实物形态。最后，农村文化类公共服务具有极强的正外部效应，它在提高农民文化素质、丰富农民业余生活的同时，也带动了农村精神文明的发展，促进和谐社会的建设。

一、农村文化类公共服务供给存在的困境

农村文化类公共服务供给是农村公共服务供给体系的重要组成部分，也是完善农村公共服务体系、建设和谐农村的核心内容，它理应受到政府和相关部门的重视，成为加强农村精神文明建设的突破口。但是，在现实生活中，农村文化类公共服务的供给却陷入困境中，反而将会成为拉大城乡文化价值差距，制约新农村进一步发展的瓶颈。当前农村文化类公共服务供给中主要存在供给总量不足、供给水平地区差异较大以及供给效率和质量不高这三个问题。

（一）农村文化类公共服务供给总量不足

首先，农村公共文化基础设施建设程度偏低。农村文化基础设施主要包括农村文化站、农村图书馆以及农村影剧院等场所的基础设施，目前，除了一些经济较为发达地区，大部分农村还没有这些基础设施的配备。以农村文化站为例，很多农村没有基本的较为现代化的文化活动场所，有的农村虽然有文化活动场所，但时间一长，原有的设施就会被挪为他用，不少村民自发组织的业余文化组织根本无法开展活动。再如，现在各地农村都在积极响应“农家书屋”工程，但实际上有很多地方只是一时兴趣，甚至在有些地区，“农家书屋”已经成为符号工程，并没有起到应有的作用。

其次，农村文化公共产品的供给数量不足。农村文化公共产品包括影视作品、书籍和报刊等，还包括农村举办的一些文化活动、艺术表演等。随着市场经济的发展，社会主流文化在不断变化，文化题材逐渐脱离传统文化，导致适合农民口味的书籍、报刊以及电视节目、广播节目是越来越少，能够满足广大农民需要的文化公共产品的数量严重不足。农村组织的文化娱乐活动和艺术演出也在逐渐减少，有些地区已经基本不存在。这些问题直接导致了农民精神文化生活的匮乏，于是赌博、迷信和宗教活动开始占用农民的业余时间。

（二）农村文化类公共服务供给水平地区差异较大

我国是一个地域辽阔的大国，由于每个地区的政府重视程度、经济发展情况、自身条件等存在差异，区域之间农村文化类公共服务供给差异是客观存在的。尤其是一些相对贫困地区，在其基本的生存和温饱问题没有解决的情况下，更不用提追求精神文化生活。

据第二次全国农业普查的相关数据显示：全国、东部地区、中部地区、西部地区和东北地区有公园的乡镇所占的百分比分别为11.7%、23.3%、9.9%、6.6%、8.9%，有广播、电视站的乡镇分别为71.3%、72.6%、75.6%、67.4%、74.7%，有体育健身场所的村分别为10.7%、19.0%、6.7%、4.8%、7.6%，有图书室、文化站的村分别为13.4%、18.1%、9.7%、10.9%、16.4%，有农民业余文化组织的村分别为15.1%、19.4%、12.8%、12.0%、15.4%①。从这一组数据中可以明显得出，农村文化类公共服务供给在不同地区的差异很大，东部地区农村文化公共基础设施建设水平明显高于中西部，同时也可以看出，在全国范围内，农村文化公共物品的供给水平依然相当落后。

（三）农村文化类公共服务供给质量和效率不高

农村文化类公共服务供给质量较差主要体现在文化公共物品品种单一、形式单调。农民对文化公共物品的需求是多样性的，据调查显示，农村居民最希望集体组织的文化活动依次是：旅游、唱歌跳舞、看文艺演出、球类比赛、书画摄影、民俗趣味比赛、花会灯会、劳动技能比赛等，唱歌舞蹈类相比较于舞狮舞龙等又是村民更乐于参与的活动；农村居民最想接触的时尚文化活动是“拉丁舞等现代舞和瑜珈”[5]。但是，基层政府并没有依据农民实际需要转变供给观念，而是继续按照传统的方式和内容提供产品，这不仅不能满足农民多样化需求，而且造成政府已经投入的资本的浪费。

农村文化类公共服务供给效率低下主要体现在相关文化公共物品供给不及时，一些基础设施建设时间过长，有些甚至成为烂尾工程，已经投入的资源达不到帕累托最优配置，降低了文化公共服务的供给效率和供给水平。

二、农村文化类公共服务供给困境原因分析

当前农村文化类公共服务供给困境的存在是多种因素综合作用的结果，但是关键原因在于农村文化类公共服务的供给模式，即以政府为主导的自上而下式的供给路径。农村文化类公共服务作为具有一定非竞争性和非排他性的公共物品，其具有成本积聚性，供给初期投入很大，除一部分成本在较长时期内回收外，相当一部分成本是无法收回的，从而导致多数民间投资不愿涉及文化公共服务供给领域，文化公共物品供给成为政府责无旁贷的义务。由政府主导提供农村文化类公共服务是我国现实国情所决定的，但是随着经济和社会的发展，这种自上而下的供给模式正是农村文化类公共服务供给困境的主要原因，政府供给模式主要存在以下几个方面的问题：

（一）“经济人”角色下的供给错位现象产生

“经济人”假设认为社会中的每个人都是自私自利的，人们的行为天然要最大化个人利益，他们在现实生活中会基于成本-收益分析而做出有利于自己的利益最大化的选择。“经济人”假说同样适用于政治领域中的机关及其工作人员，只是他们追求的最大化利益除了个人利益外，还有可能是集团利益。从横向而言，这些利益又包括政治利益和经济利益，地方官员最大的个人政治利益在于仕途上的提升，所以他们常常十分看重政绩，不自觉的追求绩效工程的开展。

作为农村文化类公共服务供给主体的政府，尤其是地方政府和基层政府，在追求个人利益和集团利益的过程中，由于思想观念上的错误认识以及国家政策导向的偏差，常常认为经济发展才是政绩，错误的认为农村文化建设仅仅就是唱唱跳跳，娱乐群众的一种副业，不出政绩。因此，他们为了个人或集团利益而片面追求经济的发展、追求GDP指标，以致于对地方文化建设以及文化类公共服务的供给关注不够，从而造成 “重经济、轻文化”、“一手硬、一手软”的局面。

（二）城乡二元供给政策导致财政投入不足

长期以来，国家在公共物品供给中一直实行城乡二元政策，城市实行体制内供给，而农村实行体制外供给，即城市公共物品供给的财政来源于居民上缴的税收，在城市政府财政体制和预算的规划内。与此相反，农村公共服务的财政来源于体制外，农民在上缴国家的各项税费外，还要为自己需要的公共服务额外付费。

城乡二元供给政策导致国家在城市和农村地区公共服务供给投入上的不平衡，国家以及政府财政在整体农村公共物品的投入方面非常有限，就更不用说农村文化类公共服务的供给投入。近年来，国家虽然开始重视对农村公共服务的投入，但是其投入重心主要在有利于农业生产的基础设施的建设方面，而对文化类公共服务的投入非常少，再加上我国农业人口多，地区分布广，需求量大，很难在短时间里形成一个合理的供给规模，农村文化类公共服务供需矛盾难免会产生。

（三）弱竞争环境下的供给效率低下

从当前的实际情况来看，农村文化类公共服务的供给责任基本落到了基层政府，基层政府成为农村文化类公共服务的主导甚至是唯一的供给主体。对于那些没有足够的财政来源和供给条件的地区基层政府，在基本生活公共物品没有解决的情况下，文类化公共物品就是奢侈品。因此，他们基本没有能力去引进新型的文化公共物品，而对那些早就存在的传统的文化公共物品，也没有动力去改善供给水平和提高供给效率。对于那些有足够的经济条件的东部地区基层政府，其基本垄断农村文化类公共服务供给市场，在缺乏竞争对手的市场环境下，使得他们既没有压力也没有动力去思考如何合理的利用有限的资源、提高公共服务的供给效率。

（四）供给决策机制不合理

在农村公共产品供给的完整体制安排中，决策机制是处于基础性地位，它从根本上决定着农村公共产品供给的数量、规模、方式和效率[6]。一直以来，农村文化类公共服务采取的是自上而下的决策模式，政府直接通过行政手段强制执行供给。这种决策机制带来两个方面的问题，首先是影响农村文化类公共服务供给质量。在此供给机制供给下的农村文化类公共服务并不能完全体现农民的意愿，在农村公共文化建设工程中，提供什么、提供多少都是由上级政府的指令决定，实物下拨，广大农民群众就是一个被动的接收者，使得文化类公共服务的供给质量大打折扣。其次，影响农村文化类公共服务供给的数量和规模。很多地方基层政府缺乏对农民文化类公共服务需求的科学认识，不少地方政府官员没有深入农村对供给规模和供给数量进行初步了解，从而导致农村公共文化服务配置的盲目性，或者供给小于需求，或者是供给超出需求，造成资源严重浪费。

三、农村文化类公共服务供给的路径选择

虽然政府主导的农村文化类公共服务供给存在各种问题，但是，我国农村地区的实际情况以及农村文化公共物品的非竞争性、非排他性特征要求政府必须承担供给责任。事实上，政府可以采取合适的公共政策，在农村文化类公共服务供给中起正确的引导作用，以创造条件引导农村文化类公共服务供给制度的诱致性创新，形成农村文化公共物品的供给主体多元化格局。具体来说，在今后的农村文化公共物品供给中，有以下几种供给路径可以参考和选择：

（一）继续完善政府主导的农村文化类公共服务供给模式

在现实的国情下，农村文化类公共服务供给的主体依旧是政府，但是针对政府供给存在的各种问题，必须要采取多种措施进行完善。

首先，积极转变公共服务供给观念。各级政府必须要认识到文化类公共服务对于农民、农村以及社会和谐发展的重要性，必须提高对文化类公共服务的重视程度。对那些有利于农村经济发展的农业基础设施的投入固然重要，但是农村的精神文明建设也同样重要，并且能反过来促进物质文明的发展。如果各级政府继续忽视文化类公共服务的供给，这将为今后城乡文化与价值差距产生和深化留下隐患，而这一隐患的特殊性在于长期积淀下来的差距在短时期内是无法解决的。

其次，形成城乡一体化的文化类公共服务供给体制。城乡分割的公共服务供给体制，造成国家公共物品的财政投入基本流向城市，农村地区文化类公共服务供给匮乏。要缩小城乡之间的供给差距，就必须破除计划经济体制遗留下的二元社会结构，切实纠正“城市偏向”和“财政偏向”的政策体制。一方面，应该根据农村文化类公共服务构成的层次性，划分各级政府的责任和权力，并根据各级政府的事权给予一定的财权，从而提高各级政府对农村文化类公共服务财政投入的自主性。另一方面，要不断改革和完善政府之间的转移支付力度，平衡各地区的财力差异，以保证地方政府特别是贫困地区的地方政府提供文化类公共服务的能力，实现文化类公共服务供给均等化发展。

最后，建立科学的供给决策机制。目前供给决策机制的关键问题是政府采取命令和强制的方式提供文化类公共服务，而不是基于对农村农民实际需要的公共物品的数量和质量的考量。建立科学的供给决策机制首先要建立完善的需求表达机制，让农民能通过合法与民主的渠道积极地反映自己的意见和要求，从而使农村地区多数人的需求意愿能得以实现。其次，作为供给主体的政府要本着对农民负责的态度，主动深入群众中，了解农民对文化类公共服务不同层次的需求，在充分调研和考察的基础上决定文化类公共服务的供给种类和供给数量。

（二）积极探索农村文化类公共服务的市场化供给模式

农村文化类公共服务的市场化供给模式是对以政府为主导的供给模式的补充，在一定程度上能弥补政府在农村文化类公共服务领域的失灵问题。但是多元主体进入农村文化类公共服务供给市场必须明确不同的供给主体提供何种类型的公共服务，如何提供，否则农村文化类公共服务供给市场将会变得混乱无序，这是供给主体多元化格局形成面临的关键问题，也是实践中确实存在的难点问题。根据学者林万龙对农村公共服务市场化供给模式的研究，农村文化类公共服务的供给模式可以分为：文化类公共服务的私人供给模式，俱乐部供给模式以及文化类公共服务的私人产品化供给模式。

第一，对文化类公共服务的私人供给要采取“民办公助”的形式

“民办公助”的含义是对于涉及农民切身利益的农村公共服务，应当贯彻“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度大小进行集资生产。同时，财政要给予一定的补贴来弥补公共服务外溢带来的成本[7]。在农村文化类公共服务供给中，部分公共服务可以由农民集体自行筹资购买，而政府在条件允许的情况下适当给予补贴。例如，农民自己创办的文艺团体和组织购买一些设备、建设一些基础设施，完全可以由农民自己承担，但是由于这些公共服务带来的正外部效应，政府可以给予补贴。

第二，对俱乐部文化类公共服务采取“民办公助”或“公办民助”的形式

俱乐部文化类公共服务可以分为受益范围较小和受益范围较大的公共服务。对于受益范围较小的公共服务供给，可采取“民办公助”的形式，包括企业直接举办，通过提供服务回收成本，政府给予一定的税收减免或优惠、采取BOT模式或者政府购买的模式。对于受益范围较大的公共服务的供给可以采取“公办民助”的形式，例如，农村建立大型的图书馆，其主要投资主体应该是政府，但是民间力量可以进入，企业和其他组织可以捐赠一些图书和设备，或者可以采取诸如冠名、赞助等形式。

第三，对私人产品化的公共服务采取“公退民进”的形式

所谓的私人产品化的公共服务是指那些完全或者基本能让私人或者市场供给的文化类公共服务，对于这种文化类公共服务，应该采取“公退民进”的供给形式，即政府应退出该公共服务市场，而由市场和私人承担供给责任。随着农村经济的发展和生活水平的提高，很多农民一方面对文化类公共服务的需求不断增加，另一方面他们也开始有能力单独提供一些文化类公共服务，例如，农村一些富裕的农民在家逢喜事时会在公共场合下免费为其他村民放映电影或者提供文艺表演，而费用完全是由自己承担的。虽然政府不用承担供给责任，但是应该改善农村的文化环境，提供良好的供给条件，鼓励市场和私人提供私人产品化的公共服务。

（三）大力引导农村文化类公共服务的志愿供给模式

公共服务的志愿供给是指志愿团体通过其雇员或通过雇用和付费给私人企业为社会公众免费提供公共物品的形式[8]。志愿供给在西方发达国家有广泛的群众基础和良好的社会声誉，已经成为弥补市场和政府公共物品供给失灵的主要方式之一。通常而言，志愿供给包括无偿捐赠、志愿服务与没有营利性的收费服务三种形式。

我国农村文化类公共服务供给实际上正处于市场与政府供给失灵状态中，而农村文化类公共服务的市场化供给模式也只是处于理论研究中，实践中还没有发挥应有的作用。在这样的现实环境下，探索志愿供给模式以增加农村文化类公共服务供给具有重要的意义。当然，志愿供给模式的发展需要一些成熟的社会条件，我国大力发展该种模式的社会环境还不成熟，但是作为公共服务供给的一条路径，政府可以做初步探索。

首先，政府要在思想上引导社会其他主体重视农村文化类公共服务供给问题，农村文化类公共服务供给问题一直没有得到包括政府在内的社会主体的重视，政府在思想观念上的宣传在很大程度上影响社会主体对农村公共服务的供给。因此，政府应加强社会宣传力度，让社会其他主体认识到农村文化公共物品供给存在的严重问题，尤其引导社会慈善机构加大对农村的投入，从而让社会个人、家庭、私营企业、非政府组织以及其他社会主体志愿加入农村文化事业建设中。

其次，政府要在政策上引导社会其他主体加大对农村文化类公共服务的志愿供给力度。很多实例表明，仅仅是意识形态上的宣传是远远不够的，还需要政府政策的支持，例如通过收税优惠鼓励私人企业和非政府组织供给文化类公共服务。

（四）科学利用农村文化类公共服务的混合供给模式

政府供给、市场供给与志愿供给都是解决农村公共服务供给可以选择的路径，但是在实际生活中，这些供给方式既可以单独使用，也可以联合运用以提供公共服务，这也就是混合供给模式。混合供给模式的优势在于它的灵活性和综合性，不同的社会主体可以根据农村地区的需求状况、地理环境、文化因素等不同特点选择适合的供给方式，从而使不同的供给模式形成互补，减少由单一供给方式带来的巨大成本，也为广大农民获得更多的选择权、决定权。

混合供给模式中需要注意的是如何调动不同供给主体的积极性，如何合理划分不同供给主体之间的分工。毕竟农村文化类公共服务目前还没有引起社会足够的重视，所以调动不同供给主体的积极性是第一步。其次，政府要引导不同的社会主体逐步有序的进入农村文化类公共服务供给市场，并根据文化类公共服务的不同性质与农民对文化类公共服务的不同需求进行供给分工，以保证市场的稳定。

四、结 语

农村文化类公共服务供给问题产生的原因是多方面的，既有供给模式、供给机制等制度因素，也有农村地区自身的环境因素。本文是从制度因素中供给模式角度分析了农村文化类公共服务供给问题，并在此基础上提出了农村文化类公共服务供给可以选择的其他路径。此外，需要指出的是，对于供给路径的探索仅仅是从理论上做出探索性分析，这些路径具有理论上的可行性。但是在实践中，由于具体条件欠缺和技术手段的限制，诸如市场供给以及志愿供给模式的应用环境还不成熟，在短期内这些供给路径所产生的积极效应并不能体现。事实上，当前农村文化类公共服务供给存在的最大问题在于思想观念和认识上，即国家和地方政府并没有充分认识到农村文化类公共服务的重要性，也没有将农村文化类公共服务供给纳入财政重点投入范围，而这恰恰是增加农村文化类公共服务供给，完善供给机制的第一步。

注 释

① 国家统计局综合司.第二次全国农业普查主要数据公报（第三号）[EB/OL].中国统计信息网，2008年2月25日.

[1]林万龙.农村公共物品的私人供给：影响因素及政策选择[M].北京: 中国发展出版社, 2007.

[2]郭瑞萍.我国农村公共产品供给制度研究[M].北京:中国社会科学出版社, 2008.

[3]张天学.农村公共文化产品的供给现状分析及对策建议[J].农村经济, 2010, (6): 86.

[4]皮修平, 周镕基.俱乐部方式供给湖南农村文体公共物品研究[J].湖南科技大学学报, 2010, (3): 74.

[5]倪峰.经济较发达地区的农民文化生活与农村文化建设——杭嘉湖市郊农村文化的调查与思考[J].浙江社会科学, 2008, (10): 66.

[6]陈朋, 陈荣荣.协商民主与农村公共产品供给的决策机制[J].南京农业大学学报, 2009, (1): 58.

[7]曾宏.农村公共产品的有效供给与建设社会主义新农村[J].农业经济导刊, 2006, (12).

[8]黄新华.公共部门经济学[M].厦门: 厦门大学出版社, 2010.

Public Safety Governance in the Process of Urbanization

GENG Xu
(Xiamen University Xiamen 361005 China)

Building a new socialist countryside is an important historical mission of contemporary China.The cultural construction, which is one aspect of new countryside construction, plays a key role in promoting the development of countryside.If there is no sufficient supply of public culture services, no improvement of farmer's cultural quality and overall mental outlook of countryside, there will no real sense of the new countryside construction.Based on the background of the construction of new countryside and in response to the equalization of basic public services, this article starts with discussing the situation of the public culture services supply in rural area, and then to find the problems of public services provision mode which is primarily led by government.At last,through analyzing the main reasons that led to the provision dilemma and putting forward some provision paths for making choice, the article aims to make some useful exploration to improve the quality of public culture services in rural areas.

public culture services; the provision dilemma; f rural areas

C935

A

1008-8105(2012)04-0012-06

2012-05-19

国家自然科学基金项目“公共服务质量持续改进机制的研究”（71273218）.

耿旭（1987-）女，厦门大学公共事务学院行政管理专业博士研究生.

编辑 范华丽