城市化进程中的公共安全治理

[中共湖南省委党校 长沙 410006]

城市化进程中的公共安全治理

□李礼[中共湖南省委党校 长沙 410006]

公共安全问题是民生问题，也是社会管理热点问题。新中国成立以来，我国城市公共安全管理改革取得了一定成绩，政府在公共安全能力建设、应急管理体制建设等方面都取得了长足的进步；社会性、市场化的安全防范组织不断壮大，公共安全领域呈现多元主体互动合作的良好态势。但是，当前城市公共安全治理并不十分规范，在安全责任意识、安全职能定位、安全治理保障机制等方面仍存在现实问题和制度困境。理念层面，需要培养合作治理共识，加强公共安全文化建设；制度层面，需要通过完善法规制度建设，建立政府与社会互动的治理制度；操作层面，需要落实公共安全的全过程合作监管,实现城市公共安全合作治理的制度化、法制化与规范化。

城市化；公共安全；合作治理

改革开放以来，我国城市化发展迅猛。2011年12月19日，中国社会科学院社会学研究所发布的社会蓝皮书《2012年中国社会形势分析与预测》称，2011年我国城镇人口占总人口的比重首次超过50%。城市化成为推动经济社会发展的“新引擎”。然而，与之相伴随的各类城市公共安全问题却给民众带来了前所未有的恐惧，政府社会管理能力与执政安全也受到了严峻的挑战。那么，政府应该如何创新公共安全管理体制与机制，更好地优化城市安全环境，增加市民的安全感？这是一个值得我们深思的重大的理论与现实问题，也是社会管理创新与平安城市创建的题中之议。

一

城市公共安全是由城市政府及社会提供的预防和处理各种公共安全事件、事故和灾害，保护人民生命财产安全、减少社会危害和经济损失的基础保障。它涉及主观和客观两个方面。客观方面指一种城市居民安全的生存秩序状态；主观方面是指市民安全感。根据服务的范畴而定，公共安全有广义和狭义之分。广义的公共安全服务包括国防安全、社会治安、公共卫生安全、生产安全、食品安全、信息安全等诸多公共产品和服务；狭义的公共安全服务主要是指警察服务。

与城市其他基本公共服务相比，城市公共安全是一种十分特殊的公共服务，除了具备一般公共服务所具有的特征之外，还具有诸多的特殊性质，这些性质使得其合作治理成为可能。这些特殊性质主要表现在以下几个方面：一是城市公共安全风险的不确定性。城市规模越大，相应的安全隐患也越多，各种风险的不确定程度越高；二是城市公共安全事故涉及范围广，破坏性强。一旦发生城市公共安全事故往往涉及民众生活的各个方面，不仅会造成巨大的人员伤亡、物资财产损失，还会造成广大市民心理恐惧；三是城市公共安全服务的有效供给应该是服务主体和服务对象之间相互协作的过程。

2004年，美国行政学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯合著的《合作网络治理——公共部门的新形态》一书中首次明确提出了“合作网络治理”的概念。合作网络治理理论在公共管理学界是比较新的一种治理理论。合作网络治理(Governing by Network )指的是为了促进公共利益的实现，政府和社会、公民合作共治的一个过程[1]。如果将合作网络治理理论运用于城市公共安全治理领域，那么，城市公共安全的合作网络治理与传统的公共安全治理模式相比较，就具有其特殊的内涵与特征：

治理主体的多元化。面对复杂多变的社会环境，政府的治理能力已远远不能适应社会经济发展的要求。随着“不可治理性”问题的增加，政府日益需要各类社会组织、公民个人参与到公共治理中来。结合城市公共安全治理的特性，其服务的实践领域中，行动者也是多元的，不仅包括基层党政组织、保安服务公司、治安联防组织、治安承包者，还包括巡逻志愿者及社区公民等。我们可以将之分为官方主体和非官方主体两大类。官方主体主要包括执政党组织、专业的警察组织以及辅助力量的街道办事处等。非官方主体则主要包括社会性质的安全服务组织（如邻里守望组织）以及私人性质的安全服务组织（如保安服务公司）等。

治理结构的网络化。城市公共安全服务合作网络，是包含拥有多重联结的多个节点的结构（这些节点包括官方与非官方的安全服务的机构与组织）。其网络结构是不同节点之间相互依赖、共同竞争合作而形成的联结关系，是为了实现城市公共安全而相互依赖行动的网络结构。相对于松散地联结在一起的治理网络来说，合作网络结构中的行动者必须联合行动来完成目标。在合作治理过程中，政府与非盈利组织或社会个人之间形成互补合作的关系，与营利性安全服务组织形成竞争合作的关系。

治理责任的分散化。城市公共安全的合作治理是一个公共安全责任分担的责任体制。经济合作与发展组织也将“责任机制”作为分析当代治理问题的核心框架之一[2]。伴随着公共权力在各行动者之间的分配，承担治理失败的责任也相应的分散于政府、企业、社会组织和公民个人。但在责任分担的同时，也增加了各治理主体互相推诿、转嫁责任的可能性。因此，建构和完善城市公共安全合作治理中的责任机制，是能否实现治理目标的一个核心内容。

治理形式的多样化。在城市公共安全的合作治理结构中，多元行动者之间的合作治理形式呈现多样化的趋势。其中，主要包括公-公（警务联动、区域警务协议等），公-私（治安合同承包、特许经营、政府补助），以及私-私（安全志愿服务、自我服务）三种主要合作治理形式[1]。然而，无论在哪种合作治理方式中，政府始终是城市公共安全服务的核心主体。其在利益主体合作网络治理中扮演着“结网者”与“促网者”角色。政府以外的公共安全治理主体和组织都可以称作辅助力量，弥补政府及警察部门供给公共安全服务低效率困境。

二

新中国成立以来，我国城市公共安全治理取得了一系列的成绩。城市公安机关在加强维护公共安全能力的建设、加强处置突发性事件能力的建设等方面都取得了长足的进步；中央综治委“南昌会议”推出平安建设的经验后，平安城市建设在全国迅速展开；在原有治保会组织的基础上，治安联防队、治安承包、专职保安、安全员、巡逻队、反扒志愿者联盟等群众性、市场化的公共安全防范组织不断壮大，维护社会安全秩序已经有了更加广泛的社会基础。城市公共安全治理领域呈现了一种多元主体合作治理的良好态势。

2003年我国非典事件以来，党中央、国务院将加强应急管理体制、机制和法制建设提上了议事日程，并做出具体顶层设计与工作部署。中央和地方政府的应急管理制度建设与完善举措主要围绕“一案三制”(“一案”指应急预案，“三制”指应急管理的体制、机制和法制)展开[3]；诸多城市也相继成立了应急管理办公室，建立了比较完善的应急联动机制，如南宁市从2001年就开始应急联动系统试点工程，构造了“政府主导”模式的城市应急联动与社会综合服务体系。上述实践实质性地推动了“多中心”的城市公共安全合作治理体制与机制的运行。

但是，当前城市公共安全的合作治理并不十分规范，更多体现一种自发形态。而且我们必须清醒地认识到，由于上述一系列的公共安全职能变革还处于不断的探索和完善阶段，公共安全合作治理尚存在如下几方面的现实问题和制度困境。

一是市民普遍缺乏安全责任意识。受传统政府管理模式影响，以及公共安全服务固有的特殊性，市民普遍认为“平安城市”创建活动是国家和政府的事情，与老百姓没有很大的关系，市民只是作为服务的接受者和服务的对象而存在。没有积极去主动学习公共安全管理相关的政策与法规，公共安全服务合作的观念还没有深入市民心中。

二是公安机关职能“错位”现象仍然存在。“有困难找警察”是一句充满温情的口号，市民几乎无人不晓。然而，正是这样一句流行的口号，使警察角色似乎失去了它应有的定位。在群众跟里，警察成了“万事通”。据统计，2005年110报警台所接到的非警务报警约占总电话量的70%。这些非警务电话包括各类民事纠纷、消费投诉甚至家庭事务等。这使得许多基层民警每日疲于应付大量非警务工作和处理大量非警务纠纷事件，给本来就警力不足的公安带来巨大压力。

三是现有的合作机制缺乏法律与制度保障。城市公共安全治理的立法不完善，如2000年公安部《关于保安服务公司规范管理的若干规定》中没有对关于保安人员条件（经历资格、职业道德）及品行方面的具体规定，这是造成社会对保安人员信任度较低的一个重要原因。其次，公共安全治理的执法不严格，处罚力度太小，没有达到治理目的；再次，公共安全监管体制还不够顺畅，以食品安全为例，分段监管容易导致无缝衔接难等问题；最后，社会参与制度还不够健全，具体表现为公民的监管投诉渠道不够畅通、志愿者缺乏社会制度保障等。

四是社会安全治理资源仍然比较贫乏。社会力量虽然已经逐步参与到城市公共安全服务过程中，但是目前其参与力量和范围都还十分有限。而且，各种社会主体参与过程中还存在一些现实问题，总体上表现为社会治理资源参与不足，资源利用和整合效率不高等问题，具体表现为社会公共安全自治经费难以保障、社会公共安全人员素质偏低等等。

三

合作治理适合我国城市公共安全服务供给机制与方式改革的现实需要。针对我国城市公共安全服务改革实践中的问题和合作机制固有的困境，在充分吸取国外城市公共安全合作治理经验的基础上，从认知、规范、资源和流程等四个方面对如何实施和完善我国城市公共安全的合作治理提出政策建议。

转变安全理念，达成合作共识。为确保公共安全合作治理的顺利实现，政府首先要突破一些旧有的职能理念。政府公共安全管理要实现从“守夜人”到“掌舵者”的理念转变，从具体的纷繁复杂的事情中解脱出来；公安机关应树立成本效益观念，对于一些城市准公共安全产品或服务，基层公安机关可以适当引入市场机制。另外，应加强社会公共安全教育，提高公众的公共安全意识。社会的公共安全责任与意识是城市安全的第一道防线。只有全民的安全意识提高了，才能从根本上防范和控制城市公共安全事件的发生。

完善法律制度，规范合作行为。在城市公共安全服务合作网络供给中，规范合作主体的行为是实现合作机制的关键。实践中，我们可以运用法律制约、政府监管及社会监督等多种有效方式，对政府、市场主体及社会组织或个人的合作行为进行监督，实现城市公共安全服务合作网络运作的制度化、法制化与规范化。

拓展社会警力，优化资源配置。“警力有限，民力无穷”。在城市公安机关打击任务繁重，基层警力投入不足的情况下，公安机关要以各种辅助力量为依托，积极发展辅警力量，实现“向民力要警力”。不断地挖掘社会资源，组建多种形式的警察辅助力量，这是缓解当前警力不足的一种有效做法，也是构建城市公共安全服务合作网络的有效途径。可以试图把一部分公安部门的后勤工作交给社会管理。例如，公安机关的餐饮、卫生、绿化、维修、班车等都可以通过招标的方式，由社会上的专业公司经营承包。既减轻了公安机关的负担，也可以提高后勤服务质量，还可以主动接受社会各界对公共安全服务绩效的监督和评议。

实施过程管理，明确合作流程。城市公共安全的合作网络治理机制贯穿于公共安全管理与服务的全过程，即公共安全事故发生前的合作防控，公共安全事故发生时的应急联动与安全事故后的公共安全服务评价及其服务手段和机制的修正和完善。在城市公共安全治理的全过程中，都需多元主体的合作与协调。

《全球城市历史》一书作者乔尔·科特金认为，只有充分认识到安全的重要性，并通过积极大胆的方法解决安全问题，现代城市才能在新世纪生存和繁荣[4]。在城市公共安全服务领域引入市场与社会力量，走合作治理道路是改革的必然趋势。城市公共安全合作治理强调警察、当地政府、营利性安全服务组织、社区成员等利益相关者之间的互动与协作，是一种多中心的公共服务制度安排,有利于弥补政府单中心供给的不足，其最终目的在于构建一种“全社会动员、全民参与”的城市公共安全维护体系。

[1] 斯蒂芬· 戈德史密斯, 威廉·D·埃格斯.网络化治理：公共部门的新形态[M].北京：北京大学出版社, 2010: 13-15.

[2]王瑞华.合作网络治理理论的困境与启示[J].西南政法大学学报, 2005, (4): 112-116.

[3]陈振明.中国应急管理的兴起——理论与实践的进展[J].东南学术, 2010, (1): 41-47.

[4]谢国权.城市公共安全与现代城市形象[J].中国公共安全, 2007, (2): 13-16.

Public Safety Governance in the Process of Urbanization

LI Li
(Hunan Party School of Chinese Communist Party Changsha 410006 China)

Public safety issue is not only the livelihood issues, but also social management hot issues.Since the founding of new China, urban public security management reform has made some achievements, such as construction of the government in the ability of public safety and emergency management.Social, market-oriented security organization has grown.The field of public safety is showing a good momentum of cooperation in multi-subject interaction.However, There are still practical problems and institutional dilemmas in the responsibility of security awareness, security functions, safety management and protection mechanism.At the conceptual level, need to develop cooperative governance consensus to strengthen the cultural construction of public safety；At the institutional level, need to improve the legal system and strengthening the system of joint regulation between government and social interaction; At the operational level, need to implement a co-operative supervision of the whole process of public safety, and efforts to obtain the institutional and legal standardization of urban public security cooperation.

urbanization; public safety; cooperative governance

C935

A

1008-8105(2012)04-0009-03

2012-05-19

国家社科基金项目“城市公共安全的合作网络治理研究”（12CGL099），湖南省社科基金项目（11YBB366）.

李礼（1982-）女，管理学博士，湖南省委党校公共管理教研部教师.

编辑 范华丽