国家福利功能的演变及启示

潘 屹

（中国社会科学院社会学研究所，北京 100732）

在中国社会福利事业发展进程中，学术界对国家、社会、市场等主体的福利功能的研究越来越深入，有关讨论可以涉及多方面。这种研究与探索对中国社会政策发展战略决策的制定很关键必要。然而，这个研究探索不仅仅关系到服务提供的方法，其实也关系到国家的体制和福利的性质。对这个探索特别是有关政策的制定，需要严谨慎重。我们有必要阐述国家、社会、市场、企业等对社会福利的作用和各自提供社会服务的功能以及背后的多种因素。为此，我们从历史的发展脉络入手，从根本上理顺国家、社会和企业等是如何介入社会福利制定和运作体系的以及所导致的福利国家变化，才能对多元福利功能有一个清楚的认识。

一、国家对国民福利的干预是基于资本主义的需要

根据现代历史对社会政策的理论阐述和记载，通常认定国家对福利的最早干预为17世纪英国的济贫法。随后，德国对社会保险条例的干预，成为现代国家社会保障制度的伊始。

1、英国济贫法:国家干预的初始

14、15世纪的英国，由于圈地运动，大量失地农民沦为乞丐或流浪汉。最初，修道院和医院给流浪的乞丐提供衣服、食物和住所。在15世纪，英国有1000多家教会修道院和医院做这样的救济工作①陈良瑾，夏学銮，王青山:《中国社会工作总论》，《中国社会工作百科全书》，北京:中国社会出版社，1994年版，第3页，第3页。。随着越来越多的流浪乞丐涌入城镇，打破了贵族资产阶级的生活。在后者要求下，地方政府采取措施处理社会问题;16世纪，英国政府开始出面干预，这些干预构成了社会管理的雏形。1536年法令建立了英国政府帮助下的第一个公共援助计划，宗教让位给国家②陈良瑾，夏学銮，王青山:《中国社会工作总论》，《中国社会工作百科全书》，北京:中国社会出版社，1994年版，第3页，第3页。。在1530-1597年间，英国议会至少通过了13个有关解决此类问题的法案。到了16世纪30年代，教会和慈善机关受政府委托向贫民发放救济③黄素庵:《西欧“福利国家”面面观》，北京:世界知识出版社，1985年版，第30-46页。。

1601年颁布的《伊丽莎白济贫法》是社会政策实践的最早发端。该法是英国王室为解决饥荒、战争、疾病等带来的一系列社会问题而建立的，把贫民流浪者收容在习艺所中，把惩罚作为救济，同时伴有污名化。1834年的济贫法修正案发布，英国政府管理部门开始给习艺所的贫困者提供服务④Denney，David:Social Policy and Social Work，Oxford:Clarendon Press.1998:7.。

最早的国家干预社会福利在英国的出现，体现并逐步形成了一些特征:第一，国家的干预最初由贵族资产阶级提出;第二，在一定程度上，提出国家干预不是出于对人民慈善的目的，而是出于对贵族资产阶级的保护和对于社会的治理;第三，最初国家仅仅救助贫困的乞丐;第四，国家政府支持了民间慈善活动，由国家的行为慢慢地替代了由基督教等慈善组织倡导的慈善事业，逐步发展或者转化为干预贫困问题、承担福利的功能;第五，政府对国民福利的责任逐渐发展成为社会管理的组成部分。

2、德国社会保险:国家社会保障制度的初始

工业革命带来的失业、贫困等社会问题推动了德国等国社会保险立法以及相关社会政策的相继出台。19世纪末，德国颁布和实施了疾病、工伤和养老三项社会保险法，率先在西方国家建立起社会保险制度。这一里程碑式的事件，标志着现代社会保障制度的开始，预示福利国家的萌芽。

德国社会保险出台的原因在于社会矛盾的增加，工人阶级要求改善生活条件①谢圣远:《社会保障发展史》，北京:经济管理出版社，2007年版，第77页。。德国在俾斯麦的观念下，建立了社会保障制度。其保险基金是雇主和雇员各自按照一定的比例负担，政府仅在年金不足时提供一定的补助。之所以说它是政府干预福利的新进程，是指政府通过立法来推动社会保险的发展。“社会保险制度带来了一种与《济贫法》完全不同的社会保护方式，也没有济贫法的污名化的效应。……但是，无论如何，它不会为非工人提供福利”②哈里特·迪安，（岳经纶等翻译）:《社会政策十讲》，上海:格致出版社，2009年版，第23页。。即这是一种与就业和收入挂钩的社会保险体系。德国的社会保险并不是国家对全体国民提供基本福利，仅仅是为劳工而设，由雇主和雇员共同负担。因此国家干预，第一，只是给予那些有工作的人提供保险，属于谁付出谁拥有;第二，国家干预的目的，主观上是为了维护资本主义的再生产体系。因此，德国建设社会保障的手段是胡萝卜加大棒的。即1906年到1914年自由主义的改革从根本上表达了自由放任资本主义的根本出发点，改革带动了社会保障制度的建立。

从英国济贫法救助穷人，到德国社会保险保障有工作的人，国家干预福利体现了以下变化:范围从小到大，作用从地方到中央，行为从随意性到强制性以及从分散碎片化的国家行为逐步发展到相对复杂和相互关联的国家福利体系。国家对福利的干预是一个历史的进步。第一，是行政管理的进步，从教会等慈善机构接管下来福利的功能;第二是社会保障制度的进步，有了专业的商业保险，进而转化为国家的社会保障制度。随着历史的发展，第二次世界大战后，英、德、美等西方国家都建立了有别于出发点的现代社会福利体系。

二、社会民主主义福利国家建设的原则:国家为了人民

二战以后，西方福利国家普遍建立。上个世纪50年代至70年代是欧洲、北美、澳洲等福利国家发展最繁荣的时期。在上个世纪60年代到70年代中期，在经济合作与发展组织国家中，社会支出的增长非常迅速，10%的GDP的增长的一半贡献到公共支出特别是社会支出（教育、健康、收入维持和其他福利服务）中③OECD，Social Expenditure，1960-1990:Problems of Growth and Control，OECD，Paris，1985:14.。

社会民主主义的福利国家主要以北欧国家为代表，也称为凯恩斯主义的福利国家。北欧福利国家中，国家对福利的作用主要有三:第一，国家通过经济政策干预市场经济（同样尊重私有制和企业），也解释为国家和市场构成了混合的经济，而“国家改正了市场的错误”④J essop，Bob，2000:From the KWNS to the SWPR，in Lewis，Gail Eds.Rethinking Social Policy，London:SAGE Publication 2000:173.。第二，国家通过税收重新分配经济财富，福利通过再分配体现政策;第三，建设福利国家⑤Henrik Munk＆Viola Burau，《丹麦福利国家的社会包容:理想和现实之间》，《社会福利研究》，2009年，第209-226页，第209-226页。。国家通过财富积累以加强福利国家建设，包括建设综合的国家健康服务项目、教育体系、抚育儿童、抚养老人等计划。例如，国民享有国家提供的免费的健康服务，资金和服务均来自公共资源即来自国家的税收。同时，国民享有国家税收支持的免费教育，学校被称为“人民的学校”⑥Henrik Munk＆Viola Burau，《丹麦福利国家的社会包容:理想和现实之间》，《社会福利研究》，2009年，第209-226页，第209-226页。。福利国家建设包括公共养老金计划和给老年和儿童提供的照护服务等社会服务等等。北欧国家的社会支出此时增长最快，在发达国家中占据了最高点。凯恩斯主义的福利国家带来了经济增长的动力和人民生活的繁荣。通过社会政策的制定，国家支持了不同的生命周期和代际间、个人和集体的劳动力再生产的力量①J essop，Bob，2000:From the KWNS to the SWPR，in Lewis，Gail Eds.Rethinking Social Policy，London:SAGE Publication 2000:174.。

北欧国家有原则、有计划、有目的地建设福利国家。北欧的福利体制覆盖了所有的公民，因此被称为普遍主义原则，这一原则体现了公民权思想。北欧福利国家把目标和功能定位于求得社会公正，形成各个阶级的社会团结，共同面对风险危机，保障全体公民的基本福利水平。北欧的社会民主党最初是工人阶级的政党，支持社会主义的政策，探求以福利国家这一平稳的形式向社会主义过渡。北欧福利国家通过政治民主的手段，例如集体的政治参与②K jell A.Elliassen:Political and Public Participation，in Allardt，Erik Eds.Nordic Democracy，Ideas，Issues，and Institutions in Politics，Economy，Education，Social and Cultural Affairs of Denmark，Finland，Iceland，Norway，and Sweden，Copenhagen:Det Danske Selskb，1981:126.、民主协商制度等手段实现福利的再分配，此时，民主是手段同时也是目的③B aldwin，Peter:The Politics of Social Solidarity:Class Bases of the European Welfare State，1875-1975，Cambridge:Cambridge University Press，1992.。

这种社会民主主义的福利国家，国家干预福利出现了根本性质的变化，即:国家为人民。这种模式探索着人类社会的发展模式，曾经给国际社会带来美好的希望。

三、新自由主义对福利国家的批判

在福利国家的模式中，还有另外一种自由主义的福利模式。这种福利模式以剩余模式为特征，美国是典型的代表。即只在市场失灵和家庭的福利功能失效，个人的某些福利需求不能得到有效的满足时，国家才介入，起补救作用。而国家的服务是有弹性的、可变的、暂时性的，常取决于其他二者的前提，一旦二者恢复功能，国家则撤出相关福利领域，此模式亦被称作“残补式”或“补救型”。新自由主义的思想支持这种模式。在这种模式里，市场的决定因素比较大，商业保险也发挥着很大的作用，如商业养老、医疗和健康等保险。

新自由主义流派的福利思想主要有以下特征:

第一，自发规律（belief in the spontaneous order）是批判福利国家的核心思想。自发规律思想很简单:社会机构和社会秩序是人类的自发行为结果，而不是来自于人类的设计。哈耶克解释说，“秩序产生于没有计划”，来自于社会事务的自发产生或者自发规律的发现④George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994，p15-45;p15-45;p15-45.。

第二，反对发展福利国家，认为福利国家是乌托邦式的信仰（Utopian belief）。新自由主义主张维护自发程序和捍卫个人自由，否定通过人为设计和集中控制社会秩序的政治理论;反对集权主义和国家对个人生活的过分干预⑤George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994，p15-45;p15-45;p15-45.。新自由主义认为，福利国家没有面对现实，这些国家认为人类所遭受的一切痛苦，例如贫困、失业和生病，都是可以避免的，并对每一个问题都制定相应的政策。而经济和社会的现实的问题是固有的。例如劳工问题，劳动力就是商品，价格就是工资，应该被正常的市场的供需力量来决定。如果市场机制不被政府干预（例如政府的最低工资制度和建立工资委员会等），就不会出现非自愿的失业。新自由主义反对工会的法律地位，反对工会谈判来议价工资和控制失业⑥George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994.。

第三，崇尚自由和市场。认为自由具有至高无上的价值。市场的关系是自由的、自主的，比政治关系更真实。当国家具有力量和占主导地位时，市场的力量将不存在。

第四，否认社会公正。新自由主义拒绝社会正义这个词汇的可能性，轻视每一个企图发展执行社会公正的概念。哈耶克说:“如果市场的结果是意外的，它们不可能不公正，除非它们被有意图的行动影响。所以，‘道德要求社会公正蒸发’”⑦George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994，p15-45;p15-45;p15-45.。新自由主义认为，社会公正缺少一致的标准，通过非市场方法的分配将是随意的和酌情的。这意味着福利政策是随意的，由福利官僚主义、专家们来承担不可能承担的分配资源的任务，会酌情滥用。结论是:所有关于正义的概念应该被废除，市场应该从政府的干预中解放出来。

自由主义认为由于福利国家错误地理解了自由、社会正义、权利和需求的概念，把追求平等和再分配看得比经济增长和福利的创造更重要，削弱了个人的选择和个人对自己的责任①George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994.;因此要抵制福利国家对个人财产权利的侵犯，最理想的国家是“最弱意义的国家”。要保护个人的权利，国家无权以“社会”“整体”或“公共利益”等名义，侵犯个人的权利，干涉个人的生活②诺齐克:《无政府、国家与乌托邦》，北京:中国社会科学出版社，1991年版，第39-40页。。总之，新自由主义的核心是反对福利国家，强调个人自由，不相信社会公正与平等，反对社会主义，推崇自由市场和自然法则。

对于新自由主义的关于国家和福利的理论，西方学者早有道德批判。他们认为，在很大程度上，早期19世纪的古典自由主义接受了许多信仰和原则，而新自由主义哲学和理论已经拒绝了关于科学、合理和进步的启蒙的认同。新自由主义丢掉了人类完美的信仰，丢掉了全人类进步的启示，让所有自然和经济的力量最终征服了人类理性的力量。新自由主义不仅拒绝了实现这件事情的可行性，也拒绝了实现这件事情的价值。因此新自由主义不是追求一个和谐的社会和带来未来的全体人民的自由解放之间的平衡，追求的是岌岌可危和偶然的社会秩序;新自由主义提出不完善和不可预测性是人类社会的基础。在这基础上，新自由主义已经放弃了自由的计划③Martin，O’brien ＆ Sue，Penna:Theorising welfare:enlightenment and modern society，UK:SAGE publications，1998.。

美国有深厚的自由主义福利思想基础。美国福利政策的基础，具有以下几点特征:在贫困的计划上，第一，以救济贫困为主;第二，以民间组织提供救助为主;第三，以社会工作的实践而不是社会政策为主。在宏观社会政策上，则强调个人的责任，市场的作用和商业保险占很大比重。美国开创了并有非常好的社会工作专业实践。但是，其福利基础表明:第一，福利政策不具备保障公民基本的社会权利的属性;第二，国家不承担保障公民基本社会福利、干预福利分配的责任;第三，因为社会政策与社会工作的区别还在于社会政策事关国家性质、原则与理想社会等规划和设计的因素，社会工作仅仅限于传送和完成服务的过程，因此，不相信社会政策对一个理想社会的设计与追求。

新自由主义福利思潮导向的结果是:对内国家并不保障全体公民基本的福利权利;总体追求保障经济利益最大化（好的投资环境要求社会保障降到最低以减少成本）。在新自由主义的趋导下，会出现另外一个结果:全球资本的肆意扩张，一味追求经济利益、无休止地对资源的占有以及掠夺导致对环境的破坏;自发规律（或者自然法则）的驱动不可避免地导向强权的世界，全球范围内帝国主义以及法西斯主义的产生。

新自由主义在上个世纪70年代发展到了极致。在70年代中期，福利国家出现了危机与矛盾。首先是经济问题，在经济合作与发展组织国家中，失业率从上个世纪60年代的3.2%，上升到70年代中期的5.5%;通货膨胀率从3.9%上升到10.4%，国内经济增长从4.9%下降到2.4%，生产率增长从3.9%下降到1.4%④Pierson，Christopher:Beyond the Welfare State?Cambridge:Polity Press，1991:141-145.。经济危机发生的同时，是公共支出的增长。经济现实要求降低社会支出。但是，此时的社会支出竟然从60年代的47.5%上升到了1981年的58.5%⑤OECD，Social Expenditure，1960-1990:Problems of Growth and Control，OECD，Paris，1985:14.。北欧国家出现了巨额赤字，特别表现在养老金的高额支出。

于是，来自经济学界和政治哲学界的新自由主义者对福利国家的抨击，得到了政界的支持。里根、撒切尔的“新右派”以强有力的手段、以去福利国家的方式强化了新自由主义的观念及主张。他们采用了三张王牌:超负重的国家（overloaded state）、新自由主义、全球化作为有力的战略武器，来呼吁选民和公共力量。他们强化市场主导的经济进程，提倡私有化;认为福利国家是对抗生产的，提倡新的个人主义;政策转型为经济驱动和保护私有化的需要，制定新的政治经济规则支持私有化和市场，在福利的剩余模式上确立商业标准;把福利国家转型成以“家庭财产调查”为基础和救济补助式的支持，以及社会保险为主的国家。全球范围内，自由主义模式的福利国家在增长⑥Pierson，Paul Ed:The Politics of the Welfare state，Oxford，Oxford University Press，2001;George，Vic ＆ Wilding，Paul，2 Globalization and Human Welfare，London，Palgrave，2002;Lewis，2003;Lewis，Jane:Responsibilities and Rights:Changing the Balance，in Nick Ellison Eds.Development of British Social Policy 2，Palgrave Macmillan.2003.。

英国以及其他的西方国家，为了降低自70年代以来经济的不景气导致的滑坡，都企图让社会政策沿着商业的轨迹更加地有市场效率①Evans，Mark ＆ Cerny，Phil:Globalization and Social Policy，In Nick Ellison and Chris Pierson Eds.Development in British Social Policy，Palgrave Macmillan，2003:19-40，19-40.。所以，开始了对福利的改革。首先，是提倡福利的多元化。倡导市场、私有、第三部门等多方提供福利支持;第二是去机构化。即让居住在医院中的老人及慢性病人返回社区。去机构化意在解决长期住院的资金困难，但是，却把公共的福利资源拍卖（拍卖国有养老院），福利资源私有;第三，是去官僚化。内涵是福利的去国家化，减少国家的责任。出现了福利标准降低、削减项目等;第四，是市场化，把人民的福利推到市场。第五，是强调福利的个人责任。总之，就是国家摆脱福利责任，加速福利的市场化和强调个人责任②E sping-AndersonEsping-Anderson，Costa:Welfare State in Transition，London，SAGE Publication，1996;Clarke，John，A world of Difference?Globalization and Study of Social Policy，in Lewis，Gail Eds.Rethinking of Social Policy，SAGE Publication.2000;Fink，Janet，Lewis，Gail＆ Clarke John:Rethinking European Welfare，SAGE Publication ，2001;Fink，Janet，Lewis，Gail＆Clarke John，2001:Rethinking European Welfare，SAGE Publication.。

四、竞争的国家:第三条道路还是新自由主义的变种

上个世纪90年代末，英国布莱尔和美国克林顿试图在不改变现有的资本主义制度的基础上，通过超越传统社会民主主义和新自由主义，创立一种面向新世纪的更加灵活有效的策略。正如布莱尔所说的那样，“第三条道路”就是当代西方中左翼政党“新世纪的新政治”③郑伟，Lewis:《全球化与第三条道路》，长沙:湖南人民出版社，2003年版。。他们提出再结构民族的国家（national state），其核心是把国家的性质定为竞争性的国家，国家的作用作为支持经济市场规则与国际竞争的推动者。在这个改革的前提下，一群新的政治企业家（entrepreneurs）相信，全身心地拥抱全球化，恰当地通过新的公共管理来管理和控制，重新改造的政府。改革的核心精神是国家要直接投资经济，减少再分配，需要“结束福利”。

西方学者概括了这个时期的四个经典战略类型:新自由主义，新合作（法团）主义（neo-corporation），新国家主义（neo-statism），和新社群主义（communitarianism）④Jessop，Bob，From the KWNS to the SWPR，in Lewis，Gail Eds.Rethinking Social Policy，SAGE Publication.2000:177-180，180.。新合作主义，即经过谈判探索私有、公共和第三部门的再建立，目的在于平衡竞争和合作。新国家主义意味着市场改革，国家寻求导向市场力量来支持国家经济政策。新社群主义强调了“第三部门”和“社会经济”的贡献和草根经济（自下而上）的作用。福利国家被全面市场化的具体做法是:在公共和社会服务创造内部的市场;通过合同来签订服务和任务，扩大私有部门利益的成分;改福利为有偿服务;培训、创造就业机会让个人独立脱离国家福利;把公民接收服务的权利或者福利津贴转化为经过申述要求的救济⑤Jessop，Bob，From the KWNS to the SWPR，in Lewis，Gail Eds.Rethinking Social Policy，SAGE Publication.2000:177-180，180.。

私有化和市场化的趋势反射了全球化的现实。全球化要求民族国家更加开放与市场化，更多地采纳私有化，同时国家接受市场化的经济和政治的结果;要求接受新自由主义的舆论，削弱国家福利的保护以降低投资成本;全球化强调了通过合同的福利的个人负责，强化了个人主义;全球化不仅是外部的渗透，其也替代了国家对国内政策的选择⑥Evans，Mark ＆ Cerny，Phil:Globalization and Social Policy，In Nick Ellison and Chris Pierson Eds.Development in British Social Policy，Palgrave Macmillan，2003:19-40，19-40.。全球化要求国家有效地围绕其革新，具体在社会福利政策上，正经历着从集体到个人的契约、从公共到私有制、从授权到签订合同的转变，把国民福利权利转向一个消费导向的价值体系。社会福利性质已经变化，已经改变了政策和公众、国家与社会之间的基础的社会纽带，意识形态的性质则是民主的社会团结在衰退⑦Evans，Mark＆ Cerny，Phil:Globalization and Social Policy，In Nick Ellison and Chris Pierson Eds.Development in British Social Policy，pp19-40，Palgrave Macmillan，2003:40.。

于是，西方学者分析，以英国、美国为主要代表的西方福利国家的超越新自由主义和社会民主主义的第三条道路的改革，在强调竞争的国家和经济的发展目的上，创造出了许多新的有效的、科学的方法;但是，其本质上却导致了英国和美国成为更加典型的自由主义模式的福利国家。西方学者评议，继新右派以后，布莱尔、克林顿第三条道路出现，也是新自由主义的继续。到了20世纪90年代末，西方社会政策学者开始反思这些改革，用社会政策的标准评估福利，诸如《照顾在混乱中》①H adley，Roger＆ Clough，Roger:Care in Chaos:Frustration and Challenge in Community Care，1996:Continuum International Publishing Group.等诸多著作与文章，呼吁国家的责任与公民权利问题，但于事无补，不可逆转。此时，布莱尔政府说，在全球化下，国际主义已经难以实现。其实，在国家内部，随着福利的削减和变质，福利国家的公正原则缺失，一切是二战以后所创立的“人民的国家”的背离。

五、北欧福利国家的辩护与行动:社会投资与社会企业

上个世纪70年代，福利国家，特别是北欧福利国家遭遇了挫折。当北欧国家担负巨额赤字，出现高失业率的时候，学界发出了北欧福利国家随风而去的哀叹。诸多文章表明这样的观点，福利国家的理想似乎仅仅是一个乌托邦。北欧福利国家似乎展示给世人两点结论:第一，社会支出的不可持续;第二，福利国家不过是一个理想的童话。

在强大的全球化趋势面前，北欧国家尝试着做出改变。

1、首先尝试了去国家化

北欧国家对国家社会福利制度作了改革，首先是去国家化。例如，北欧的养老社会服务，以前是由中央制定政策、中央拨款、中央监察督促、中央评估;地方市政府具体实施，地方市政府补充资金，地方市政府建设服务机构，地方市政府提供服务，最后由地方的社会工作者执行。在上个世纪80年代，北欧国家改革养老社会服务领域，把中央统筹的养老计划下放到了地方各地②Kroger，Teppo:Central Regulation of Social Care under Change in Finland，International Journal of Sociology and Social Policy，Vol.31，No3/4，pp.148-159.2011:150，148-159.。2011年，北欧学者发表文章评述这个改革:当中央统筹改革下放到地方后，国家的干预小了，地方政府自己制定区域政策，可以不再拨款，这样不能保证提供给老人以适当的服务;同时各地的服务标准不一，造成社会服务的混乱。缺少国家养老服务的标准，就不能保证基本服务的提供，也不能保障服务的质量。因此，学者对国家失职做了批判，呼吁重新国家统筹，要求回到政府的宏观控制，加强社会照顾服务的中央政府管理，强化国家的作用③Kroger，Teppo:Central Regulation of Social Care under Change in Finland，International Journal of Sociology and Social Policy，Vol.31，No3/4，pp.148-159.2011:150，148-159.。

2、理论的探索:社会投资

面对新自由主义对福利国家的强势批判，北欧专家探索福利政策理论，以强化福利国家的立场。

他们首先发展了吉登斯的社会投资理论，这和以往的福利理论的出发点不同。北欧学者说，社会投资理论，“有一个从商品化到去商品化的改变，这个理论解释北欧福利国家可以提供更多胜任的劳动力，回应全球化的竞争”④Sipilä，Jorma，Social Policy as Social Investment?University of Tampere，A speech given at Zhengjiang University，2009.的说法。吉登斯说，“老的福利国家寻求保护人民避免来自市场的风险——社会投资国家让人们在市场中变成更加强大的行动者”⑤Giddens，Anthony:The third way and its critics，Cambridge:Polity Press，1998.。过去区分福利国家类型的理论基础，是看这个国家的去商品化（de-commodification）程度。英美国家的国家福利的商品化程度高，因此被称为“自由主义的福利国家”;北欧国家去商品化程度高，被称为“社会民主主义的福利国家”⑥Esping-Anderson，Costa:Three Worlds of Welfare Capitalism，Princeton University Press，1990.。埃斯平-安德森对北欧的福利模式给予解释:斯堪的纳维亚显示的策略是:“福利国家资源不断地从被动地收入维持向就业和促进家庭繁荣转移……北欧福利国家可以说是带头发起了一个社会投资战略”⑦Esping-Anderson，Costa:Welfare State in Transition，London:SAGE Publication，1996.。西皮莱（Sipilä）说，“社会投资是为了获取人力资本，改进人类在未来的生产能力。”与其说这是新的方法，不如说是在新自由主义的批判面前为福利国家的意义作出的阐述与辩护。在全球化与刺激经济发展的语境下，福利国家是有效的，是为了长远的经济的发展。当然，这个理论确实试图给福利国家找到走出困境的出路。福利国家的神话没有结束，在全球化的经济的新形势面前，还在延续着独特的功能。西皮莱认为社会政策有三个功能，第一，控制收入风险;第二，人类投资;第三，保持社会融合。这些理论阐述让北欧福利国家继续保持着福利国家的理念与实践⑧Sipilä，Jorma，Social Policy as Social Investment?University of Tampere，A speech given at Zhengjiang University，2009.。

3、实践的探索:社会企业与市场化——新公共管理模式

新公共管理模式的基本理念是:如果公共部门、福利国家按照市场准则运作，那么公共部门、福利国家工作会更加有效。丹麦的奥胡斯郡的公司引入了市场逻辑模式①Henrik Munk＆Viola Burau:《丹麦福利国家的社会包容:理想和现实之间》，《社会福利研究》，2009年，第209-226页，第222页，第222页，第222页。。过去的地方政府既要负责资助公共服务机构又要负责运营服务。丹麦公司模式目标是把服务机构变成为独立的供应者，即社会企业机构，由地方政府委托它们服务。地方政府为郡内所有服务聘用者创造一套共同的语言和参照系;总体目标和决议应该由郡议会制定，包括计划、指导方针、质量标准和程序;服务的效果由专家评估，消费者感受服务质量。

这个模式在经济上很有效，“15年来，新公共管理的不同模式已经奠定了福利服务受市场力量的支配的基础”。“用新公共管理的手段来运行福利国家预示着公共服务机构能确定精确的目标并且明确达到这些目的的方式”②Henrik Munk＆Viola Burau:《丹麦福利国家的社会包容:理想和现实之间》，《社会福利研究》，2009年，第209-226页，第222页，第222页，第222页。。这个方式不仅仅在北欧，在西欧国家被普遍推广采用。这个模式赢得了德国的“卡尔贝塔斯曼奖”，被认为是“欧洲发展提高公共部门效率的最好的公共事业”③Henrik Munk＆Viola Burau:《丹麦福利国家的社会包容:理想和现实之间》，《社会福利研究》，2009年，第209-226页，第222页，第222页，第222页。。

当全世界支持福利国家理论的学者和政策决策者为这些模式而欣喜的时候，北欧专家的分析，依旧要求我们提高警觉。北欧专家说，这个模式也带来另一结果。首先，他们分析说:“新公共管理改变了福利国家中社会包容的原则。特别是将具有权利与义务的公民概念重新定义为有自由选择的消费者，并且从‘我的钱可以为我带来什么’的角度来看待福利国家。”即福利国家的公民社会的权利与义务的实质被花钱购买消费的内涵代替，实际上用市场购买消费取代国家福利提供。

第二，那么谁来购买?北欧专家进一步揭示说，以准市场方式、购买服务、社会企业等“运营和组织福利国家的方式（结果）适合于富裕公民。给他们（富人）增加了选择的机会，而穷人失去了权利”。因此改革的结果是:福利国家为了富人服务，是富有的有钱人购买选择的自由，穷人的社会福利权利丧失。而国家干预福利的基本出发点是，为穷人、有困难的人和需要的人服务。

第三，北欧专家分析，福利国家的改革已经出现在传递服务的时候有盈利的可能。确实，用市场经济和企业管理是有效的，但是把福利变成了盈利，在某种程度上是性质的改变。

所以，最后，北欧社会政策专家得出结论:北欧福利国家的性质正在转变，“正在从典型的社会民主型福利国家向有自由型福利国家元素混合的模式转变”④Henrik Munk＆Viola Burau:《丹麦福利国家的社会包容:理想和现实之间》，《社会福利研究》，2009年，第209-226页，第222页，第222页，第222页。，从经济合作与发展组织的数据中，可以见到，北欧模式由于强调了政治价值和福利原则，由于普遍的覆盖和高水平的福利，由于社会平等和社会和谐赢得了世界范围的尊敬。具有社会民主主义特征的北欧国家通过包容性的社会政策和普遍主义的公共福利分配，限制贫困，收入平等，社会稳定，公民对政府和政治机构有较高程度的信任，公民之间存在着高度信任。其实，在教育、医疗和老年保险上，北欧国家依旧具有鲜明的福利国家的特色，但是北欧国家在维护普遍主义的公民权性质上遭到挑战，普遍主义的福利遭遇了困境。基尔达和库恩勒在中国—北欧社会福利研讨会上直指问题的核心:“普遍主义原则遭遇挑战——挪威福利国家，趋向一个观念的转型?普遍主义的措施是北欧福利模式的特征，它意味着综合的公共责任和覆盖每一个人的社会权利。它在经济上也是一个好的战略”⑤Kilda，Nanna＆ Kuhnle，Stein，The Principle of Universalism Challenged:Towards an Ideational Shift in the Norwegian Welfare State?Paper for Sino-Nordic Welfare Seminar（SNoW II），University of Helsinki，3-5 June 2012.。最近的研究已经导致了怀疑，是否北欧国家还独具平等的福利国家的特色⑥Kvist，Jon ＆ Greve，Bent，“Has the Nordic Welfare Model Been Transformed?”Social Policy ＆ Administration，Vol.45，No.2，April 2011，p146-160.。

他们分析几个问题:第一，北欧这个给人类带来理想的群体，普遍主义原则的动摇，理想的社会愿望逐渐褪色。过去和北欧学者谈话，他们会说人类还没有创造出一个美好的世界。而现在，一些学者会说，也许我们目前所处的是最好的社会，我们的孙子辈们是不会享有了。第二，北欧国家两极分化的趋势出现。民族国家的福利水平降低，北欧贫富差距增大;第三，北欧国家，已经退缩到福利的民族主义。2012年在赫尔辛基大学召开的中国北欧研讨会上，彼得森（Petersen）教授做出了结论:我们未来的趋势是福利的民族主义，这种说法排斥了移民以及外来人口的福利，这也就动摇了社会政策的社会融合功能⑦Petersen，Klaus，Nordic Social Policy Language，Concepts and Images，Paper for Sino-Nordic Welfare Seminar（SNoW II），University of Helsinki，3-5 June 2012.。普遍主义原则动摇后，福利就不能代表全体公民的权利，这意味着将在根本上动摇福利国家的本质。

“2011年的达沃斯世界经济论坛上一个事件引起关注:占世界支配地位的政治操纵者在已经做好了充分的准备之后，把有关这个模式的核心标准元素的问题抛给了董事会。普遍主义——这个已经制造了成功的模式，在这一天，它被宣判为导致了更高的社会的、政治的和经济的花费。在长远看来，这个点燃政治和经济的活力，能影响其他方面的力量的核心的规范原则，最终将要被背弃”①K ilda，Nanna＆ Kuhnle，Stein，The Principle of Universalism Challenged:Towards an Ideational Shift in the Norwegian Welfare State?Paper for Sino-Nordic Welfare Seminar（SNoW II），University of Helsinki，3-5 June 2012.。此时，我们看到世界政治与经济支配力量对全球发展的强大驱动力。同时，也看到，北欧国家面对这样的宣判和结局，是悲怆又可谓无力回天。

六、误区分析及对福利的反思

西方福利国家从建设到衰落的过程中，经历过理想的确立与实施，遭遇了现实的困境和意识形态的袭击，又有出自不同目的的多种理论和实践的改革探索。在经济发展和全球化的趋势中，为了适应国际的趋势，福利国家在改变自己，但是在发展中，它们发现，原来的内涵与实质都被取代。

中国是一个经济高速发展的社会主义国家，在社会福利体制的建设过程中，中国需要建设服务性的政府，把政府的部分职能转移;同时需要培育公民意识和建设社会组织，提供专业的服务;需要更多的社会资源提供投入社会服务以保证服务的有效和节约。但是在这一进程中，我们警惕福利去国家化的陷阱。

1、误区分析

第一，对国家福利功能的批判，要求国家责任的退出。

中国也出现了要求国家福利责任成分削减，让民间、社会和企业拥有更多空间的呼声。当政府提出要转变成服务型政府的时候，当民间力量批评政府资源太多的时候，都有声音要求政府责任的减弱与退让。不仅仅是政府，还涉及到半官方的人民团体、社会团体、事业单位等等，赋予官方和半官方的福利责任以负面的含义。根据西方福利国家对福利的缩减的出发点、方式和结果的过程，我们需要分析，这些呼吁的理性和含义。

第二，以削弱国家责任为前提提出公民社会建设。

公民社会不仅仅具有社会的含义，还是一个关系到政治领域的词汇。国内的许多舆论认为，政府权力集中就会腐败，希望国家让出更多的空间，呼吁把更多的空间转让给社会。舆论认为发展社会组织就是建立公民社会，而公民社会就可以克服政府的腐败。其次是认为公民社会给予公民与社会更多的自由。从上面对西方福利国家的分析中可以看到，在福利领域谈自由和其他领域不同。福利领域的自由实际上是给更多的大财团、大资本集团拥有资本占有和流动的自由，是财富势力、资本市场和富人的自由。如果这个自由得到充分地保护，就削减了人民的福利，就会和福利的含义背道而驰。

第三，在公平竞争旗帜下，名为倡导福利的多元化实质为福利的私有化

福利多元化是探索国家不能完全承担服务提供，能否充分利用社会资源，同时把服务与管理分离的方式。但是，它在历史上确实也有其他的意图，即以福利的多元化来削弱政府的福利作用，以私有化和个人责任代替政府的福利功能;以公平竞争、反对垄断、市场化等为理由，以多元化为手段化解国家对福利的作用，最后是公民福利的无保障、国家福利的消失和企业利用福利的盈利。

2、重申福利的科学含义

为什么说前述三条是误区，我们需要从社会政策的理论来分析什么是福利。所谓福利，在常规的意义上指政府在个人和家庭收入、卫生健康、住房、教育、养老和就业培训以及公共服务等领域内的行为，它包括了国家、社会、企业、社区、家庭和个人的提供的福祉政策。“政府行为不仅仅包含了福利和服务的直接提供，实际上还包含对私有个人的不同的福利构成的法规和资助（包括财政的救助）”。在英国社会政策专家诺曼·吉斯伯格（Norman Ginsbury）看来，“福利国家”和“社会政策”在实质上是同义词②Norman，Ginsburg:Divisions of Welfare，A Critical Introduction to Comparative Social Policy，London:SAGE Publication，1992.。“社会政策的经典的理由是将要导致一个更大的社会公正。……社会政策变成了现代政治的核心任务:应该通过国家干预决策处理危机，再分配应该被国家的权威强制实施”①Baldock，John Eds.:Social Policy，Oxford:Oxford University Press，2003.。

那么，社会政策较为权威的定义是，“国家经过蓄意地干预，把资源重新分配给其公民，以便取得福利的目的”②Baldock，John Eds.:Social Policy，Oxford:Oxford University Press，2003.。通常欧美学界把社会政策解释为:政府为直接满足人们的社会需要和社会福利而制定的政策，一般包括社会保障、健康、公共服务、住房政策、教育政策等。对于社会政策和社会工作的限定，学者有许多不同的解释，但是基本的可以确定是英国学者迈克尔·希尔将社会政策解释为“影响福利的政策行为”③迈克尔希尔:《理解社会政策》，北京:商务印书馆，2003年版。。主要是国家通过再分配对人们社会福利的干预，以转移支付的方式把社会支持以一定的比例转移到需要帮助的人和地区，以保证国家疆域内的全体公民（不仅仅是弱势群体和有特殊需要的人），能够保持基本的生活标准和较为体面的生活。因此，社会政策对福利的定义很明确。所以，我们也可以解释，美国至今没有社会政策这一个专业，因为它就是研究国家对福利的政策行为。诺曼·吉斯伯格认为，“社会政策的概念至少也在两个其他的方向被有效地扩展。首先，它必须涵盖政府和立法机构不断地代表社会政策的制定机构履行责任，包括国家、区域和地方政府等等的行为等。第二，社会政策的概念应该囊括政府机构的非活动领域，如家庭政策，实际上政府的政策已经在很大程度上干涉了私人家庭的生活方式”④Norman，Ginsburg:Divisions of Welfare，A Critical Introduction to Comparative Social Policy，London:SAGE Publication，1992.。在科学的定义上，国家在福利上的作用非常明确。

因此，福利的含义是国家干预人民的生活。而这种干预，体现了为了人民这一基础原则。如果不经过政府干预的福利，只能说是自然状态下的福利，而不能说国家制定的了政策。对于国家的福利，一定要经过政府的干预。同时，国家必须是人民的国家，政府应该是为人民服务的政府。这就决定了福利的性质。

七、结论:中国的借鉴意义

中国从西方福利国家发展的进程中要体会和学习什么?我们认为有三点:

1、必须坚持国家对福利的干预，明确国家在国民福利中的作用

由于西方国家的政治体制，选举与民生的分离造成政治家不承担责任，政党可以推诿责任，政府可以选择不为大多数人的福利负责。中国的社会主义国家性质决定了国家责任的不可替代。中国政府有责任保障公民的基本社会福利权利;制定基本的政策、规则、标准、检查监督和评估。

2、学习和探索先进的西方国家的推动社会福利事业的做法经验

要适当地有选择性地借鉴西方的社会福利改革探索，要培育发展专业化、职业化、标准化的社会组织，培育公民意识以及公民社会，发展兼顾福利事业与经济效益的社会企业，运用诸如准市场规则、社会企业、社会投资、购买服务、多元化服务提供等等方式。这些方法实践在西方国家出现了问题，并不意味着我们就此止步。要坚守社会公正的原则，坚守社会主义国家的性质基础与为人民服务的宗旨。对照英美国家，他们的政治和经济体制难以建立这样的原则与基础;和北欧国家比起来，这些国家的资本主义的私有制的基本矛盾也决定了其难以走出困境。

3、探索中国式的福利道路

如果完全照搬西方国家的做法，中国会重蹈西方发达国家的覆辙，走不出福利的陷阱。要在社会主义的基础上，引进西方先进的管理办法，要重视、珍惜和发扬中国现有的积极的福利因素。要创造中国自己独特的道路，中国自己有许多很好的福利文化传统与经验，要发扬光大。新中国的前20年，国家投入的钱不多，却建立了初步的社会福利机制。在农村建立了合作医疗制度、普及义务教育，五保制度、救灾救济和集体福利等等，在城市建立了医疗保险、养老保险、工伤保险等。因此，不完全是金钱的问题。中国在历史上就有国家对福利的干预的文化精髓和实践。中国共同富裕的社会主义原则，经济基础，集体组织网络，基层社区架构，传统的文化，家庭的功能等等，都是积极的福利因素，这些是中国社会福利可持续发展的保障。