高校预算管理精细化刍议——以新疆为例

易红梅

（新疆大学，乌鲁木齐 830046）

一、引言

按照《高等学校财务制度》的定义，高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，即高校年度内所完成的事业计划和工作任务的货币表现，是高等学校日常组织收入和控制支出的依据。

高等学校预算管理就是高校依据学校预算，通过财务活动对学校的教学、科研、行政、后勤等各方面的业务活动进行的管理和监督，它贯穿于预算编制、执行、监督以及实施的绩效考核的全过程。大多数高校的预算可分为以下二大类：①上报政府主管部门的部门预算，其特点是争取政府拨款，优先满足政府财政管理需要，以各类资金为预算编制和管理主体，但无法确切反映学校预算分配情况；②学校内部管理使用的校级预算，主要用于校内资金分配，以学校而不是各类资金为预算编制和管理主体，能更为确切反映学校预算分配情况。新疆高校基本上属于上述分类，即对外上报的部门预算及对内执行的校级预算。

随着高校的经费大幅增加，高校财务呈现经费来源渠道多元化、经济活动多样化的显著特点，预算管理在高校财务管理中的重要作用日益明显。多年来，新疆对高校预算编制和管理工作进行了改革和探索，初步构建起了新的经费预算管理体系，但随着近些年国库集中支付制度的实施及预算管理科学化、精细化要求的提出，现行高校预算编制和管理也出现了一些新的问题，需要加以改进和完善。

二、当前高校预算管理存在的问题

（一）预算编制不科学，预算管理意识不强

新疆高校的预算编制时间一般在七八月份。一方面，此时正是高校的暑假期间，很多相关人员都不在学校，只能靠财务部门根据学校上年的预算执行情况预测，并按照“二上二下”程序上报预算，但财务部门不能掌握学校全部的发展状况，一些不可预见的收入和支出无法预知，会导致预算编制不科学；另一方面，新疆高校一般主抓教学和科研，往往忽视了这些工作的开展需要资金保障，因此，对预算管理不够重视，虽然已按照预算管理的要求建立了预算财经领导小组，并将每年的预算通过财经领导小组讨论后，按照预算执行。但是，每年通过的预算是校内预算，一般是在年底或下一年的年初编制，与学校上报的预算相脱节，这使得预算财经领导小组形同虚设。

（二）预算、执行、决算相互脱节

新疆高校自2005年起实行部门预算至今，预算编制与执行“两张皮”现象一直存在，最初，“两张皮”现象对高校的影响本来不是很大，但是随着近几年国库集中支付、决算评比中对预算执行情况的要求，高校预算执行绩效审计、专项资金绩效评价等制度的实施，“两张皮”现象便突显出来：

1.预算与执行的相互脱节。每年的年初预算指标按照预算项目通过国库集中支付系统下达到预算单位，而会计在核算时往往未按预算编制的会计科目来归集，而是通过财务软件进行核算，其财务软件中的会计科目与预算项目不是一一对应关系，支付系统软件与财务核算软件（金蝶软件）科目代码设置不统一，两套操作系统数据处理口径不一致，大量的支付数据在单位会计核算工作中已经手工录入一次，到国库集中支付操作系统中又要按另一套编码重新分类、计算，因此，会出现会计核算和预算管理相互脱节的现象，影响预算执行的效果，不但不利于预算控制，而且重复劳动多、工作量大，降低了工作效率。

2.执行与决算的相互脱节。目前，新疆高校财务人员对预算执行情况和财务数据的分析多通过手工完成，很容易造成财务信息的不完整、不准确和不及时，难以反映预算项目的资金全貌，从而难以正确反映预算编制和执行情况，使得预算运行情况成为管理上的盲点，加之高校财务会计科目功能不全，无法直接按照会计核算的口径和决算数据来检查预算执行情况，考评预算执行结果，形成预算执行内容与决算口径上的差别。

（三）专项资金管理不规范

一方面财政专项资金及相关文件下达太晚，致使预算单位无法掌握专项如何使用，影响预算的执行效果；另一方面，学校专项经费管理力度不够，预算审批后很多没有及时执行，多数项目没有截止时间。校内项目进度迟缓，以往年度的资金结余过多，致使资金使用效益不高，存在重复建设与非急需项目建设，导致高校一方面资金严重短缺，另一方面资金浪费现象的发生。

（四）预算执行中缺乏应有的监控和评价体系

预算绩效评价主要是指专项资金的绩效评价。目前，新疆高校没有建立相应的专项资金跟踪、分析和考核预算制度。虽然财政要求预算单位对100万元以上的专项资金报送绩效评价报告，但是，多数高校的绩效评价报告流于形式，上报后也未形成对该项目的审核和跟踪追查，对出现问题的单位也未形成相应的处罚措施。正是由于缺乏严格有效的绩效考核机制，缺乏对决算的评估和责任追究体制，才更加重了预算编制与执行过程中的随意性。

上述问题存在的原因，一方面是未出台相关的预算管理的考核指标来约束高校预算执行的效果；另一方面领导不重视，导致预算执行的随意性很大，预算变动不合理、审批程序不规范、资金混用、支出超预算项目等现象时有发生。

三、完善高校预算管理的措施

（一）更新预算管理观念，实现预算审核管理流程

首先，应引起学校领导充分重视。预算管理不能只依靠财务部门去实施，还应涉及到各个学院、职能部门，应充分发挥归口部门的职能作用，使预算编制更加具有科学性和可操作性，以符合学校教学和科研发展的实际。

其次，结合国库集中支付改革，建立预算审核管理流程，实现高校预算的制度化管理，将部门预算与校内预算有效地结合和统一起来，把部门预算细化到学校的校内预算中，真正做到学校执行的预算就是部门预算，并随时跟踪预算执行情况，注重预算的事中控制。

图1 预算审核管理流程图

（二）实施预算动态监控，实现预算、执行、决算一体化管理

1.加强基本信息管理。部门单位应建立预算基础信息与编办、组织人事、车辆管理及资产管理等有关部门信息库，实现数据的实时更新，切实提高基本信息的准确性、完整性、可靠性和可用性。

2.采用科学预算编制方法。对人员经费，按机构合理的人员编制及工资标准逐人核定；对公用支出实行定额管理，制定合理的定额标准；对项目支出，年度预算编制到具体项目，采用科学的方案评估和成本效益分析，开展有效的项目可行性论证，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上。

3.利用现代网络，实现动态监控。财务部门应利用现代的网络管理软件将全年的预算指标设定到财务软件当中，实现对预算执行的实时动态监控，会计在进行核算时能发出预算指标总量的指令，这样每位会计在进行核算时，如果超过预算指标就发出预警。对于基本支出预算，可将每一项预算指标细化到部门，还可以做到对每个二级单位的监控，（例如：办公费分行政职能和教学部门，具体到党校办、人事处、审计处、计财处等）对于项目支出预算，可设置项目账，对各项目之间交叉核算，实现项目管理，这样可实时了解和掌握每项预算指标的执行情况。通过财务软件自动生成预算执行情况，定期将预算执行信息反馈给学校决策层。

（三）细化财务核算工作，实现对财务的有效控制

1.按照预算管理精细化的要求重新设账。可按照学校部门门类将其设置为四大类：行政部门、教学部门、教辅部门、后勤部门；对于经费控制可设置为四类：院系、专项、包干、代管；对于支出科目可设置为：（1）教育事业支出：基本支出和项目支出。（2）专项支出：财政追加的专项支出。（3）科研事业支出：纵向课题、校内课题、横向课题。

2.建立责任到人的预算执行事中控制。将预算执行进行有效分解，层层细化成专人的分目标，形成较为完整的控制体系。指定专人按月对固定资产、收入、专项资金、奖助学金的预算执行情况进行核对，将核对结果进行登记，并上报季度预算执行情况表。

（四）建立预算绩效考核体系，完善预算管理配套措施

绩效管理是预算管理过程中非常重要的环节。绩效考核指标可以是定量指标，也可以是定性指标。由于高校的主要社会职责是高等人才培养，大部分经费支出是非营利性的，从而高校部门预算支出项目具有公共性。从投入产出的角度来说，高校的产出具有重大的社会效益，因此，考核指标的选取和量化存在难以克服的障碍，用经济指标难以衡量。也就是说，高校应有相对应的对目标多元的量化方法，比如培养的学生人数、课时数、科研成果、获奖数量等等，将评价结果与部门或者个人的收益与预算完成情况挂钩，根据评价情况适当给予奖励或处罚。对预算执行情况和效果进行全程跟踪监控，确保了高校绩效预算管理的正确性和高效性；分离预算的执行和预算监控，使预算执行过程得到及时有效的监控，可清楚地了解预算在执行过程中与目标的一致性，并利用绩效指标评判预算的合理性。

〔1〕财政部、国家教委关于印发《高等学校财务制度》的通知，1997.6.23.

〔2〕李林秀.高校预算管理中亟待解决的“两张皮”现象探讨[M].教育财会研究，2007.3.

〔3〕王存昭.强化高校预算管理适应国库集中支付制度的要求[M].经济师，2009.7.

〔4〕蔡北侠.高校预算管理问题研究[D].东北大学硕士学位论文，2006.3.