现阶段我国财税支持科技创新对策探析

杨志安 郭 矜 林海波

（辽宁大学，沈阳 110031）

在十一届全国人民代表大会上，温家宝总理对我国政府工作提出了“重视改革开放和自主创新”的基本思路。通过我国改革开放后的经验也表明，技术创新对我国综合国力的提升有着不可估量的作用，而所谓创新型国家是指将技术创新能力作为保持一国国际竞争力优势的国家，它应至少具备以下几个特征：科学技术进步贡献率占70%以上；研发投入至少占GDP的2%；对外技术依存度比例低，不超过30%为宜。而科技创新又具有典型的公共品特征，产品创造成本相对较高，而产出率却比较低，且传播成本几乎为零，这种强烈的溢出效应使得技术创新具有很高的私人风险，那么，政府的财税政策合理介入此领域便显得尤为重要。本文对我国现阶段财政支持科技创新支出的特点、财税政策支持科技创新存在的主要问题展开分析，进而提出我国财税支出科技创新的对策选择。

一、现阶段我国财税支持科技创新的特点

1.财政科技投入总量上升，增速趋缓。自改革开放以来，我国财政科技投入总量呈现逐年上升的趋势，到2010年，财政科技支出达到3250亿元，是1978年的61倍。与20世纪90年代相比，新世纪以来科技支出占财政总支出比重呈现总体下降趋势。2006年科技支出增速有所加快，比上年增长26%，占财政总支出的比例也达到了4.18%，但此后增长乏力。从研发支出经费来源看，企业作为研发主体的地位日益突出，2008年比重已达到近 70%（见表 1）。

2.地方财政科技投入增长较快，注重高新技术产业支出。从图1数据可看出，中央财政科技投入和地方财政科技投入都呈现逐渐增加的趋势，而且自2006年以来，地方财政科技投入呈现迅猛的发展趋势，2007年和2008年甚至超过了中央财政科技投入的总量。地方财政科技投入从2007年起连续超过中央财政投入，说明地方对科技创新的支持力度在不断加大。地方财政科技投入的重点领域主要集中在高新技术产业研发、科技成果的转化和扩散方面，2008年这一部分的地方财政科技投入占地方总科技财政投入量的45.2%。可见地方财政科技投入着重于能够促进地方高新科技发展的行业，并注重带动地方经济的发展和地方福利的提高。

表1 2000年—2008年我国R＆D经费来源表单位：亿元

图1 中央地方财政科技投入比较

3.高校科研投入持续增加，专利产出大幅增长。高校是我国发明专利活动的主要来源之一，在我国科技创新活动中占据着重要的地位。高校科研投入自2001年以来呈现持续增长的势头，到2008年已经达到390.2亿元，比上年增长24%。高等学校的科技活动在我国科技活动中占有重要地位。2008年，高等学校R&D人员占全国总量的13.6%，R&D经费占全国总量的8.45%，基础研究经费则已达到全国总量的52%。高校科研投入占总财政科技投入的比重为10%左右，并在近年来一直持续在这一水平，已经形成了稳定的投入机制。高校的专利申请数量和授予数量自2000年来均保持较快的增长速度。其中高校的发明专利在2008年已经达到10265项。高校的实用新型的授权数量呈现逐渐上升的趋势，到2008年达到37.8%。

4.科技论文数量稳步增长，国际合作研究趋势加强。目前我国的基础研究和应用研究处于活跃的时期，也从一定层面上反映了我国科技创新的活力。中国科技论文与引文数据库截止2008年已经收录第一作者论文超过47万篇，比上年增长2%。国际上SCI数据库截止2008年已收录中国作者的论文65万篇，居世界第五位；我国论文收录数量虽多，但平均引用次数仅为5.2次，相对世界平均水平10.06次还有一定差距。在SCI数据库已收录的中国作者的论文中，有1/3是与国际作者合作的产物，这一比例比上年上涨了12.7%。与我国作者合作的国家主要有美国、日本、德国、英国等科技创新能力较强的先进国家，表明我国目前科技研究人员的研究素质和研究水平已逐渐与世界先进水平接轨。

二、财税支持科技创新存在的主要问题

1.财政科技投入规模未形成稳定增长机制。我国财政科技投入规模比照国际水平，仍然偏小。财政科技投入增长幅度不仅波动大，并且近十多年来增长幅度大多低于同期财政总支出增长幅度。如前所述，财政科技拨款在同期财政支出中的比例不断下滑，从1992年的5.06%，下降到2002年的3.7%，2010年进一步降至3.62%（见表2）。可见财政资金投入的不足是制约技术创新的重要原因。

表2 1978年以来国家财政用于科学技术的支出单位：亿元、%

2.地区投入效率不平衡。目前我国不同区域和省际间发展差距不断拉大的因素之一，是我国不同区域间在科技发展与技术创新能力方面的差距在逐渐拉大。我国不仅仅省际间技术创新效率差异明显，而且东中西部之间差距也比较显著（见表3）。东部地区平均效率为中部1.32倍，为西部的1.18倍，但是变异系数正在逐步缩小，有收敛趋势。从趋势上看，财政科技投入的效率，各区域都有改进，但是，东部地区效率更加明显。

表3 1999年—2008年财科技投入效率的SFA实证结果

3.支持科技创新税收优惠缺乏目标性、稳定性和系统性，手段过于单一。首先，我国现行科技方面税收优惠方式主要集中在税率优惠和税额减免，更加偏重于直接优惠，较少涉及间接优惠，形式缺乏多样性，而间接优惠方式主要指固定资产加速折旧、投资税抵免等，这种间接优惠能充分调动企业从事研发的积极性，属于税前优惠。其次，所得税是科技税收优惠的主要税类，但是目前的企业所得税对那些正在进行技术研究的企业却没有丝毫税收优惠；个人所得税方面，也并未出台针对高薪技术人才的优惠政策。最后，目前的科技创新税收优惠主要表现在地区优惠，没有以产业优惠为侧重点。如在高新技术产业区的内资企业可以在头两年免税，并在以后年度适用15%的税率。这种以国家划定的地区优惠不利于高新技术产业区外的同一产业企业的平等竞争，况且企业的税收优惠显现出重外资、轻内资的特征，并没有以具体的项目为主。税收政策应该有明确政策目标，现行科技方面的税收优惠政策的目标不够明确，缺乏支持和鼓励的倾向性，在如何协调发展基础研究和应用研究，在发展全新技术还是小型改良为主方面，没有总体规划，科技税收政策也是零星散见于各种法规文件中，没有系统化和高层次化，权威性差，执行困难。

4.促进科技创新的税收法律体系不健全。目前，促进企业科技创新的税收优惠政策多以国务院、财政部、国家税务总局下发的通知、暂行规定、补充通知等形式出现，很少在税收法律或条例中加以明确，使这些税收优惠缺乏严肃性、规范性，这也导致了在实际中难以全面地把握政策，执行时容易出现偏差，为执行政策带来了困难。科技创新各个阶段都存在技术风险，但目前只在研究与开发阶段有相应的税收优惠政策，这就影响促进企业科技创新目标的实现。

三、完善支持科技创新的财税对策

1.改革财政支出的管理制度与科研机构的机制。改革财政支出管理制度，首先要清晰的界定政府与市场的界限，仍然以市场作为资源配置的基础机制，分工明确，使多种投入资金相互协调发展。减少依靠科技事业费支出的科研事业机构并精简科研机构中管理人员的比例，同时对科研人员的科研标准适当提高，给与流动科研人员必要的科研资金支持。要推动科技机构的改革，建立适合经济发展需要的科研机构运行机制。

2.通过法律手段建立稳定的财政科技支出增长机制。前文所述，我国目前财政科技投入的稳定增长机制尚未形成。从法律层面上讲，落实《科技进步法》的要求，即政府科技投入的增长不低于经常性财政收入增长。若未能超过，应考虑在下一个年度适当追加。此外，有必要将国家财政资金投入占GDP的比重纳入政府预算制度，实现制度性增长。在增加财政支出的同时，保证企业科技投入的主体地位。

3.完善中央地方财政科技投入体系与结构。由于每个国家的国情与发展战略不同，所以财政支出的领域和方向也有所不同，具体来说，中央财政应该主要投入到具有高度战略性意义的领域，比如基础研究和公益事业性研究。而地方财政支出主要致力于地方科技事业的发展，根据本地区实际情况制定本地区的支出项目，与中央相互配合、互为补充，实施有所为有所不为的战略是各国的共识。此外，鉴于落后地区财政支出能力有限，中央财政还需要对落后地区的科技投入加大支持力度，从而促进落后地区的经济发展，消除短板效应，进而形成科技投入和经济逐步发展的良性循环机制。

4.调整现行税收优惠政策。税收优惠政策需要从针对区域优惠，转变为主要以产业优惠为主，帮助产业聚集提供产业在国家内部的协作能力。现行税制对外商投资企业的区域优惠政策应逐步转为重点产业优惠政策，将我国制造业等行业普遍实行的税收优惠政策逐步转为对国内需要的短缺技术和创新项目及其应用实行重点优惠政策。现行的税收政策中对于人力资本加速形成的激励措施有很多不足，可以采用的措施如：提高高新技术企业计税标准；对于技术转让个人所得的所得税优惠，应该比照现行的稿费所得的计征办法，按应纳税额减少30%以上计征，并且适当扩大技术成果奖励的免税范围。

5.建立和完善财政科技投入项目的监督机制。财政科技资金投入项目以后，要加强对项目全过程的监控，以保证资金达到最大的使用效率。这种监控包括：第一，建立相关利益者参与机制，解决成本约束下的有效监督。第二，完善现有的项目竞标制，使政府资源的配置真正体现在效率的基础上兼顾公平。第三，运用先进的技术手段实现动态管理，提升过程监督管理效率。第四，对现有的政策进行调整，包括与经济体制相关的政策以及与社会环境相联系的制度安排，营造激励机制的科技创新环境。

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