基于新型农村金融视角的地方政府金融监管研究

阚景阳

（中共河北省委党校 发展战略研究所，石家庄 050061）

基于新型农村金融视角的地方政府金融监管研究

阚景阳

（中共河北省委党校 发展战略研究所，石家庄 050061）

[摘 要]现行的“一行三会”金融监管框架已不能满足我国经济发展与金融改革的要求。通过分析新型农村金融发展与监管现状，以及“一行三会”等金融监管部门面临的挑战与压力，亟需赋予地方政府一定金融监管职能和加强监管协调机制。因此，亟待厘清地方政府和“一行三会”的监管边界，强化地方金融监管的分工协作机制，同时发挥地方政府尤其是金融办的积极作用，为农村金融的长期可持续发展服务。

[关键词]农村金融；地方政府；金融监管

一、相关研究回顾

在政府干预与金融发展的关系问题上，主要有两种看法：麦金农等认为，政府干预会阻碍金融和经济的健康发展[1]；新凯恩斯主义经济学派Stiglitz认为，由于信息不完善、外部性导致的市场失败，发展中国家政府有必要采取积极措施干预金融市场[2]。Stiglitz等通过对东亚国家的考察，认为政府对金融市场的干预（如创建新的金融机构），促进了总体经济绩效的提高[3]。近年来，我国学术界和金融界对地方政府参与金融监管的研究逐渐增多。刘明康提出“坚持监管政策引领与充分发挥地方作用相结合”的农村金融监管思路[4]；吴晓灵认为，不涉及公众利益的非审慎监管可以交给地方，形成大统一、小分权……非审慎监管的金融活动包括贷款公司、典当行、不吸收公众存款的融资租赁公司、担保公司、私募基金等，这些都应该交给地方政府[5]；小额贷款公司只贷不存，社会风险有限，采取非审慎监管即可[6]。

农村金融改革与发展的经验教训表明，农村金融的兴衰成败与地方政府行为密切相关。因此，在当前形势下，以地方政府的行为作为出发点和着眼点，对新型农村金融机构的发展与管理进行系统研究，解决当前农村金融实践中遇到的实际问题，具有重要的理论价值和现实意义。

二、新型农村金融发展及监管现状

新型农村金融机构主要包括村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等。自人民银行、银监会启动新型农村金融试点以来，我国新型农村金融机构获得了较快发展。从农村金融现状看，截至2011年底，全国金融机构空白乡镇从工作启动时的2 945个减少到1 696 个[7]；从新型农村金融发展实践看，在新型农村金融机构的申请、发起、设立和监管等方面，地方政府都发挥了重要作用；从地方政府与人民银行、银监会的关系看，存在着一定的沟通、协调、分工与合作，但缺乏制度保障和长效机制，有待进一步加强和完善。

1.村镇银行

2006年以来，我国启动了新型农村金融试点。截至2011年末，全国已组建新型农村金融机构786家，包括村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家[8]。其中，村镇银行占全部新型农村金融机构的92.38%，其准入设计、组织架构、治理机制与风险监管在很大程度上都参照了西方的社区银行模式。据银监会相关规定，村镇银行应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人，且单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%[9]。由于我国境内既有银行业金融机构的管理模式与治理构架已基本成型，由银行业金融机构发起设立村镇银行在某种程度上类似于审批一家分支机构，同时规定了主发起人的最低比例和非银行股东出资比例上限，既适应了银行业金融机构规模扩张的需要，又适当吸收了民间资本，遏制了非银行股东的关联交易，在保证村镇银行专业性、安全性的同时，在更大程度上降低了监管当局的监管成本。

2.小额贷款公司

截至2012年6月末，全国共有小额贷款公司5 267家，贷款余额4 893亿元[10]。小额贷款公司的飞速发展，在于其相对灵活的经营机制，而“只贷不存”模式无疑实现了各方的利益均衡。“只贷不存”模式使得农村小型金融机构不能吸收存款，从中长期看影响了资金的积累和规模的扩张。但由于农村小型金融机构的分散性，现场监管成本过高，因而从目前来看，就降低金融风险和监管成本而言，“只贷不存”模式无疑是有效的。通过协调、合作与分工，“只贷不存”在一定程度上实现了股东、地方政府、人民银行和银监会的激励相容，降低了交易成本，相对简便易行，具有一定的创新意义和实践价值，取得了较大的成功。

目前，小额贷款公司持有的是银监会颁发的准金融许可证和工商部门核发的工商执照。尽管银监会制定了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，符合条件的小额贷款公司可以转制为村镇银行，但也将面临严格的监管，丧失部分优势，同时将失去控股地位。转制后的小额贷款公司可以获得吸收存款的便利，但同时将被迫降低贷款利率，经营前景面临不确定性，所以小额贷款公司转制为村镇银行的主观意愿并不强烈。

3.农村资金互助社

截至2011年末，全国获得银监会审批的农村资金互助社仅50家，占全部新型农村金融机构的6.36%[8]。从农村资金互助社的准入审批看，银监会的政策更多的是参照了现代商业银行的监管思路，设定准入门槛，场所、门店与硬件设施要求，向商业银行看齐，并未真正遵循合作金融的发展规律。从已设立的50家农村资金互助社本身看，多数属于各级政府在不同时期树立的各类先进典型，或是所在区域具有特色产业，本身就享受较多的外界关注和政策扶持。审批设立这些农村资金互助社，盆景色彩更为浓厚，并不具有普适性，也难以在其他地区复制。由于资金互助社具有吸储功能，为了控制金融风险，金融监管机构谨慎行事，并无不妥。但大量农村资金互助社以各种形式存在，长期处于半地下状态，亟需进行规范。

农村资金互助社的设立与发展，涉及多个利益主体，包括单个农户、涉农企业、种植养殖大户、既有金融机构、工商业资本、非政府组织、农业合作社、地方政府和金融监管当局等。单个农户经济实力弱小，且往往缺乏组织者与带头人，相互攀比、观望，人才、技术瓶颈都客观存在，脱离外部资金、人才、技术与政策的支持，在农村社会内部自发衍生出规范的农村互助合作组织的可能性很小；涉农企业、种植养殖大户实力雄厚，往往有兴趣发起与设立农业合作社和农村资金互助社，但更多的是为了获得政策扶持，其强势地位使普通社员农户边缘化；既有金融机构、工商业资本追求的是资本增值和预期利润，金融监管当局在试点新型农村金融的过程中，更强调降低监管成本；非政府组织不以盈利为主要目的，对社会效益的追求超过经济效益，同时又不具有政府的强制性和强势地位，对农村资金互助社的积极意义毋庸讳言，但现阶段我国非政府组织大多挂靠政府，真正的非政府组织十分有限，杯水难济车薪。

20世纪90年代中期以来，“财政分权、金融集权”模式确立，金融机构的独立性大大增强，地方政府对掌控金融资源、促进地方经济发展的愿望十分迫切。因此，地方政府对于设立地方性金融机构的积极性很高，而且更倾向于激励金融机构加速扩张。正如戴维斯等所言，一个政府的强制性方案可能会产生极高的收益，因为政府可能利用其强制力，并强制实现一个由任何自愿的谈判都不可能实现的方案[11]276。对于处于弱势的农户而言，政府的强势介入必然使其迅速边缘化，合作互助也很难继续。制度的安排可以来自“个人安排”，也可以来自团体的“自愿合作安排”，还可能来自“政府性安排”，即推动制度创新的主体包括个人、团体和政府[1 1]27 1。农村资金互助社的发展，需要地方政府、非政府组织、农户、工商企业和金融监管当局等众多利益主体的广泛参与和通力合作。但考虑到政府和资本的强势地位，需要在制度设计上抑制强势群体，给予农户等弱势群体足够的话语权，使相关各方处于基本均等的地位和话语权，才更有利于农村资金互助社的可持续发展。因此，应该调整农村资金互助社的准入政策，在股权设置、治理机制方面作出特殊规定。如可以根据社员资格设置投票权，强制压低外部入股资金的投票权，或投票权与入股资金脱钩，通过强制性规定促成相关各方的相对均势。

三、地方政府与金融监管当局的博弈

20世纪末期以来，我国逐步确立了金融业的垂直管理模式，目的是降低地方政府对金融业的干预。自1992年证监会成立以来，到2003年银监会与人民银行的分离，对证券、保险、银行的监管职能陆续从人民银行独立出来，形成了“一行三会”的金融监管框架。但随着经济的发展与金融业改革的深入，“一行三会”之间、地方政府与金融监管部门之间监管协调的重要性日益凸显，监管实践中暴露的重复监管与监管空白亟待解决。近年来各地频发的倒会事件与民间集资风潮，更凸显了赋予地方政府金融监管职能和加强监管协调机制的必要性。

1.“一行三会”的协调机制

20世纪90年代以来，我国金融业一直遵循“分业经营、分业监管”，证监会、保监会、银监会各司其职，分别对辖内的金融机构行使监管职责。同时，债券市场处于多头监管，财政部监管国债和地方债，人民银行监管中期票据和短期融资券，发展与改革委员会监管企业债，证监会监管公司债，人民银行和银监会共同监管国内银行间市场金融债的发行。此外，典当行的监管权在商务部门，私募股权基金必须在发展与改革委员会备案或审批，尚未纳入证监会的监管范畴。

近年来，“一行三会”虽然确立了监管联席会议制度，但4家机构的分支机构设置层级不同，基层的分工协作难以开展。证监会的分支机构只延伸到省市自治区一级和5家计划单列市，保监会的分支机构除了覆盖各省市自治区和计划单列市以外，2010年启动了苏州、温州、汕头、烟台和唐山5家地级市保监分局，作为首批试点，同时部分省份设立了临时性的监管工作小组。银监会从人民银行独立以来，分支机构延伸到县一级，但县级银监办人员十分有限，而绝大多数农村中小型金融机构都设在县及县以下，监管力量严重不足，压力较大。

2.地方金融办的作用

在地方层面，金融业重复监管与监管空白同时存在。银监部门负责监管农村信用合作社，但同时地方政府也委托省联社负责农村信用合作社的高管任命、业务监管等，呈现多头监管态势；小额贷款公司不吸收储蓄存款，业务相对简单，监管成本较低，各地金融办、人民银行、银监局、工商局等分工协作状况相对较好；民间借贷和非法集资涉及面广，情况复杂，分工并不明确，监管难度较大，成本较高，各地民间金融事件发生后，往往临时性调派工作组，处理善后事宜，而未能有效预防风险，将风险消灭于萌芽状态；农村资金互助社是在地方政府默许下成立的，并未取得金融许可证，银监部门坚决不承认其合法性，一有风吹草动，便以非法集资的名义给予取缔。这种种迹象表明，仅仅靠“一行三会”及其分支机构，农村金融监管难度极大，成本较高。以浙江省为例，浙江全省小额贷款公司、融资性担保、典当行等准金融机构共有900多家，“一行三会”的监管力所难及，地方政府也倍感压力[1 2]。因此，亟待建立清晰的金融监管框架，厘清地方政府和金融监管部门的监管边界，强化地方政府与金融监管部门的分工协作机制。

目前，各个省级政府均成立了金融办。截至2011年底，全国有2 22个地级以上城市成立了金融办，部分县级政府也成立了相应的金融办[1 3]。地方金融办的相关责任较大，既要负责发展本地金融业，引进金融机构，对内培育相关企业，对外推介上市；同时又要负责与“一行三会”等监管部门的协调配合，承担一定的金融监管职能。但各地金融办尚未完全褪去政府派出机构、临时性机构的色彩，挂靠政府，由政府办（办公厅）副手兼任，不是独立法人，开展工作缺乏法律依据。而农村金融监管涉及方方面面，既涉及金融机构、金融监管部门，又涉及党政系统、公检法、企事业单位，自身职责不清，定位不明确，不利于开展工作，因而亟需出台相关法律法规，明确职责定位，理顺相关关系。

四、地方政府金融监管的主要结论及政策建议

1.主要结论

（1）地方政府行为左右着新型农村金融机构发展的成败。由于农村金融市场的系统性缺陷，需要地方政府的干预，但地方政府对金融的干预具有外部性。一方面，地方政府通过推动新型农村金融机构的发展，改善农村金融服务；另一方面，对金融机构的直接控制或过度干预，可能放大金融风险。因此，地方政府行为是把双刃剑，就积极作用而言，地方政府有能力整合各种资源、协调各方关系、出台优惠政策、组织培训相关人员、并适度参与金融监管等，为新型农村金融发展创造条件，推动新型农村金融机构的发展。

（2）规模扩张冲动不利于新型农村金融机构的持续发展。新型农村金融机构的特点在于小型化、社区化，经营方式灵活，但相关利益主体往往有使其规模在短期内迅速扩张的冲动或倾向。地方政府出于政绩的需要，可能会促使新型农村金融机构增加对本地区的贷款，或支持和默许新型农村金融机构开设分支机构，扩大规模；金融监管部门为降低监管成本，股东为加速资本增值和实现利润最大化目标，也可能在一定程度上支持和默许新型农村金融机构的扩张行为。从长期来看，这不利于新型农村金融机构的发展，必须采取有力的防范措施，避免重蹈农村资金互助社的覆辙。

（3）交易主体的激励相容是新型农村金融发展的必要条件。新型农村金融机构规模较小，布局分散，金融监管部门现场监管成本较高，更倾向于提高准入门槛或控制金融牌照的发放数量。相对金融监管部门而言，地方政府具有信息优势和较低的监管成本，但地方政府在金融人才、监管手段等方面存在不足，倾向于施加更多的行政干预。而其他交易主体，诸如大中型金融机构和商业资本，出于利益最大化的考量，往往导致外部干预、内部控制和大量的关联交易，形成低效率均衡。因此，完善新型农村金融的准入政策、监管模式与治理结构，实现交易主体的激励相容，是新型农村金融可持续发展的必要条件。

2.政策建议

（1）出台相关法律法规，明确地方金融办的权责和职能定位。国务院应出台相关条例，赋予地方政府部分金融监管职能，明确地方金融办的法律地位、行政级别与职权范围，使其在法律框架下代表政府协调地方与金融系统的关系，在辖区内行使法规赋予的金融监管职责；作为省政府的正式厅局应明确省级金融办的正厅局级行政级别；未成立金融办的地级市与县区分别成立金融办，作为正式的政府部门，应明确相应的行政界别；为了理顺关系，便于协调沟通，应由主管金融工作的省市县领导（一般为常务副省长、常务副市长或常务副县长）分管。

（2）赋予地方金融办非吸储性金融机构的非审慎监管职责。对于村镇银行、农村信用合作社、城市商业银行、农村商业银行和邮政储蓄银行等具有吸储功能的银行业金融机构，主要由银监分局和银监办负责；对于PE、VC、担保、典当、小额贷款公司等非存款类金融机构的非审慎监管，应交由地方政府监管，日常监管工作由各级金融办具体负责。事实上，在小额贷款公司和融资性担保业务领域，地方政府尤其是地方金融办已经开始发挥作用。

（3）建立健全地方政府与金融监管部门的协同监管机制。效仿“一行三会”的部际联席会议制度，建立协同监管机制。由地方金融主管领导牵头，地方金融办作为具体的召集人，会同当地人民银行、银监会、工商、财政、税务、公安等部门，建立部门联席会议制度，并确立例会制度、紧急事件协调磋商机制、金融信息共享制度；加强对辖区内金融风险的监控，针对非法集资与民间金融，探索有效的预警机制和应对办法，提高对地方性金融风险的防范和控制能力。

（4）制定合理的农村金融工作激励约束机制。为发挥地方政府的积极作用，限制其对新型农村金融的过度干预，金融监管部门应制定相关的激励约束机制。如与组织人事部门协调，将新型农村金融发展与管理的绩效作为地方政府政绩考核的重要内容，并与地方党政主要领导和相关责任人的升迁和任免相结合，建立起科学有效的正向激励机制，以制度约束政绩冲动，减少政府失灵[1 4]。此外，鉴于农村资金互助社的特殊性，地方政府和金融监管部门应制定更为可行的准入政策，降低门槛，并给予更多的政策倾斜与补贴。对处于半地下状态的农村资金互助社进行甄别处理，对于经营状况较好、未取得金融许可证的农村资金互助社，进行免费培训、业务指导，颁发金融许可证，并给予适当的补助；对于经营状况较差、规范整改仍不达标的，坚决予以取缔。

[参 考 文 献]

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[4]刘明康:坚持五个结合 三年实现乡镇金融服务全覆盖[EB/OL].(2009-10-16)[2012-09-05]. http://business.sohu.com/20091016/n267416297.shtml.

[5]吴晓灵:小贷公司宜“变身”金融公司[EB/OL].(2009-12-14)[2012-09-05].http://money.163.com/09/1214/02/5QF99MM600253B0H.html.

[6]小额贷款公司“东风破”冀望收编为银行？[EB/OL].(2009-02-07)[2012-09-05].http://business.sohu.com/20090207/n262101603.shtml.

[7]金融机构空白乡镇网点覆盖工作取得重大突破[EB/OL].(2012-01-04)[2012-09-05]. http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/D3618B9FA3194EEF8B4E5385290362B6.html.

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[9]中国银行业监督管理委员会.关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见[EB/OL].(2006-12-20) [2012-09-05].http://www.cbrc.gov.cn/govView_E03DE567F7CE48BDB626E62E882B2B46.html.

[10]2012年上半年小额贷款公司数据统计报告[EB/OL].(2012-07-30)[2012-09-05]. http://www.pbc.gov.cn/publish/diaochatongjisi/3172/2012/20120730155358762590662/20120730155358762590662_.html.

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[12]刘澄，刘祥东.如何重塑地方金管格局？[J].中国经济周刊，2012(2):30-31.

[13]刘永刚，魏华.金融办秘史[J].中国经济周刊，2012(2):24-31.

[14]阚景阳.普惠金融视角下中国现代农村金融制度建设分析[J].桂海论丛，2010(4):83-86.

[责任编辑：吴赣英]

[中图分类号]F832.35

[文献标识码]A

[文章编号]1671-4326(2012)04-0030-04

[收稿日期]2012-09-18

[基金项目]河北省社会科学基金（HB10GJ025）

[作者简介]阚景阳（1975—），男，河北滦县人，中共河北省委党校发展战略研究所副研究员，硕士.

Research on Financial Regulation of Local Government Based on New Rural Financial Perspective

KAN Jingyang
(Institute of Development Strategy, Party School of the Central Committee of the CPC of Hebei Province, Shijiazhuang, 050061, China)

Abstract:The present financial regulation system of “one industry three associations” can not meet the demand of China's economic development and financial reform. After analyzing the present condition of the new rural financial development and regulation, and the challenge and pressure faced by “one industry three associations” and other financial regulation sectors, it is found to be vital to provide the local governments with a certain financial regulation right and to strengthen the regulatory mechanism. Therefore, it is urgent to clarify the responsibilities of the local government and “one industry three associations”, to intensify the division of the local financial regulation, at the same time to play the positive role of local government, especially the finance offices to serve the long-term and sustainable development of rural finance.

Key words:Rural finance; Local government; Financial regulation