我国住房保障体系的确立和完善

李 文

（中国社会科学院 当代中国研究所，北京 100009）

改革开放30多年来，我国城乡居民的居住条件和生活环境发生了巨大的变化。城镇居民人均住房面积（建筑面积）从1978年的6.7平方米，增长到2009年底的约30平方米，住房质量、住房成套率、配套设施与环境大为改观；农村人均住房面积从1978年的8.1平方米增加到2009年底的33.6平方米[1]。与此同时，特别是20世纪90年代中期以来，保障性住房建设也取得了飞跃式的进展，城镇住房保障体系初步建立并日臻完善。

一

中国传统的城镇住房制度是一种以国家统包、无偿分配、低租金、无限期使用为特点的实物福利性住房制度，到改革前这一制度的弊端已充分暴露。其主要弊端是欠账太多、包袱太重、分配不公、消费结构扭曲，其中最主要的是住房短缺，难以为继。20世纪70年代末我国城镇居民人均居住面积甚至不及解放以前。有鉴于此，1978年和1980年邓小平两次谈到住房制度改革的思路[2]。于是，国家开始试售住房，允许私人建房、私人购房、私人拥有自己的住房。其后，从1986年开始试行提租补贴，1991年开始试行以售代租，从1994年开始全面推进住房商品化、社会化，同时相应建立起了住房公积金制度。1994年7月国务院下发的《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，这一规定可以视为我国开始构建与社会主义市场经济体制相适应的城镇居民住房保障体系的标志。1998年7月3日发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》宣布了新的深化城镇住房制度改革的三项重要措施：其一，停止住房实物分配，实行住房分配货币化；调整住房投资结构，重点发展经济适用住房，加快解决城镇住房困难居民的住房问题。其二，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房。对高收入家庭购买、租赁的商品住房，实行市场调节价。其三，发放住房补贴。自此，与新的住房制度相配套的住房保障体系初步确立。

1995年开始推行的保障房建设被称作“安居工程”。这一年年初，国务院住房制度改革领导小组下发了《国家安居工程实施方案》，提出从1995年开始实施，在原有住房建设规模基础上，新增安居工程建筑面积1.5亿平方米，用5年左右时间完成。国家安居工程住房直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户，不售给高收入家庭。1998年住房货币化迈出实质性步伐以后，各地相应加大了经济适用房的建设力度。但是进入新世纪以来，各地本着经营城市的理念，将房地产业培植为本地的支柱产业，土地实行出让制，相应地商品房建设进入高潮，经济适用房的建设投资陷入谷底。直到2007年国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，特别是2008年爆发国际金融危机之后，情况才有了明显改变。

二

2007年的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》最大的亮点在于提出了住房保障制度的目标和基本框架，即以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”（2006～2010年）期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善。在此前后，建设部还相继出台了《经济适用住房管理办法》、《廉租住房管理办法》，加大了住房保障推进力度。此前，2004年3月，建设部、民政部等五部委联合发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，进一步明确了保障对象、保障方式和保障标准。2005年7月，以建设部、民政部联合下发的《城镇最低收入家庭廉租房申请、审核及退出管理办法》为标志，廉租房得以初步推进；2006年6月国务院办公厅转发了建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》明确提出要加快城镇廉租房制度建设，稳步扩大廉租房制度覆盖面。至此，住房保障总体发展趋势从过去的以售为主的经济适用住房转向以租为主的廉租房（面向有一定年龄限制的低收入无房群体）和公共租赁房（面向中等偏下收入住房困难家庭和单身职工等，即所谓“夹心层”）。2007年，中共“十七大”提出到2020年要实现“住有所居”的目标。2008年我国在应对国际金融危机出台的“四万亿计划”中，加快建设保障性安居工程是十项重要措施中的第一项，国务院提出争取用三年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。2009年3月，温家宝总理在政府工作报告中明确提出，加快落实和完善促进保障性住房建设的政策措施，争取用三年时间，解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户林区、垦区、煤矿棚户区居民的住房问题。在2009年预算安排的中央重大公共投资中，有493亿元用于廉租房建设、棚户区改造、农村危房改造试点和少数民族地区游牧民定居工程建设。国务院有关部门及时制定了廉租住房保障规划，出台了有关农村危房改造的指导意见，确定在2009年采取实物配租和租赁补贴相结合的方式，解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题，其中新增廉租住房177万套、新增发放租赁补贴83万户；解决80万户林区、垦区、煤矿的棚户区居民的住房改造；帮助80万个农村贫困户实施危房改造；继续推进游牧民定居工程[3]。2010年国务院下发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求加快保障性安居工程建设，保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应；房价过高、上涨过快的地区，要大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房供应；确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套①的工作任务[4]。同年，住房城乡建设部等七部门联合制定并下发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》；年底召开的中央经济工作会议提出“要加快推进住房保障体系建设，加大保障性安居工程建设力度，逐步形成符合我国国情的保障性住房体系和商品房体系”。在2011年召开的“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中宣布：“‘十二五’期间，全国城镇保障性住房覆盖面达到20%左右；2011年再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1 000万套；进一步落实和完善房地产市场调控政策，坚决遏制部分城市房价过快上涨势头。”[5]同年，中央花大力气进一步落实和完善房地产市场调控政策，扩大保障住房建设规模，建立健全考核问责机制。在今年8月份召开的加快保障性安居工程建设工作座谈会上，国务院副总理李克强肯定了近几年各地实施保障性安居工程的成绩，强调指出实施保障性安居工程，要从各地实际出发，突出重点，分类指导。在人口较多的城市，要大力发展公共租赁住房，缓解中等偏下收入家庭以及新就业职工、外来务工人员的住房困难，在制度设计上考虑老百姓的承受能力，逐步形成梯度消费的住房模式，实现可持续发展。在低收入家庭较多的城市，要进一步加快廉租住房建设步伐，提高困难群众住房保障程度。在工矿区、林区和垦区，要建设好棚户区改造安置住房，解决职工群众基本住房问题。今年全国要建设廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住房等580万套。同时，要采取措施增加普通商品房等供给，满足居民住房消费的合理需求[6]。

据初步统计，截至2011年底，全国累计用实物方式解决了2 650万户城镇低收入和中等偏下收入家庭的住房困难，实物住房保障受益户数占城镇家庭总户数的比例达到11%。这一部分统计数据包括了廉租房、经济适用房、限价房和公租房，还有一部分棚户区改造计划的受益居民。除此以外，通过货币补贴形式受益于住房保障计划的居民约有近450万户。二者合并计算约有3 000多万户，如按三口之家计算，总共有近1亿人通过不同形式的保障房解决了住房困难[7]。

但是，迄今为止的住房保障体系建设主要是针对包括流动人口在内的城镇居民而言的，农村还基本是一片空白。中共“十七大”以来，许多地方针对农村困难群众的危旧房加大了改造力度，也建起了一些经济适用房和奖励性住房，福建的闽侯还尝试建立了一套以实物配租为主、租赁补贴为辅的农村住房保障体系。2011年4月，进行城乡统筹试验的成都市宣布，该市基于全域覆盖、基本保障、统一管理的原则，出台了《关于建立农村住房保障体系的实施意见（试行）》，将在2012年内全面建成农村住房保障体系。这被媒体称为中国首个农村住房保障制度，也是最为彻底的成都户籍改革的配套细则之一。

三

中共“十七大”对下阶段如何更好更快地发展社会保障事业做出了全面部署，我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》坚持民生优先的原则，对收入分配、社会保障、公共服务体系建设、医疗、教育、住房等诸多方面做了通盘考虑。“十二五”时期，是我国实现全面建设小康社会的关键时期，是加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的攻坚时期，也是社会保障领域深化改革和在关键环节上实现突破的重要时期。根据中共“十七大”的精神和“十二五”规划的整体安排，我国已经就公共服务体系建设和社会保障体系建设等密集出台了多个单项规划。目前住房保障方面的专项规划尚未出台，但已明确的目标是：着力解决低收入家庭住房困难问题。规划期内，各地要通过城市棚户区改造和新建、改建、政府购置、租赁等方式增加廉租住房和经济适用住房房源，加大租赁住房补贴力度，着力解决城市低收入家庭的住房困难。力争到2012年末，基本解决1 540万户低收入住房困难家庭的住房问题；2013～2015年各地要结合实际，稳步扩大保障制度覆盖面，适当提高保障标准，力争到规划期末，人均住房建筑面积13平方米以下的低收入住房困难家庭基本得到保障。对中等偏下收入家庭，要增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房的供应。对棚户区和危旧房的改造也有进度上的要求。同时，要加快住房保障立法，依法强化各级政府的住房保障责任，健全组织机构、政策、技术支撑体系，实施住房保障关键技术研究及应用示范，加快推进信息化建设。力争到2012年末，所有县、市健全住房保障管理机构和具体实施机构，实现住房保障业务系统全国互联互通；到2015年末，基本建立全国住房保障基础信息管理平台[8]。可以预见，未来五年，我国包括住房保障在内的社会保障建设一定会向着党的“十七大”提出的使全体中国人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的普惠性目标大步迈进。

注 释：

①当年实际开工590万套。

[1]中新社.官方称中国人均住房建筑面积已达30平方米[EB/OL].[2010-12-29].http∶//www.chinanews.com/estate/2010/12-29/2755873.shtml.

[2]赵志毅.住宅商品化,是解决住房问题的一个有效途径——学习邓小平同志关于住房问题指示的体会[J].财经研究，1984（5）：66-70.

[3]全国人大常委会保障性住房建设专题调研小组.关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告 [EB/OL].[2009-10-28].http∶//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2009-10/28/content_1524156.htm.

[4]国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知[EB/OL].[2010-04-17].http∶//www.gov.cn/zwgk/2010-04/17/content_1584927.htm.

[5]温家宝.政府工作报告——2011年3月5日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上[M].北京：人民出版社，2011：16、30-31.

[6]李克强.加快把保障性住房重大民生工程建设好[EB/OL].[2010-08-17].http∶//www.gov.cn/zmyw201008d/content_1685466.htm.[7]住房和城乡建设部.全国已有一亿人受益于保障房计划[EB/OL].[2012-08-02].http∶//politics.people.com.cn/n/2012/0802/c1001-18657682.html.

[8]住房和城乡建设部.关于做好住房保障规划编制工作的通知[EB/OL]. [2010-06-11].http∶//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjzfbzs/201006/t20100613_201322.html.