资助型公益组织与灾害治理——以南都公益基金会参与汶川地震治理为例

康晓强

（中共中央党校 科学社会主义教研部，北京100091）

中共十七届五中全会明确提出：“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务。”［1］参与灾害治理就是公益组织“参与社会管理和服务”的一种重要形式，公益组织是参与灾害治理的重要社会力量。

一、资助型公益组织：内涵与表征

当重大灾害发生时，很多公益组织会积极参与灾害治理，这些公益组织基于不同的划分标准可以归为不同的类型，现有对参与灾害治理的公益组织主要有两种分类方法。一种是以美国灾害管理研究专家戴尼斯（Dynes）为代表，根据“结构”与“任务”两个维度把参与灾害治理的公益组织划分为四种类型：旧结构旧任务、旧结构新任务、新结构旧任务与新结构新任务［2］。另一种是我国学者对参与汶川地震治理的公益组织的类型划分，以组织背景（国际化程度与本土化程度）以及组织与政府关系紧密程度两个维度划分为四种类型：①与政府关系密切、本土化程度较强的公益组织，如中国扶贫基金会等；②与政府关系密切、国际化程度较高的公益组织，如乐施会和小母牛等；③与政府关系较远、本土化程度较深的公益组织，如自然之友、绵竹民生合作社等；④与政府关系较远、受国际影响较深的公益组织，如圣爱、爱白等［3］。

客观来看，基于两个维度对参与灾害治理的公益组织进行类型建构应该说比较直观、简明和形象，但其内在的缺陷相当明显，突出体现在三个方面：一是基于特定社会历史时空对具体事件的具体抽象并不具有普遍适用性，二是用模型来“裁剪”社会现实往往与社会现实不相吻合，三是对复杂社会现象的简约化处理很容易导致研究结论与实际情形的“落差”。正是基于对模型内在缺陷的反思，笔者认为应根据参与灾害治理的实际功能划分，公益组织可分为运作型、协调型与资助型三种类型。不同类型公益组织有不同功能定位与比较优势，所有公益组织构成一个“公益产业链”，这个产业链的良性循环与有效运作需要各种类型公益组织分工协作，最大限度地动员与高效使用社会资源，使灾害治理更有效、更持久。

在灾害治理中，资助型公益组织不直接参与救灾或灾后重建，而是通过资助其他运作型公益组织形式间接参与，其基本表征体现在以下三个方面。

第一，以金钱资助为主要参与方法。也就是说，资助型公益组织不直接提供救灾物资，不参与物资采购，不直接提供救灾服务，它通过项目化的管理方式为运作型公益组织提供经济支持，但这种经济支持并不是仅施以金钱，背后的思想价值基础是通过一定的经济支持增强运作型公益组织运作公益项目的能力与绩效。

第二，以一定的资金为基本前提。资助型公益组织必须基于一定的财富积累，需要不断筹款，以使原始基金保值、增值，从而才能维持组织的正常运作。从一定意义上看，寻求资金来源→促使资金保值增值→资助公益项目，是资助型公益组织运作的基本逻辑。

第三，从整个公益产业链来看，资助型公益组织通过对运作型公益组织的经济支持和资源对接，实现整个公益产业链的良性循环与有机互动。

为了对资助型公益组织在灾害治理中的社会功能有直接的把握，本文以南都公益基金会（以下简称“南都”）为例，分析其在汶川灾害治理中的具体运作思路，探讨资助型公益组织如何使用有效的资助方略来实现组织的使命与愿景。

二、资助型公益组织建构的现实动因

卡内基认为处理剩余财富可有三种方式：第一种是留给家族后代，第二种是遗赠给公共事业，第三种是由财富所有人在有生之年妥善处理。在他看来，第一种方式最不明智，第二种方式是不得已而为之的行为，因为“对于以这种方式留下大笔财富的人，人们会很自然地认为：如果能把财富带走的话，他们根本就不会留下一分钱”［4］10，所以，他倡导第三种方式，并认为花钱与赚钱需要适当的方法与机制，因为如果给钱不当，也会适得其反：“慈善家为这个世界作出真正及永久善事的一个主要障碍就是滥施布施，百万富翁有责任下定决心停止捐助那些明显证明不值得帮助的人。”［4］24实践证明，如何有效花钱和资助也大有学问。资中筠研究表明，在19世纪的欧洲、美国和俄罗斯已经有少数名目不同的私人基金会，但基金会成为一种完备的制度且数量之多、规模之大和影响之重要却是20世纪美国独特的社会现象［5］4，自基金会成为一种法人制度以来，在社会生活和社会发展中发挥的作用和影响力与日俱增。

南都成立于2007年5月11日，是一家全国性的非公募基金会，业务主管单位为民政部。南都的组织使命是“支持民间公益”，关注转型期的中国社会问题，资助优秀公益项目，推动民间组织的社会创新，促进社会平等和谐；其愿景是“人人怀有希望”，如果每个人心中都怀有希望，社会就有光明的前途。

2007年6月29日，南都第一届理事会第一次会议举行，会议审议并通过了旨在改善农民工子女成长环境的新公民计划和基金会各项规章制度。周庆治名誉会长在致辞中对南都的发展战略、定位、使命与运作方式这样描述：

南都基金会设立之前，我和永光进行过多次讨论，在基金会的发展目标、项目设计和运作方式的选择上有高度共识。永光认为：企业或私人基金会从设立动机看有三种层次：一是“急功近利型”，在捐助过程中注重换取实际利益；二是“公司发展战略型”，虽无短期的商业目的，但希望借此提升公司形象；三是“公共利益型”，不谋求任何公司或个人直接或潜在的商业利益。我认为南都公益基金会的价值追求应该是最高的层次。我向诸位承诺：南都基金会是一个完全致力于为公众利益服务的基金会，南都集团和我个人在此没有私利。而且我在这里也郑重要求基金会秘书处在开展业务活动时，尽量不要宣传南都集团和我本人。①参见《南都公益基金会画册》，第7－8页。http：／／www.naradafoundation.org／tongjgjs.asp。

因此，从最初建立意图来看，南都定位为资助型基金会，亦即在整个公益产业链中是资金和资源提供者、供给者，通过资金资助来推动公益组织运行公益项目，从而带动民间社会组织的发育与成长。作为资助型公益组织，主要承担民间公益资金提供者的功能，这对于公益组织特别是“草根”公益组织汲取本土资源、克服资金瓶颈、提升可持续发展能力具有积极效应。

值得一提的是，刚成立时南都的主要资助领域并不在灾害治理方面，而是关注农民工子女教育问题。南都认为随着中国城市化进程的加速，越来越多的农民工进城，农民工子女（包括“流动儿童”和“留守儿童”）的教育、心理健康和道德养成等方面存在诸多问题，这些问题如得不到妥善解决，不仅对农民工子女个人的成长产生不利影响，而且对国家和社会的未来发展将带来严重的后果。为改善农民工子女的成长环境，南都决定实施“新公民计划”，以项目招标的方式，资助公益组织开展农民工子女教育、心灵关怀的志愿服务和公益创新项目，捐建民办非营利的新公民学校。但汶川地震灾害影响之深重以及公益组织的社会使命驱使南都积极参与灾害治理。

聚财不易，散财更难。古罗马著名思想家西塞罗曾指出花钱也要注意度，要花得恰到好处①西塞罗认为：“我们有时也应该送钱，这种慷慨也不要完全杜绝。我们应当经常接济那些值得帮助的穷人，但做这种事情也必须慎重和适度。”参见西塞罗著、徐奕春译：《西塞罗三论：老年·友谊·责任》，北京：商务印书馆，1998年版，第190页。。事实上，如何花钱可能比如何赚钱需要更多的学问，这就是资助的方略问题。

三、资助型公益组织的资助方略

资助型公益组织的重要功能就在于要把钱花在“刀刃”上，“所给予的帮助最好是同受助者的个人需要相称”，要坚持适度原则，不能盲目施舍②西塞罗指出：“一般说来，慷慨施舍的人有两种：一种是胡施滥舍，另一种是仗义疏财。前者是指这样一种人，他们浪掷金钱于宴请公众、广济普施、角斗表演、奢华的游戏、野兽的格斗等等——这些浮华的事情只能使人们保留短暂的回忆，有的甚至事过则忘。而后者则是指这样一种人，他们慷慨解囊，从强盗手里赎回被劫持的人质；或者替朋友还债，为他们的女儿置办嫁妆，帮助他们获得增加财产。”参见西塞罗著、徐奕春译：《西塞罗三论：老年·友谊·责任》，北京：商务印书馆，1998年版，第192页。，资助不是盲目地施舍金钱，而需要策略与方法。在具体资助方略上，南都的做法主要有四。

（一）扮演“种子基金”的角色

南都对公益组织的资助定位为满足基本生存需求，仅限于维持项目的基本运作方面，如日常行政开支、交通运输费、场地费等，而并非全额资助。受资助的公益组织需向政府、民间社会主动动员资源进行相应匹配，从而“撬动”更多资源参与灾害治理，这背后其实蕴含着南都的良苦用心，即从根本上加强公益组织自身能力建设与培育。例如，天下溪组织的“千秋助读”项目最初只有南都的5万元资助，但通过后来与其他机构的合作，最后“千秋助读二期”项目共募集资金28万多元，在灾区建立了50个图书馆，募集了53 812册图书，还利用项目成员个人社会关系找到免费存货库房、免费铁路运输、出版社免费提供书籍等③参见《南都公益基金会画册》，第7页。http：／／www.naradafoundation.org／tongjgjs.asp。。

（二）倡导“公私合营”、“民办公助”，积极寻求公益组织与政府合作的机会和空间

美国从20世纪40年代罗斯福新政起开始建立社会保障制度体系，到20世纪60～70年代日臻完善，但美国联邦政府的福利开支不是通过增加官僚机构、增加政府运作费用来实现的，而是寻求政府与公益组织的合作共营。如20世纪50年代美国社会福利机构70%的经费源于私人捐赠，到70年代政府资助比例扩大，到90年代，公益组织的资金来源只有9%～10%来自私人捐赠，约40%来自政府，约一半则来自收费服务［5］32－33。这表明，政府对公益组织的资金支持是公益组织发育与成长的必要条件，但公益组织不能抱着“等、靠、要”的态度，而是要主动、积极地与政府互动、合作，以最大限度获得支持。

南都鼓励受资助的公益组织积极与地方政府沟通，争取获得地方政府的认可，这也是项目能在地方社区扎根下来的重要因素。许多受资助的公益组织不仅在工作上得到地方政府认可，而且还获得了资金、政策和组织体系等方面的支持。例如，北京农家女文化发展中心策划在绵竹市遵道镇开展“抗震救灾农村妇女骨干培训”项目时，就与当地妇联协商项目实施的具体时间和地点，项目实施时妇联还为培训班招募学员，协调农家女与村委会的关系。因此，农家女不仅获得政府的准入“许可证”，还获得了妇联的经费资助，项目运作有了可靠的资金和政策支持。事实证明，公益组织加强与政府的互动、合作，一方面可以加强相互了解、消弭偏见，另一方面可以促进项目的平稳、有效、可持续运行，共同推进灾区社会治理。

（三）在资助领域呈现多元化，切实满足灾区当地居民的实际需求，并力图避免与政府的项目重复建设

南都资助的项目具有三个显著特点。其一，项目多元、全面：既有社会服务类的，也有政策倡导类的；既有注重物质、硬件方面建设的，也有突出心理、文化和信息服务等软件方面建设的，项目多元化契合了灾区居民的多元化需求。其二，突出项目的可持续性与社会影响面、影响力。其三，对不同类型的公益组织均给予资助，有的项目根据实际运行情况给予二次或三次资助。例如，对清华大学社会学系给予“可持续性乡村重建试点计划”、“羌族建筑示范房”、“可持续性乡村重建——杨柳示范村计划”三个项目总计近百万元的房屋和乡村重建项目经费资助；对公益组织“多背一公斤”给予灾区帐篷图书室和灾区板房图书室两个项目的资助；对陕西省妇女理论婚姻家庭研究会给予“‘手拉手安居工程’——灾民互助搭建过渡安置房”、“推广灾民互助过渡安置房”和“志愿者小分队赴川紧急救援”三个项目的资助。

（四）项目资助形成规范化流程，确保项目实施效果最优化

为了确保灾后重建项目的有效实施，南都多次组织专家调查组亲往灾区一线进行调研，确立了“政府支持、社会关注、灾民需求”的项目工作方针。此外，为了从组织上保证项目顺利推进，南都还与上海浦东公益组织发展中心（NPI）等公益组织共同组建了“‘5·12’项目办公室”，在项目宣传、发布上公开化，统一实行网上招投标。

四、资助后的社会效应

角色定位决定发展取向，南都作为资助型公益组织，其资助的内容与标准在某种程度上决定了公益产业的发展取向，其积极的社会效应也较为明显。

（一）带动其他基金会资助运作型公益组织，起到示范带头的效应

2 008年5月15日，南都基金会理事会拿出1 000万元支持公益组织参与抗震救灾，同时启动“‘5·12’灾后重建资助项目”。这个决议产生了双重社会效应：其一，鲜明表达了南都基金会的态度和取向，真正践履了“支持民间公益”的组织使命。截至2009年5月，南都基金会已接受国内151家公益组织灾后重建项目申请181项，批准项目70项，已完成26项，已审批通过的项目资金总额727万元①参见《南都公益基金会5·12灾后重建资助项目介绍》。http：／／www.naradafoundation.org／sys／html／lm＿188／2009－06－24／163733.htm。。资助项目主要集中在乡村重建、生产自救、社区建设、心理援助、社工服务、志愿者服务、信息服务与政策倡导等领域。其二，带动其他基金会拿出经费支持公益组织参与灾后重建，如中国红十字基金会、壹基金等也纷纷注入资金。自2008年6月17日起至12月31日止，共有75家公益组织总计91个项目参与中国红十字基金会灾后重建项目招标，最终16家中标，资助总额为1 719.36万元②参见《中国红基会5·12灾后重建项目招标办公室项目进展简报第五期》。http：／／www.crcf.org.cn／sys／html／lm＿187／2009－01－14／164537.htm。。这些资金为运作型公益组织有序、有效参与灾害治理提供了基本保障与现实基础。通过资金资助，支持了“草根”公益组织项目的有效、平稳、可持续运行，引导有限的资源有序流向灾区最需要的地方。在这个过程中，南都事实上扮演了引导者和领航者的角色。

（二）从社会文化功能角度看，南都基金会在支持民间公益的过程中也“生产”GDP，但它更重要的功能是“生产”包括道德、文化、志愿精神在内的精神产品，终极目标是给人以心灵关怀，让人们永怀希望

托克维尔曾深刻地指出：“假如有人只以追求物质财富为目的，则我们可以相信：他将逐渐丧失生产物质财富的才能，最后总有一天跟兽类一样，对物质财富既无鉴别能力又不会使物质财富的生产发展。”［6］南都参与灾害治理的实践为我们展现了这样一幅社会图景：社会发展不仅需要物质的快速增长，同时需要精神、价值的全面发展，物质与精神是推动社会健康发展的“两翼”与“双轮”。正如涂尔干所说的，公益组织的存在并不仅在于其经济价值，更重要的在于其道德功能与道德属性，在于其“遏止了个人利己主义的膨胀，培植了劳动者对团结互助的极大热情，防止了工业和商业关系中强权法则的肆意横行”［7］22。

（三）助推中国公益产业链的形成与有效循环

在汶川地震前，许多公益组织都有自身的关怀领域与特定使命，“单打独斗”，各自为战，虽有互动，但这种互动几乎是“项目式”的、短暂的，并不具有可持续性，没有形成持久、有效的合作伙伴关系。南都作为资助型公益组织，通过资金支持架通了公益组织之间、公益组织与政府之间、公益组织与企业之间以及公益组织与社会之间的“断裂带”，实现了社会资源的有效整合。

更重要的是，南都为实现中国公益组织的分工与合作奠定了基础、提供了平台，这也启发我们开始思考中国公益组织在整个现代社会组织体系中的地位与结构。中国公益组织在自身成长中需要对自主性、独立性的合理把握，失去自主性的依从性发展，随时可能使自身发展因外力的介入而徘徊不前甚至走向倒退、失效。

在现代社会体系中，只有在合理分工基础上形成的合作才是有效的、持久的，借用涂尔干的话，才能形成“有机团结”［7］92。对于灾害治理而言，资助型、协调型与运作型三种形态的公益组织基于共同的使命与责任协同治理，其内在逻辑是：协调型公益组织与资助型公益组织通过支持运作型公益组织而对灾害治理起间接作用，而运作型公益组织直接参与灾害治理。

（四）促进了运作型公益组织能力的提升

卡内基曾说善用财富的首要要求是鼓励受助者自助：“他的捐助不应该给接收者造成更加贫困的倾向，而应该鼓励有出息的穷人做出进一步的努力去改善自己的状况。捐助的真正受益人不应该是那些无可救药的贫民、懒汉和社会渣子，而应该是那些努力上进、奋力自救的个人。”［4］23－24资金困境是制约许多公益组织成长的“瓶颈”，有了南都的资金支持，许多公益组织可以做自己想做的项目，在项目的实际操作中累积了经验、增长了能力。实践证明：有效发挥资助型公益组织的资助功能对于提升灾害治理绩效具有重要意义。

［1］ 中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议文件汇编［G］.北京：人民出版社，2010：51.

［2］ R Dynes.Organized behavior in disaster［M］.Lexinton，MA：Lexinton Books，1970.

［3］ 朱健刚，王超，胡明.责任·行动·合作——汶川地震中NGO参与个案研究［M］.北京：北京大学出版社，2009：16.

［4］ 安德鲁·卡内基.财富的福音［M］.杨会军，译.北京：京华出版社，2006.

［5］ 资中筠.散财之道——美国现代公益基金会述评［M］.上海：上海人民出版社，2003.

［6］ 托克维尔.论美国的民主：下［M］.董果良，译.北京：商务印书馆，1988：682.

［7］ 埃米尔·涂尔干.社会分工论［M］.渠东，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2000.