美国维州参议院276号坝安法规修正案的生死之辩与教训

林祥钦（美国）

0 前言

蓄水坝安全即是对公众的生命、财产及生活环境安全的完全承诺，缺一不可，其工作内涵属于一种工程技术，却高于技术，因为保护人民免于溃坝受灾的道德观是其最核心力量，毫无犹豫空间，故坝安工作做得好，可谓厚德载福。然而“为利滥权”是人性，所以要藉由制度、法律对业主、顾问工程师或政府监管机构的职责加以规范。换言之，法律是道德的底线，能让一切权力和欲望得到制约，故法者德之卫也，需政府机构公正执法，业主和顾问工程师遵纪守法，保障蓄水坝安全。管理工作是一种质量要求很高的专业技术及工程管理事业，面对不可测的潜在溃坝模式（potential failure modes,PFMs）的挑战，所定制度与规范须不仅对事，还须对人，因为工作人员，无论业主、工程师或执法公务员都是公共安全的“责任代理人”。人与人的互动属于感性关系的范畴，而事情属于理性的领域，两者俱成，需扮演关键角色者各尽其职，坝安管理工作方可顺利推进。

由于人的关系会变，不可信赖，而事却需要有常规可寻，故人与人的工作关系以及人与事的责任关系都需要制度与规范的划清和制约，以建立社会信任坝安管理工作的基础。因此，无论是基层工作人员或管理阶层人员，不仅要求能胜任的个人素质，也要求个人及团队整体的工作绩效达到法律规章所规定的最低执行标准，避免行政制度成效不彰的情况发生。此管理哲学同样可应用于坝安法令规章的制定。一般常将一些浩大的工程称为政绩工程或形象工程，但蓄水坝的安全工程却不包括在内，因为坝安管理是一种风险事业，追求的是一种防灾胜于救灾的境界，故投入人力物力的成效是隐而不显的，可是坝安一旦出现意外状况甚至溃决，造成人命财产损失，却可能成为千夫所指的“人祸”，故坝安维护实乃责任重大。因此，坝安工作人员的心理建设不可疏忽，必须树立合适的道德观与价值观作决策的正确观念，遵循工程指导方针，以达到法规要求顾及人民生命财产安全标准为职责。

坝安监管单位本是承诺公众安全工作的载体，惟有不断专注坝安维护的需要，才能使大众放心。然而，一种错误的认知却存在于一些人心中。譬如，近年无溃坝发生，则投入坝安工作的成本可予删减，只要备有应急行动预案（EAP），一座坝的安全修缮工作毋须操心，甚至不必进行，或凭可用资源多寡去执行。但保护一座坝的安全程度系按政府坝安法规之标准而定，EAP固然考虑了一旦溃坝发生如何助民避险或救民于难，而水坝修缮则是超越此单纯目标的多重任务，是对诸如坝体、水资源、下游公私财产及环境等多维性的保护。否则，以偏概全的结果即会导致如2010年2月美国维州参议院276号提案一般的荒谬剧。

“人道”是政府存在的基础，整个体制与社会的价值所在，而利益回避及透明监督原则，则是民主社会政府依法行政的运作核心。然而，法律本身有时并不能让人看到正义，因此正义与判断有关，与法律无关。例如，1857年最高法院“斯科特诉桑佛特”案的判决，批评大法官以七比二票判决蓄奴并不违宪是美国宪政史上司法违背正义最具代表性的判例。依此而论，修法因形势或随民意所趋，与时俱进，乃司空见惯之事，一般认为美国人好诉讼，实不足为奇也。

现实生活中，处在不同位置的人或机关、团体，有时却处于利害关系判断的对立面，例如，理性的坝安监管执法单位对立理性和感性混杂的水坝业主以及众多感性的水坝下游居民，本也无可厚非，因各方虽以公共安全为依归，却有不同的利害关系，存在着安全认知度的差异。本文仅就一场莫须有的生死之辩且影响深远的维吉尼亚州（Common⁃wealth of Virginia）坝安法规条例修正案为例，说明州政府坝安监管单位的马失前蹄，致使水坝下游居民目前处于低于国家安全标准的情况，以供参考，引为殷鉴，避免重蹈覆辙。仅针对维州2010年参议院276号法案，从社会人文和风险意识的角度客观地就坝安修缮（remediation）对决应急行动计划（EAP）以及减低坝安风险两个层面，深入剖析问题的核心以及背后蕴藏的深层意义，同时反省检讨责任政治和公民社会的真意，尝试寻求中庸解决之道，或可在未来面对类似问题时能成为同业的风向标。

1 维州参议院276号法案之争议源头

一座坝的潜在灾难性分级，依其溃坝对下游造成的负面影响，分为高、显著及低灾难性坝三类。位于维州西北部的Lake of Woods坝，因当地3号公路通过其下游，被评为高灾难性蓄水结构物，依照维州法规，该坝须通过最大可能洪水（PMF）（相当于重现期百万年以上的洪水），但目前溢洪道仅能通过0.3PMF（相当至少重现期数万年的洪水），必须改善。过去维州政府坝安监管单位考虑主、客观因素，尤其是巨额工程成本，经过多年沟通，允诺该坝业主改善以至少通过0.5PMF为中期目标。至于短期目标，业主已逐步强化公共安全的柔性措施。诸如，在水坝附近布置全天候民警并监测水库水位，同时负有当重现期100 a洪水来临时与政府相关负责单位紧急关闭3号公路的职责，以及为下游地主购买灾害保险。此外，业主也采取了一些坝安硬体强化措施，如在低水位泄水涵管上游端装设水阀，便于维护下游端水阀操作的可靠性等，故官民关系尚处于融洽阶段。

然而，数年前监管单位新任主管虽忠勤职守，积极任事（绰号“修理先生”），却一改以往默契，单方面要求业主在限期内修缮溢洪道，通过所规定的PMF，毫无商榷余地，以致逼使业主请求政治支援，请求当地一位州参议员，以政治力介入对抗大坝安全监督执行单位的公权力，一场随后引起全美关注的水坝安全民与官斗、情与法争的大戏拉开了序幕。事后回顾，执法单位管理阶层上级对精英的过度依赖，且长期强调专业而忽略民情，最终是一场教训。在“可以EAP取代坝安修缮，或由州政府提供资金才修缮”的维州参议院276号法案于2010年2月5日提出后，有心之士莫不引以为忧，因为其影响后果严重，一旦在众议院也通过，几乎是完全废掉监管单位的作用，失去公权力的执行力度，使坝安法规形同虚设。为深入了解争议，首先简介一些美国坝安管理历史、现况及溢洪道设计容量的要求和规范于下。

2 美国各级政府水坝安全政策

孟子曰：“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，故道德和法律是政府施政绩效中相辅相成的要素。道德是对是非的价值评判，依靠良知来实现，而法律是区分对错的标准，靠政府相关部门的强制力得以实施。在历史长河中，美国早在19世纪就发生过许多溃坝灾难，1889年3月位于宾洲的South Fork坝溃决事件造成的死难人数史上最惨，其下游14.5 km处的Johnstown镇中20%的居民（超过2200人）被洪水吞噬，哀鸿遍野。随后，1911年9月该州又发生造成至少78人死亡的Aus⁃tin坝溃决灾难，该州遂于1913年立法监管水坝。1928年3月加州St.Francis坝失事，死亡达400多人后，促使加州和邻近数州次年立法，成为美国州史上坝安实体立法的里程碑。然而，多数州仍观望，1970年代开始，接连发生数起重大人命财产损失的溃坝事件，广为人知的有1976年6月爱达荷州的Teton坝和1977年11月当时卡特总统家乡乔治亚州的Toccoa Falls坝的失事。可见溃坝非地区性，而是普世性的事故。在Teton坝溃决后，卡特总统痛定思痛，于1977年4月起至1979年6月落实了联邦水坝安全指引（Guidelines），文件整合了联邦政府各单位使用的程序和规范，包括设计、施工、运转及法规等内涵，提供了确保水坝安全管理的具体实施步骤。

依循上述文件的原则，联邦、州及地方政府纷纷开始立法，订立坝安标准与法规，使坝安监管单位有足够的威慑力，以伸张公权力，促使水坝业主采取以可靠性及危机处理为中心的坝安管理方式。譬如，愈来愈强调影响坝安可靠性的幕后工作，除了有关的目测坝安检查外，还有观测仪器的检测追踪及资料分析工作，又如设立法规执行者或独立顾问工程师的坝安法规“合规性审计”（compli⁃ance audits）规则，建章立制的结果往往启动了业主的大坝安全缺陷修正或修复（correction/rehabilita⁃tion）的修缮行动以及避灾、减灾计划的拟定等多方面的工作。

美国1.83 m以上的八万多水坝中的85%坝龄将在2020年超过50岁，老化问题逐渐显现。根据以往美国溃坝统计，洪水溢顶占44%，基础问题占37%，其它各种问题占19%（BOR,1983）。在可预见的将来，坝安监管单位防范溃坝、确保公共安全及可持续水库运转的水资源利用的工作可谓是“任重道远”。由于组织、制度和理念是推动一个部门行使高效率管理及决策透明化的三大元素，因此，水坝安全的利害关系者（stakeholders）除法规执行者外，还必须包括业主、独立顾问工程师以及上、下游居民和土地使用者。前三者乃是维护坝安的工作伙伴，是负责任的利害关系人（responsible stake⁃holder），此“铁三角”设计理念形成如图1所示三足鼎立并求一体“三赢”的格局。

图1 坝安工作的一体性铁三角伙伴关系及主要工作内容Fig.1 The responsible stakeholder and the nature of dam safe⁃ty work

从坝安相关执行任务的整体看，包括了三个工作执行计划：业主的大坝安全计划，独立工程师的五年安检计划以及政府主管机关的监督计划。这三方面计划的执行必须整合为一体，各方都有明确的权责界定且具有互补性，以建构一个防范溃坝的周密的三层保护网。三者需齐心努力，各尽职能，务实求治，方能落实工作成效，达成坝安三赢的局面。换言之，业主要落实“大坝安全法规”法令要求，顾问工程师提高“公共大众”服务的效率，而政府相关部门则担当监管坝安的责任。

蓄水坝安全评估以安全检查为手段，从检查的内容、时间的长短以及频率的角度观之，可分成持续性的观察、定期性的维护性检查以及技术性检查等三种。就战术准则的行动而言，近年发展的潜在溃坝模式分析（PFMA）是综合上述三种安检对一个蓄水坝进行系统安全风险（safety risk）“总体检”的一种有深度又可靠的新的坝安管理分析工具。若从一个完整的蓄水坝安全行为监测方案的宏观角度言之，蓄水坝安检工作又包括仪器监测、目测监查及安全检查等主要项目。

3 276号法案实质与辩证核心

3.1 安全溢洪道容量的设计洪水量

水坝的水文安全标准通常取决于该坝溃决后对下游的冲击后果，将水坝分成高、显著或低潜在灾难性等三级。溃坝会造成生命或巨大财产损失或环境破坏的为高灾难性水坝；溃坝不会丧失生命但会造成他人财产损失或相当环境破坏的为显著灾难性水坝；否则才属低灾难性水坝。美国的水坝安全法规要求高灾难性水坝必须通过最大可能洪水（PMF），除非经水库设计洪水进流量（inflow de⁃sign flood，IDF）的分析，证明提高现有溢洪道容量至某一程度时，已无法改善上、下游淹水情况，该洪水入库峰值流量可被定为小于PMF的IDF；否则，IDF就须是PMF。

3.2 应急行动计划（EAP）的必要性

EAP提供坝安状况监测、应急管理人员通知及下游疏散计划等资讯，其中最重要的是提供溃坝后坝下游将被洪水淹没的可能范围，因为没有任何一座坝可以完全保证不会失事（fail-safe），而所谓水坝的安全也只是达到一种相对于大坝安全法规所要求的标准安全程度而已，并非全面、绝对的安全，因此，EAP的适当拟定可说是“不防一万，只防万一”的明智做法。换言之，确保水坝安全加上预备稳妥的EAP是建构公共安全、防范溃坝及一旦溃坝减少灾害损失的两个主要工作平台。因此，完整水坝安全的策略是坝安管理打头阵，EAP殿后，以延长全面防范溃坝的战略深度。

3.3 EAP与坝安修缮的核心概念及不可替代性

如上所述，为共同保护坝下游居民的安全，虽然EAP能与坝安修缮维护工作携手合作，但两者功能性却有本质上的不同，兹将两者目标、运用方法及工作范畴等不同方面及其深层次的结构性差异，从专业观点分析如下。

3.3.1 目标不同

（1）保护范围及程度的不同

维护坝安的目的是确保符合坝安法规安全标准的水坝，在设计安全范围内不会发生溃决以致造成下游的灾难后果，此包括了人民生命财产、水资源、业主物业、环境、卫生及可能的社会、政治等多面性的冲击。是故，坝安的考虑是基于所订立的安全标准设计一座新的或修缮一座现有的水坝。换言之，一水坝受保护的程度是由上、下游的开发程度而决定的。反观，EAP是备来应付万一不确定性的风险因素超越法规要求的标准安全考虑要素时之失事状况，尽可能防范或减少溃坝后果中的人命财产损失，不可作为影响水坝潜在灾难性等级分类的因素。

（2）作用时段不同

为坝安合理而持续地进行修缮是处于主动的优势地位，是保护下游居民安全的第一道防线。反观，EAP的执行是处于被动的劣势地位，是保护下游居民安全的最后一道防线。

（3）战略思维不同

修缮水坝的战略思维是一种责任意识，必须按坝安法规要求办理，而EAP是一种机遇意识，等到水坝失事发生时，才按状况执行必要抢险救急的步骤。若只备EAP而不按规定修缮水坝，是抱有概率投机心理，且一旦发生溃坝时，造成的经济损失恐远比修缮成本大，得不偿失。故基本上修缮水坝是为防灾、避灾，而EAP是为减灾、救灾，两者分别做的是确定和不确定的准备工作。

3.3.2 运用方法不同

（1）执行力度不同

修缮水坝是由业主、独立顾问工程师及法规执行者各自按法定职责共同努力完成的，是三者主动地去做对的事，是为维护大坝安全功德圆满而努力。反观，EAP的上、下游居民撤离的有效性和效率完全依赖紧急应变管理单位（EMA）和居民的合作程度，与业主、独立工程师或法规执行者并无直接关系，再说准备和执行EAP不过是被动地把事情做好而已。

（2）着力点不同

在平时，修缮水坝通常是除却风险因素，防微杜渐，或追求解决问题的根本办法，一劳永逸，在时间长轴上是不断地处理出现的问题，而EAP或可作为坝安期中风险消减方法（IRRM）的治标办法之一，但不是全部，只能针对未来突发的坝安状况作临时性紧急避险之用。修缮水坝是积极性需落实的作为，而EAP是消极性需演练的作为。

（3）行动手段不同

修缮水坝是工程的硬体方法，而EAP是非工程的柔性措施，故减灾靠技术，救灾看觉悟。

3.3.3 对坝安法规反馈影响不同

修改坝安法规中任何修缮水坝要求的条件是属坝安法案的变更，牵动相关的修法程序，但修改或更新EAP内容只需要坝安监管单位核准便可。修缮水坝过程中若有新的发现，为能够将一些安全要素或要件反馈于未来的设计中，须按法定程序补充完善现有法规不足之处，但EAP却无此种反馈功能，只能在平时操演（exercise）或一旦执行后作个案检讨。

3.3.4 处理大坝安全风险意识不同

EAP的拟定是一种如同坝安管理买保险的作法，而不是去管理坝安问题的风险大小，但坝安修缮则关系到坝安问题的风险管理之分析、评估、决策及行动的准则，内容繁复，不如EAP单纯、直截了当，对坝安维护具有坝安投资和水资源效益再投资的意义。兹将上述修缮水坝和执行EAP的不同点简略综合于表1中，以便比较。

表1 水坝修缮与EAP之本质差异Table 1:The essential differences between remediation and EAP

4 政治干预下276号修正法案之省思

当以EAP替代水坝修缮的276号法案提出后，一般舆论居然普遍叫好，认为“苛法扰民”，同情Lake of Woods业主，只有一位专栏作家提出一简单的疑问，“以EAP代替修缮水坝，如同一个猛虎栅栏破了洞不去补，等到有情况时再执行EAP即可，此是否有不妥之处？”由于全国性有关坝安专业团体（如ASDSO、ASCE等）以及维州专业人士等的强烈反对，该提案参议员为舒缓坝安界的高度不满，与维州坝安主管单位私下妥协。经“密室政治”的利益交换后，将该法案修改为一座高灾难性水坝的IDF由PMF减为90%PMP造成的洪水，并定义PMP为当地最大雨量记录（注：PMP本应是理论性最大暴雨值），且若该坝有EAP并有下游灾害保险时，可再减少至只要通过相当1/3“PMP”的洪水量就算合法。此一数字“正巧”绰绰有余地符合Lake of Woods坝的现况。此修正案虽比当初可替代的EAP法案为佳，却是一种明修栈道，暗度陈仓、量身裁衣的取巧做法，早知如此，维州坝安监管单位又何必当初呢？有识之士皆嗟叹不已。公共安全兹事体大，怎堪如此蹂躏？维州一地方新闻的ABC电视台曾于2010年4月29日报道了维州坝安法规远低于美国国家安全标准之事。或许维州水坝下游居民现尚未警觉，一旦发生溃坝事故，虽提案参议员将背骂名，但悔之晚矣，而坝安监管单位事后显得士气不振，主管纷纷退休离去，“走为上策”。

如前所述，276号法案的辩证核心其实是水坝修缮对决紧急行动计划，是一场与人命相关的生死之辩。回顾此一事件，业主与坝安主管机关之争，实乃义气之争，对公共安全，双方无胜者可言，监管主管虽咎由自取，但业主赢了战斗，却输掉了战争，反而遮盖了公共安全问题的本质。是非本为善，不在争对错，故双方当在乎力与理杠杆的平衡点，是否以公共安全为念，惟有此正确的判断才会有正确的行动结果。本案例的一些教训值得领悟学取，重新检视司法、民主政治与专业的基本关系，冀望“前事不忘，后事之师”，避免类似事件重演。人民是“头家”（即老板），官府的设立是为解民于惑、教民于愚、拯民于困、救民于溺，故一般法令规章的订立是一种道德劝说的规范“明”文化，为官的不与民斗，要殚精竭虑为政府的管治能力去动脑筋，以解决问题，方为正道。当代恐惧学专家纽约州大Corey Robin教授和英国里兹大学Zyg⁃munt Bauman等都在近著中警告说，人民的恐惧乃是统治者的责任与机会，可以通过积极作为消除人们的恐惧，而不能把恐惧当作是工具，因为这无益于问题的解决，只会让问题愈搞愈糟。尤其任主管者，做任何事要匡扶正义，而非为一己的功利打算，并要把真相阐明却不邀功。此外，若从Lake of Woods坝溢洪道可通过重现期数万年洪水的容量而言，溃坝风险值低，但修缮成本高，维州坝安主管不仅应具有适当的政治敏感度，并应具有风险通报决策的风险管理思维，建立风险评估与战略预警机制，“急就章”解决争议问题的方式并非良策。

一般而论，业主为求水库计划有一个圆满的成果，必须进行风险管理工作。业主管理风险达到可接受的程度需要平衡利益相关者的各方面期望，其所涉及的一些注意事项包括如坝安法规、安全的期望度、环境冲击以及财务等诸多因素。若业主只为最佳利益行事，如何顾及社会责任之道德性呢？因此，监管单位和业主不要在意识形态上各说各话，要在坝安议题实质内容上展现智慧，能对坝安问题“对症下药”。据此而论，推动任何公共决策，理性、专业与沟通协调缺一不可，即使有争议，也要以谈判代替对抗，这是时代的潮流。

一般而言，处理冲突的四个策略分别是避免、争到输赢、妥协或解决问题，可多者并用。有时在一个合理的基础上解决冲突是无法回避的过程，但要避免陈述立场、捍卫立场或重申立场，而要鼓励解释立场，让对方提出问题，寻找共同点，发展新的解决方案，讨论利弊，筛选最佳选择的协议或取得彼此的承诺。总之，非对抗性解决争议的方式比诉诸法律诉讼或援引政治力介入，更容易创造成果，给当事人较满意的折中方案。

5 讨论

（1）近年美国政府少数专职监管机构疏忽职守，不乏造成巨大人命财产损失及民生环境冲击的例子。例如，2010年西维州29人死亡的矿难，奥巴马总统归咎于联邦矿业安全与健康管理局的失职，不仅是因安全法规不健全，也是监管单位安全改善工作积压的后果。2010年墨西哥湾BP的漏油事件，漏出美国政府监管弊端。事后发现联邦矿业管理局把部分应该由政府负责的安全检查居然放给业者自我管理，结果往往就是没有管理。再回顾2008年因次级房贷引发骨牌效应的全球金融海啸，究其源头是因联邦的银行监管机构拖延处理不当抵押品赎回权的监管责任，漠视州级银行监管联盟早于2007年提出房产赎回权比率已在全国各地大幅提高至须介入调查借贷银行问题的要求，其反应慢半拍的结果是日后金融风暴的形成。以上诸例证警示，政府监管机构的专责是否落实关系民生社稷的安危，至为重要。

（2）事有轻重缓急，有争议，事缓则圆。理性或感性皆要以公共安全为宗旨，避免争议从法规问题无限上纲到政治问题，虽然政治是管理众人之事，但不应是管理专业技术之事。所谓“历史遗留的问题”，应按“先易后难”的思路，循序渐进，创造条件，谋求解决之道。在情理法基础上，与对立一方累积互信过程中，就双方能接受的妥协程度先取得共识，避免不必要的严重冲突，以建构互信的资本。本文所述之坝安监管单位与水坝业主，宜在积累双方互信的基础上，求取坝安修缮及期限的最大公约数，逐步厚植该基础，共同为保障水坝下游居民安全的最高目标努力。毕竟监管者和业主的角色本不应放在天平的两端，成为二元对立，而应是二元合一，因为角色的定位原不是两者平衡，而是合而为一。

（3）每当民生基础设施涉及到公共安全时，即使矫枉过正，有时并不是件坏事，但也不是盲目的保守做法。水坝安全即公共安全，人命关天，疏忽不得。由于坝安属于一种动态平衡的结构状态，即使在“除险加固”的过程中，确认任何新的PFMs工作应是持续性的，不可中断，并采取相应措施，坝安方可长治久安。EAP的准备，其实是供溃坝事后收拾残局所用，真正要做的是防止溃坝发生的坝安补救工作，前者是后者的“后卫”，而后者则是前者的“前锋”，不可本末倒置，倒果为因。若从坝安风险估算方程式的两个组成参数（即溃坝概率及其后果）观之，更可靠和具成本效益的管理风险的方法须采用两种方式：减小溃坝的概率及采取措施减轻其后果。因此，坝安和EAP并不是两个互相排斥的命题，而是一组互补且相互牵引的辩证关系，缺一不可。事实上，广义的水坝安全包括水坝修缮和EAP准备在内，两者都是业主当负的责任。

（4）本文之法案争议事件，政府监管单位在人本和谐社会坐标上反思，可建立超越成见的大是大非共识，包含如下三个部分：①理性的判断和沟通，因现在已不是“民可使由之，不可使知之”的时代；②民意的尊重，这是一种制度的设计，讲求的是协商手腕与妥协精神；③法规的维护，乃是伸张公权力的一种具体表现。然而，要尊重专业，民间和政界的科学素养有待提升。检验政府的公共安全政策要通过科学理性与恰当的风险沟通机制，以落实政策的最大效益。同时，社会需要形成一个专业的“公共论述”平台，让公共政策可以由不同的专业观点客观讨论，而非永远各自表述。

（5）维州276号法案实为公共安全生死之辩的一场法律争战，其中包括了如表2所列示的辩证内涵，供作比较，以正视听。

表2 维州276号法案辩证内涵Table 2:The dialectical nature of VA Senate Bill No.276

6 结论与建议

（1）政治vs.专业：法律原本是公义的典章，所订法规要求合乎情理法，而人道本就该放在法律里，但需要专业判断的，根本不需道德评判或法外情。坝安制度典章的建立与落实是执法公仆维护公共安全的承诺和伸张公权力的表现，也只有在此合乎情理性法治的基础上，方可实现工程计划的安全目标。换言之，公权力的维护和伸张是为政务辩护，有理念方向，也有使命目标。因此，276号法案的争议是一场严峻的坚持专业理性与外行感性之争，应是对话的“是非题”，而不是“选择题”或“问答题”，更不应是政治角力问题。况且一旦坝安工作夹在专业与政治之间，公共安全挑战更为严峻。本文强调从专业角度构思与遵行的坝安原则，可惜在政治现实因素的干扰下，最后实际的坝安工作既变质又走样，甚为遗憾。若政治凌驾专业，会让本着专业、勇于任事的技术官僚灰心丧志。原来，推行坝安工作所缺的并不是专业知识，而是决策者的智慧、决心与魄力，俾使执法能够周延审慎，采用妥当、兼具理性与感性的方式谋定而后动，方可使官民一体，成为良好的坝安合作伙伴。

（2）司法执法vs.民主政治：法有限而事无穷，故法令规章提供的是通则，须靠司法、执法者于不同个案中调整并实现正义。换言之，在解释法规的过程中，不是如同公文用语“等因奉此”式官僚文化般纯粹引用法律条文，宜从其背景、目的进行最适当的解释及应用。此并非说用民粹来掩盖专业，乃对于整个法令规章解释应具终极思考能力，宏观地包括对人民期待的感受，不是只求文义而无任何目的思考的法匠思维，此易导致与相关民意形成对立的僵局，无益于问题的解决。Lake of Woods坝现有溢洪道容量既然可通过重现期数万年的洪水，洪水漫顶溃坝几率并不显著，无立即改善溢洪道容量至PMF的急迫性。监管主管一步到位的公权力伸张方式只着眼于问题的解决，却造成了虚掷社会成本的争执，破坏和谐关系，最终导致政治力介入而牺牲了公共安全，得到与初衷适得其反的结果。

（3）公共服务便是公益信托，政府保护国民是无可旁贷的责任。如果一个政府部门失去了公信力，就会阻碍它执行工作任务。坝安工作者需让大众信任所作的决策都是最诚信地以大众利益为依归。事实上，民众在乎的也是坝安工作者所在乎的，并非在乎专业知识到底有多少，因此，必须坚守法规和工程规范及指引所制订规则的准则条例。从本案例学到的功课之一是监管单位维护和执法行动的态度，应是力与理、硬与软的兼顾，可作为未来运作的准则，重视结果，更重视过程的和谐，避免与业主两败俱伤，赔上公共安全的潜在巨额社会成本。一旦导致政治凌驾专业，不仅牺牲了合作精神，从专业解读，也是预告潜在灾难的来临，当以维州案例为戒鉴。

（4）坝安专业人员除投身于份内工作外，宜更多地关心或参与讨论其他甚至国家的坝安议题或争议，聊尽社会责任。例如，笔者曾响应ASDSO的呼吁，写信给代表居地的州参议员及审查276号法案的州参议员委员会，解释EAP不能代替水坝修缮的安全补强措施，两者的应用要恰如其份。大坝安全工作人员需要改善与业主及民意代表的沟通能力，让他们确实了解为了公共安全，坝安工作人员有能力去完成所订的工作目标和所赋予的任务。一般社会大众认为公共安全是理所当然之事，殊不知潜在灾难威胁所在，种类各异，故公私伙伴关系对共同处理民生基础设施的危机意识是十分有益的，但社会人士须具公众意识和教育背景，官府方可将此种关系作为一种可用来促进民众参与共同应付某种危机意识的最基本工具。例如，假若Lake of Woods业主及276号法案提案参议员能确知修缮水坝和EAP之不可互代性，就不致发生此种荒唐、贻笑大方之事。

（5）维护坝安是将公共安全放在第一位的工作，是一种超越工程技术的计划管理的道德性工作，故无论是业主、顾问工程师或法规执行者，从事坝安工作当求心安理得，面对重大问题采取理性务实的态度，而非以己利为考量中心。前美国能源管制委员会（FERC）大坝安全部门主管Gus Tjoumas先生退休后曾在致笔者一信中说道“我过去殚精竭虑地做了许多坝安决策，都无不以保护人命财产安全为依归，然而即使念兹在兹，事必躬亲，决策过后有时也会带来一些意料不到的新问题。虽然我知道神永远在帮助我，但我却是要实际作决策以执行工作任务的人，内心实诚惶诚恐”。Tjoumas先生负责监管全美2600多座发电水坝，在任上戳力从公、夙夜匪懈、勇于任事、惟求心安的工作精神，成了实践“人在公门好修行”的优良典范。■