“经适房”何去何从？

■朱亚鹏

当前围绕“经适房”的种种政策乱象不是由政策方案自身不足导致，而是因政府在政策执行和监督方面着力不够所引起。

5 月29日，浙江省人大财政经济委员会向正在召开的省十一届人大常委会第33次会议提交的调研报告建议，逐步减少经济适用房，而应多造公租房。

今年3月《广东省住房保障制度改革创新方案》出台。新方案不但规定暂停经济适用住房建设，将原本符合“经适房”条件的政策目标群体纳入公租房政策保障范围，而且还明确提出公租房将实行只租不售的使用办法，逐步建立以公租房为主的新住房保障体系。由此，广东成为继江西之后第二个明确宣称停建经济适用住房的省份。在此之后，北京、郑州等地也相继发布取消或重新定位经济适用房的政策消息。

这一政策趋势重新引发了对于“经适房存废”的讨论，赞成和反对之声沸沸扬扬。

“经适房”的由来

“经适房”这一概念最早出现于国务院1995年颁布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》。它是指由政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭销售，具有保障性质的政策性住房。

在过去的十余年中，“经适房”政策在住房体系内的身份持续变动，并逐步明确了面向“中低收入且住房困难的家庭”的定位。

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住房改革伊始，政府要求“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，将“经适房”置于住房政策体系的核心位置。

2003年“国务院18号文件”提出“房地产业是助推国家经济增长的动力，要保持房地产业的持续健康发展”，经济适用房从此变身为“具有保障性质的政策性商品住房”。

在2007新修订的相关政策方案中，“经适房”的保障对象由“中低收入家庭”调整为“低收入家庭”，并与廉租房的保障对象进行衔接，成为保障性住房体系的主体之一。

国务院七部委于2007年联合颁布的《经济适用住房管理办法》中则对“经适房”政策运行进行了较为详尽的规定。首先，政府通过多种措施来控制住房成本，确保“经适房”的经济性。其次，办法强调“经适房”的适用属性：“经适房”建设项目既要做到合理统筹规划、完善配套建设，又必须将单套住房建筑面积控制在60平方米之内。再次，该办法还对经济适用住房的准入和退出机制进行了较为明确的规定。最后，“经适房”政策的相关条例还对集资建房、合作建房的操作规范进行了明确的限定。

实践的困境

值得注意的是，旨在保障公民住房权利的“经适房”政策并未获得公众的欢迎，对该政策的质疑和批论之声不绝于耳。

由于“经适房”在价格上比商品房有明显的优势，一部分利益集团通过各种渠道控制了“经适房”政策的执行过程，进而藉此获利。其中，公职人员成为经适房政策的最大受益者，不少地方采取“委托代建”、“定向开发”的方式为他们提供住房。近年来，包括海口、深圳和陕西等地在内的诸多地区都因将公职人员纳入“经适房”政策的目标群体而备受诟病。

除此之外，一部分人为了获得“经适房”的购买资格，通过行贿等方式使工作人员协助弄虚作假。不按规定程序和条件审批、不认真履行职责频频出现，进而导致公共住房资源外流、滥用情况严重。近年来，被新闻媒体曝光的“开宝马车住经适房”、“武汉经适房‘六连号’”以及“广州‘经适房’违规出租”等事件就是“经适房”政策寻租腐败的典型案例。

“经适房”政策所设立的诸多进入门槛不但未能确保满足中低收入家庭的住房需求，反而带来了新的不公平。一方面，各地“经适房”政策对申请人的资格要求极为严格，经常出现“买得起的不符合标准，符合标准的买不起”的状况。另一方面，在业主购房后，若补缴相应的综合地价款项便可以获得“完全产权”并上市交易。通过租售“经适房”获利的机会将会加剧中低收入家庭之间的不平等。

而各地“经适房”项目中，公共配套建设不达标、房屋质量低下等问题也促使公众对该政策进一步失去了信心。早在2005年，社会上就开始浮现讨论“经适房”存废问题的声音。众多学者、人大代表和开发商们对其的抨击也不遗余力。近年来，废除“经适房”政策的声音逐渐占据了上风。

存在，还是废弃？

值得注意的是，这些声音中情绪宣泄的成份极重，有将脏水和孩子一并泼掉的危险。

综观上述质疑，其中相当部分指向的是政策方案因执行不力、监督不足而导致的问题。无论是资格审查存在寻租空间、操作程序有待公开化和透明化，还是缺乏解决“经适房”政策纠纷的法律依据，都与政府的公共行政能力有关。

与之对应的是，极少有观点指陈“经适房”政策方案本身的问题。从这个意义上讲，当前围绕“经适房”的种种乱象不是由政策方案自身不足导致，而是因政府在政策执行和监督方面着力不够所引起。更进一步地，反观新加坡（组屋）、香港（居屋）和台湾（国宅）等地，在高效的执行体系和严格的监督力量的双重保障下，类似的政策得以有效运行，取得了较好的政策效果。

推行“经适房”政策，是政府构建完善的保障性住房体系不可或缺的一环。“经适房”在建设过程中可以引入市场投资，能够通过房屋销售快速回笼公共投资，因而具有不过分加重公共财政负担就能应对部分中低收入家庭的住房需求的特点。在很多地方政府极度依赖土地财政的情况下，推行“经适房”政策可以缓解各地在建设保障性住房政策体系中的公共支出压力。

从经济发展的角度看，“经适房”政策不但不会冲击商品房市场，而且能对商品房市场泡沫和开发商住房供给垄断加以抑制，促进其健康发展。一方面，经济适用住房的供应对象为城市低收入且住房困难的家庭，它们并无进入楼市的经济能力，也就无从谈及“经适房”政策直接冲击商品房市场。另一方面，“经适房”对商品住房具有一定的替代作用。当“经适房”的投放量不足时，有购房需求的群体则会被倒逼入商品房市场，反而会推动房价高涨、导致房产泡沫。

此外，“经适房”政策还能够为社会“夹心层”提供多元化的住房选择，确保其住房权利得以有效实现，对维护社会稳定、提升社会公平也具有重要的意义。从某种意义上讲，通过“经适房”政策让中低收入家庭得以获得住房也有一定的分配效应，能缩小阶层间的经济差距。另外，在一些商品房价格高居不下的大中城市，适度推行“经适房”政策能够合理应对多样化的住房需求和住房问题，有效地缓解中低收入家庭的住房困难。

鉴于“经适房”政策对于完善住房保障体系、促进住房市场健康发展和提升社会公平的重要性，笔者认为有必要在将来适度推行“经适房”政策。

完善路径

当前各地的“经适房”政策并非已尽善尽美，其共同面临的问题在于：如何处理“经适房”的产权归属？

笔者认为，政策决策者首先须明确，“经适房”是保障性住房体系中的一员，其产权在本质上应为公共所有。鉴于既有政策允许“经适房”上市流转的情况，可以建立包含政府、“经适房”家庭在内、参照商品房市场运行规则的封闭式回购系统。一方面，确需转让的“经适房”，由“经适房”家庭户籍所在区县住房保障管理部门回购；另一方面，回购的“经适房”应销售给符合资格的申购家庭，政府所得利润亦应再投入保障性住房建设。

确保“经适房”政策取得良好政策效果的另一个重要条件就是，提升政府的公共行政能力。

首先，决策者应着力提高政府的政策执行能力，提升“经适房”政策的执行效率。这不但需要引入“个人资产联网”等技术，对申购人资格审查设立更严格的程序，而且需要引入媒体和公众力量，强化“经适房”建设、分配和管理等诸多环节的监督，使政策过程透明、公正。

其次，决策者应尽快针对包括“经适房”在内的保障性住房体系进行立法，进一步深化住房保障制度改革。通过立法，既可以搭建起与“经适房”政策运行相关的制度框架，明确其准入和退出机制，又能够在处理政策执行过程中的冲突和纠纷时做到有法可依。