欧美网络管理规制的发展对中国三网融合的启示

陈立中， 申军辉

(长沙理工大学马克思主义学院，湖南 长沙 410004)

早在上世纪90年代末，中国电信集团公司科技委主任韦乐平就给(“三网”指:电信网、广播电视网和互联网)下了这样的定义，“三网融合主要指业务应用层面的融合，表现为技术上趋向一致，网络层上互联互通；物理资源上实现共享；业务应用层上互相渗透和交叉，趋向于全业务和采用统一的1P通信协议；最终将导致行业监管政策和监管架构上的融合”。“至于各自的基础网本身，由于历史的原因以及竞争的需要，将会长期共存、竞争和发展。而业务应用层的融合将不会受限于基础网而迅速发展，各类公司都会通过不同的途径向全业务方向演进”，[1](P7-12)也就是通过技术改造，三大网络相互交叉，你中有我、我中有你。

虽然国内提出三网融合较早，但由于技术条件、监管制度、产业政策、利益机制、市场需求，以及对信息产业发展的战略方向判断等诸多因素的制约，一直以来，三网融合在我国发展缓慢，几乎没有取得什么实质性的进展。直到2010年，才决定加快推进三网融合的进程。1月13日，在国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议上，通过了关于“加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合”的决议，这标志着我国持续数年的“三网融合”的“拉锯战”走向寝终，中国进入了信息新纪元时代。我国在此时强力推行“三网融合”有经济社会发展的要求，也有国人的期盼。同时在我国“三网融合”的进程中，必然会遇到一系列阻碍因素，如技术融合难度大、网络管理制度薄弱、国际电信巨头竞争威胁等因素。在这些不利因素中，最让人头疼但又亟需解决的是网络管理制度的运用与创新。

纵观国内外特别是欧美网络管理规制的发展历程，不难发现加强网络法制建设、创造有效市场需求、强化部门监管是其中的核心问题。这三个方面也是困扰中国“三网融合”的关键问题。那么，如何借鉴欧美发达网络管理的经验，推进中国的“三网融合”进程，本文就此进行初步探讨，以期对中国“三网融合”的事业有所助益。

一、加强法制建设

欧美国家在实现“三网融合”的过程中，始终坚持法制建设为先，把法律关系中的社会契约论发挥得淋漓尽致，用法律法规来规范网络的日常运营。拥有健全、完善的法律制度，对保障“三网融合”正常、有序、高效地运作，是非常关键的。只有营造浓厚的法制环境，才能切实让政府、企业和公民等相关参与者的合法利益得到全面保护，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

美国“三网融合”起步较早。在1993年，美国就提出“国家信息基础设施行动动议”(The National Information Infrastructure，简称NII)，并成立通讯业管制机构——联邦通讯委员会(The Federal Communications Commission , 简称FCC)。 之后，美国国会通过《1996年电信法》，取消电信业和有线电视之间相互进入的限制，并将原来独立经营的电信网、有线电视和计算机网通过多种形式、多种渠道进行技术渗透和融合。通过这一举动，极大地促进了美国电信与电视业合并。美国电话电报公司AT&T(American Telephone & Telegraph Company)在1998-2000三年间展开大规模兼并活动，包括对美国第二、三大有线电视TCI公司(后来的at&tBroadband)和MediaOne公司的收购，使AT&T占据美国48%的市场份额，大大加速了美国“三网融合”的进程。此外，美国还大力支持具有发展潜力的IPTV(Internet Protocol Television,即网络电视)业务。2005 年初，美国三家主要地区性贝尔公司(RBOC)——SBC、南方贝尔和Verizon均推出IPTV业务，并取得不错的绩效。美国“三网融合”之所以取得如此辉煌的成就,细究原因，很重要的一点是，各级政府包括联邦和各州政府，均出台了一系列的法律法规，来巩固“三网融合”的成果。

1978年以来美国国会及政府各部门先后出台了130多项涉及互联网管理的法律法规，[2]包括联邦立法和各州立法。仅1996年至2001年6年间，美国先后通过《禁止电子盗窃法》 、《反域名抢注消费者保护法》、《数位千年版权法》、《互联网税务自由法》、《儿童在线保护法》、《美国商标电子盗窃保护法》、《儿童互联网保护法》、《全球及国内商务电子签名法》和《统一电脑信息传送法》等多项法律，内容包罗万象、应有尽有。值得一提的是，1996年美国颁布的《电信法》，明确将互联网世界定性为“与真实世界一样需要进行管控”的领域，它主要涉及保护国家安全、未成年人、知识产权及计算机安全四个方面，全面保护个人、企业、国家安全等各方利益相关体的切身利益。一系列的法律的出台及实施，为美国网络高速发展提供了良好、公平的平台。[3]

同样，在欧洲各国，网络管理的指挥和规范也是通过政府这只“有形的手”。不言而喻，作为“有形的手”的政府，必然靠出台网络法律法规来加强网络的规范与管理。事实表明，在自由、开放的市场经济中，由于那只“无形的手”——市场具有无法克服的弱点和缺陷，只有通过政府“有形的手”进行宏观调控，才能真正将网络资源的利用达到最优化配置。其中，德国通过《信息与通讯服务法》，全面规定网民利用网络的言论自由范围，如规定在网上传播恶意言论、谣言、反犹太人等宣扬种族主义的言论为非法，禁止利用互联网传播有关纳粹的言论、思想和图片。瑞典《电子通告板责任法》规定,ISP和BBS版主必须监测、封存并清除煽动新纳粹主义者的内容,否则要负刑事责任。更有意思的是，法国在上世纪70年代就成立一个网络专门委员会——信息与自由国家委员会(Freedom of information and state committee)，对现实社会出现的一系列问题进行立法探索。诸如，有关个人隐私与公众知情权、个人自由与公共利益等都进行立法规范过。[1]

相比之下，我国在网络方面的立法显得相对滞后。至今为止，还没有一部完善、全面的有关网络管理的成文法律。据报道，由于我国网络管理法律法规不完善，处罚力度不够，一些网络不法分子钻法律空子，利用网络进行诈骗，扰乱网络秩序和社会秩序，产生了严重的负面影响。毋庸置疑，网络法制建设的落后，已成为我国推行“三网融合”的“绊脚石”。究其原因，一是我国引进和发展现代网络技术时间较短，对此方面的立法工作感到无从下手；二是我国立法机关缺乏长远考虑，没有特别关注和及时跟进。

值得一提的是，2010年和2011年中国网络界爆出的“腾讯QQ”与“奇虎360”的知识产权之争敲醒了中国网络“法治”的钟声。这次看似平常的产权之争，事实上蔓延成网络界的两大阵营的对抗。整个事件延续数月之久，网络上漫天飞舞的“口水战”与互相抨击，严重地影响了全国数亿网民的生产生活，网民既上不了QQ，又不能及时实现360软件升级，让网民叫苦连天、苦不堪言。最终中央相关部委出面才得以平息。在本次事件中，两家公司因为“个人恩怨”，完全不顾及网民，甚至赤裸裸“抹杀”消费者切身权益。著名评论家李开复先生引用了美国硅谷媒体的一句话予以评价：“中国互联网的竞争就像一个没有规矩的竞技场里，角斗士战斗到死。”这就非常明确地显示，制定相应法律法规加强网络规范管理的重要性，以规范的法制维护社会公众的正当利益。

因此，我国需要不断学习和借鉴欧美的网络法制建设的作法，加强网络立法工作，及时出台相关的法律法规，规范各方面行为主体的活动。只有这样，我国的“三网融合”才能在法制框架内健康、平稳地越走越远。

二、创造有效需求

经济学揭示，成功交易是任何产品实现其内在价值的有效途径，但成功交易的前提，是需求者的有效需求。作为信息产业的电信业、广播电视和因特网等所提供的产品也莫不如此。信息产品提供人们日常工作、生活、娱乐和消费等方面有价值、有用的信息。创造更多的产品以满足人们的多样化需求，同时又降低满足需求的成本，是信息产业发展的方向，也是“三网融合”发展的动力。

满足市场的需求是企业的责任，但创造有效的市场需求就不单单是企业的事情，政府对市场的规范管理也是一个重要因素。作为“三网融合”产物的IPTV电视是数字化、网络化时代催生的一种视听新媒体，它利用IP技术，依托宽带网络向用户提供直播、点播等多媒体节目，并附带有上网、可视电话、电子商务、远程教育等交互式服务。它的发展同样是在相关政府激励下发展起来的。欧洲IPTV的发展较早，法国、西班牙、意大利、比利时、英国和瑞典所占的比例都在10%以上。相比之下，我国香港的 IPTV电视普及率达到59.5%，其中香港电讯盈科以63.8万用户成为第一大IPTV电视运营商。香港城市宽频网络公司、香港有线宽频通讯有限公司、香港银河卫星广播公司也都通过独立运营或合作运营的模式大力发展IPTV电视。美国发展较晚，2005年美国Verizon率先推出IPTV服务，随即在美国成燎原之势。2011年，美国IPTV用户达到480万，占全球IPTV用户的比例分别为11.68%。专家总结美国IPTV发展的经验，指出美国政府在其中“支持新应用与新技术的研发”、“政府牵头建立一些有吸引力的内容信息”、“保护知识产权”、“为新的内容和在线服务提供免税政策”、“增强消费信心及计算机安全”、“保证商品、服务及理念在互联网上自由畅通”是其做法，也凸显了“三网融合”中政府规制的作用。[4]

美国信息业企业就在政府规范与市场引导下，积极创造有效市场需求。美国电视业起初由NBC、ABC、CBS等地面广播网络垄断[5]。它们占领90%以上的市场，盈利效益好。在发现仍无法满足人们需求后，就积极开拓新节目、新频道，专业电视频道得以诞生。短短几年内，开发出了200多个不同的有线电视专用频道，开拓了新的市场，也赢得了消费者，创造了新的有效需求。传统的平面媒体也大力进军信息部门，美国福布斯、纽约时报、Times等众多媒体，纷纷推出各种形形色色的电子版、网络版等，声势浩大，反应良好。英国信息业也同样如此，英国的BBC除保持传统的广播优势外，积极利用电信网、互联网打造手机新闻报、国际BBC网等，开拓了新的市场，引导了消费。

欧美国家在促进“三网融合”创造市场需求方面，已经积累了一定经验，取得了较大成绩。我国大陆还处于起步发展阶段。但是我国人口多，需求大，市场更广阔。我国“三网融合”的未来需求与市场价值可用表1所示(见图1)。

以横轴为数量，记作Q轴，代表数量指标；以竖轴为需求，记作D轴，代表需求指标；将初始需求曲线记作D1，初始数量曲线记作Q1；将D1向上平移，形成另一条需求曲线，记作D2；同理，将Q1向右平移，形成新的一条曲线，记作Q2。将D1与Q1的交点，记作A点；将D2与Q2的交点，记作B点。将OCAE所围成的面积，记作S1；将OGBF所围成的面积，记作S2。

由图1可知，S1代表我国暂时实现“三网融合”时的社会需求总量，S2代表我国在未来实现“三网融合”时的社会需求总量。将S2减去S1，所形成的六边形CGBFEA，就是我国在市场为导向的指导下，实现社会需求总量所增长的潜力。而全面实现我国“三网融合”，将在我国未来10 ～ 15年实现，在表1中所示，所带来的需求消费总量非常可观。

图1 我国“三网融合”现在与未来市场价值示意图[6](P29-32)

因此，针对潜在的市场需求，以市场为导向，不断进行政府创新与技术更新，多渠道、多方式地推进电信、广播电视和互联网的融合，创造出适合不同人群需求的节目、频道，并进行电视、电话、网络等相关功能的整合、调整，是摆在中国各级政府面前的重要任务。

三、加强部门监管

在“三网融合”的监管上，美国在世界上最早推行监管机构的融合，欧盟也形成了自己的模式。纵观欧美三网融合的监管模式，总体上可分为“完全融合监管机制”和“相对融合监管机制”两大类。“完全融合监管体制”是指政府设立融合的监管机构对广电和电信进行统一监管，这种监管模式又分为两种，一种是以欧盟和英国为代表，不区分广电和电信，统一进行监管；一种是以美国为代表，区分广电和电信，在统一机构和框架内，设立不同的部门对电信和广电分别监管。“相对融合监管体制”指是的虽然没有成立统一的监管机构，但是能够在法律和体制框架内对广电和电信有效协调，统筹发展。也可以分为两种：第一种是以法国、德国等为代表对网络与电信分设监管机构，依法统筹发展。第二种是网络与电信分设监管机构，同时建立协调机制对其进行统一监管。并将媒体和信息通信管理机构置于同一政府部门管辖之下。欧洲大多数国家、新加坡和我国香港的融合监管体制就属于此类。

1997年，欧盟就倡导“三网融合”，2003年开始实施统一管理框架。欧盟许多国家的电信业与有线电视相互进入。其中，英国的“三网融合”进程比较快，1992年英国修改有线电视法，允许有线电视公司经营电话业务，允许电信运营商提供有线电视，但是先从区域运营开始，当时不允许最大的运营商英国电信(BT)做电视业务。2001年英国全面开放，所有电信运营商都可以经营全国范围的广播业务。[7](P32)为了克服在“三网融合”进程中涌现出来的一些诸如网络犯罪率增加、各运营商利润分配纠纷负面影响和其他问题，英国政府加强了监管。2001年，英国政府对通信和广播管制机构进行整顿和重组，将原来的电信管理局(OFTEL)、独立的电视委员会(ITC)、无线电管理局、广播标准委员会以及负责英国无线频谱的无线通信局等9个机构的职能重新加以整合，成立了新的通信管制机构--通信管理局OFCOM(the Office of Communications或译为通讯办公室)。OFCOM依据2003年推出的新《通信法》，对广播业务、有线电视业务与电话业务进行统一管理。它改变了之前多部门分散管理体制，采用分类放松管制的政策和新的监管方式，对发展势头强劲的宽带网业务和“三网融合”方面进行了更为有效的监管。[8](P65)英国OFCOM的成立使原来信息领域中存在的各种壁垒彻底打破，推动了技术和业务的进一步融合，对英国快速实现“三网融合”做出不可忽视的贡献。

根据“通信法案”，1934年美国成立了联邦通信委员会FCC (Federal Communications Commission)。FCC是对美国通信广播政策与通信广播产业进行独立综合监管的专门机构，拥有一部分执行权和一部分准立法权和准司法权，直接对国会负责，兼有立法、司法和行政执行职能，可以制定规章，仲裁争议，执行各项法规。在执行其职责时，要受到联邦司法系统的制约，受法院监督。FCC成立之初，管理范畴包括有线、无线通信以及广播电视，后来，互联网也被它接管，监管对象拓展到公共电信、专用电信、互联网、广播电视、无线频率等领域。与此同时，竞争市场的迅速变化，为适应不断演化的管制目标和功能，FCC及时调了其整组织结构和运行职能。在内部设立有线竞争局和执行局对电信业进行监管，设立媒体局对广播电视业进行监管，并设立通信业务机构办公室对二者进行协调。对其监管业务进行明确划分，媒体局管辖利用有线电视网络、卫星、广播电视网络传输影视节目，同时也管辖利用互联网络传输影视节目的行为，对利用互联网络进行信息业务服务则放松监管。政府不直接干涉互联网上传播的内容，倡导进行行业自律。但法律禁止在互联网上向未成年人提供不良节目内容。而FCC的运行职能主要包括：无线广播电台建台许可；有线电视用于商业用途的频道容量的资费及相关程序条件；有线电视节目内容监管；有线电视运营商节目传载协议。另外，一些专门的社会机构如公共广播社团、广播管理委员会也对广播电视行业有着监管权力和职责。在美国的各种机构中，联邦通信委员会是对美国的通信广播产业最具影响力的机构。在网络安全方面，国土安全部担当核心角色，FCC负责具体政策的执行。[9]美国能较早地实现三网融合，其统一的监管机构应该说起了至关重要的推进作用。

这就启示我们，在中国推进“三网融合”进程中，由政府主导并成立统一的监管部门是非常必要的。相对欧美等国外信息业的发展，我国的“三网融合”处于欧美“融合”前的阶段，缺乏统一监管部门，三网各自为政、各谋其利。因此，尽快成立统一的监管部门，是推进中国“三网融合”进程与发展的有效途径。

[参考文献]

[1]韦乐平.三网融合——中国电信业网络发展的总趋势[J].邮电商情，2001(16):7-12.

[2]徐启生.美国三管齐下监管互联网[N].光明日报,2010-07-27.

[3]世界各国依法监管互联网[N].法制日报，2011-5-3.

[4]美国IPTV用户需求和占有率成决定因素[N].通信信息报,2010-5-13.

[5]谢诚刚.美国的有线电视产业及三网融合[J].广播电视信息，2001(3):26.

[6]高鸿业.微观经济学[M].中国人民大学出版社，2006.

[7]柯岚.“三网融合”现状及未来发展趋势[J].广播电视信息，2010(1):32.

[8]李辉.IPTV运营模式与营销策略研究[M].北京：北京邮电大学出版社，2007.

[9]丁迅.国外三网融合监管机构——总体及美国篇[DB/OL].中国移动通讯网，2010-3-29.