基于TOD的联合开发融资模式研究

□文/吕雅慧

（重庆大学建设管理与房地产学院 重庆）

基于TOD的联合开发融资模式研究

□文/吕雅慧

（重庆大学建设管理与房地产学院 重庆）

基于TOD的项目开发模式有助于优化城市发展格局，缓解老城区交通拥挤和减少汽车带来的环境污染，国内涌现出一股轨道开发热潮。本文以联合开发的“对等交换”理念为出发点，针对轨道交通建设周边的受益业主，探讨溢价回收的操作模式，建立一种基于各利益方利益成本均衡的联合开发机制，解决轨道交通建设中常见的资金不足、开发效益不理想等难题。

TOD；联合开发；溢价回收；税收增额融资

我国正处于城市化进程加速时期，城市人口、汽车保有量不断上升，轨道交通因其自身的快捷、安全、大容量、准时等特点日渐成为国内大中城市解决城市交通拥挤的第一选择。然而，纵观国际轨道交通发展情况，其建设所需的投入资金巨大，建成后营运成本高，世界上还没有单独靠轨道交通自身的运营就达到收支平衡的。截至目前我国城市轨道交通的建设主要是依靠政府的财政支持。建成投入使用后，其运营费用主要来自于政府的支持和票务收入，其中票务收入只占运营费用的很小比例。由于国内还没有一套完善的轨道交通建设投融资体制，资金缺乏，导致各个城市的轨道交通建设速度缓慢，其优势作用难以显现，因此，只有对现有开发模式进行改革，由政府单方投资建设转变为面向社会的多方联合开发，才能解决城市轨道交通建设的资金不足、开发效益不理想等难题。

一、TOD项目建设需要联合开发提供支持

（一）TOD及其在实践中遇到的主要难题。公共交通导向开发TOD由英文名“Transit Oriented Development”翻译而来，具有三个基本要素：

1、Transit，大容量公共交通。即交通载体为地铁、轻轨或快速公交等大容量公共交通系统。

2、Oriented，引导。以追求高强度可获利的房地产开发项目为目标，通过“大容量公共交通的发展”来合理引导城市空间的有序开发。

3、Development，开发。开发对象的特征为邻近公共交通设施、用地布局紧凑、土地混合使用以及提供高质量的步行环境。

TOD因其能提高城市的规划，避免在城市建设中造成土地的浪费和交通状况的拥挤，使城市建筑布局合理，并且有利于实现良好的生态环境、协调的城市景观等优点被国内各大中城市相继效仿。但是，实践中却发现未能达到预想中的效果，问题主要体现在下面几点：第一，在TOD模式中，交通需求的分析以及交通供给的考虑都要以城市土地利用规划为依据，而土地利用规划也应考虑交通发展的客观需求与实际供给能力。由于交通规划常滞后于土地利用规划，使得快速轨道交通的选线常与城市的土地使用发生冲突；第二，TOD模式开发轨道交通，前期需要大量的资金投入，建成运作后其营运成本高，世界上还没有单独靠轨道交通自身的运营就达到收支平衡，还需要当地政府的资助。为此，把轨道交通以商业模式运行，通过地铁沿线的土地开发利用所得收益来维持地铁的正常运转，必须引出“联合开发”模式。

（二）建立联合开发机制，保证轨道交通建设、物业开发、资源利用的良性循环。联合开发涉及了政府部门、开发机构以及站点服务的周边社区居民等利益群体，充分地发挥群体的融资作用，协调城市公共交通和土地利用的相互关系。它更多体现为一个房地产开发项目，具有一定的风险并且涉及到公共交通机构的直接参与。联合开发通常产生在交通机构（包括轨道交通和常规交通）所拥有的物业或者其空中权，有时也出现在公共交通设施与周边私人土地在形体或功能的整合过程中，也包括站点影响区范围内其他不同商业性质设施多种功能间的相互关联作用。

图1 轨道交通利益相关者利益分析

联合开发机制的建立，能充分利用轨道交通机构的自身优势，结合开发商在物业开发方面的成熟经验，在沿线物业的开发中获得最大的收益，政府需要对地铁公司参与沿线物业的开发进行必要的扶持及监管，以保证通过沿线物业开发取得收益推动轨道交通的建设，促进新一轮沿线物业的开发，形成各种资源的良性循环。

二、联合开发的“对等交换”原则

作为公私合作方式，联合开发的核心元素体现出“对等交换”的理念。即在联合开发的过程中不仅各方职责明确，同时各利益相关者均能从联合开发项目中获取相应的利益，实现多方共赢。

要用好比喻，班主任平时要注意积累，做个有心人。好的素材、身边的趣事，收集起来，然后在合适的机会积极实践，一定会有好的效果。

轨道交通的建设涉及到的相关利益人员众多，按照受益对象的性质与覆盖面大小，可大致将其分为三类，如图1所示。（图 1）

第一种类型：使用者（直接受益者）。对于这种类型，投资的回收渠道来源于使用者付费，如：乘客的车票费、车主的交通拥挤费、通行费等。

第二种类型：特定的非使用者。此类受益者的界定可以按照廊道效应的有效影响范围来划分，包括居民、商家、企业等拥有各种物业类型的业主。

第三种类型：开发建设参与者。主要指政府、轨道交通机构、房地产开发商。香港、广州、上海是国内建设地铁较早的城市，它们的地铁物业开发正是采用这种三方参与的联合开发模式。

图2 税收增额融资项目的阶段划分与税收分配图解

可以看出，对于特定的建设项目来说，最容易从中搭便车的是那些从中获益不菲、但却没有支付相关费用的非使用者。而溢价回收面向的恰恰是这部分“最容易流失、同时又不太容易界定的收益”。相对于第一种类型具有的强烈“排他性”和第三种类型的特定性来说，如何界定第二种类型的受益群体范围，并实现溢价回收就成为了问题的关键。

三、特定非使用者的溢价回收研究

所谓“溢价回收”，也称之为“利益共享”，是把受益者获得的收益部分或者全部地作为公共设施建设项目投融资来源的一种运行机制。与联合开发“对等交换”理念的内在机制相一致，并且提供了一种切实可行的实现方式。溢价回收具有土地开发权转移、税收增额融资、特别收益评估等典型运作模式，而本文重点在于分析轨道交通联合开发模式对特定非使用者的税收增额融资。

（一）税收增额融资区的界定。理想来看，公共服务设施的受益群体（特指那些间接受益的非直接使用者）应当缴纳一定的费用，受益幅度越大，缴纳的费用理应越多。也就是说，所征收的税费与受益者从公共投资项目建设中获得的特别收益之间应成正比。为此，合理确定相关公共服务设施的影响半径，划定税收增额融资区就成为问题的关键。

根据TOD廊道效应在一定范围内存在效益梯度场，即廊道效益由中心向外逐步衰减，遵循距离衰减率，我们可以将其视为税收增额融资区的划定基准。实证研究表明，位于规定交通站点步行距离范围内的物业增值幅度要高于其他区域。其中，距离轨道交通站点500～750米范围内物业的增值幅度最大，达到11%，某些更为邻近区域的物业价值反而有所下降。

（二）税收增额收取的形式。对于特定非使用者，轨道交通的建设对其产生的收益主要表现为所持有的物业的增值、租金上涨等额外的非劳动收益。房地产税是在房地产保有环节征收的一种不动产财产税，具有溢价回收的功能，即政府对城市基础设施和公共服务的投资通过资本化提高了房地产的价值，房地产价值的升值会带来房地产税税基（评估值）的增加，房地产税税收收入也会随之增加，从而地方政府便可以参与房地产价值增值的分配。

为此，我们可以借助房地产税的征收来实现税收增额融资。具体的操作方式可以借鉴美国的做法：项目开发建设初期，一旦某区域被政府划定为“税收增额融资区”，其“调整后物业评估价值”将会被锁定，作为“基准税基”。在未来项目开发建设的较长一段时期内，地方政府将按照“基准税基”来进行征税。基准税基对应的税赋将按照税率之构成由地方政府照常收取，而超过基准税基的物业价值所对应的税收即“税收增额”部分，则归属“税收增额融资区”管理局，专门用于税收增额区特定项目的开发、建设与投资，如图2所示。（图2）

简言之，基准税基所对应的税收收入仍然归属地方政府所有，而税收增额部分则被作为专项资金，用于税收增额融资项目的开发。

四、结语

轨道交通建设及运营的资金难题，不仅是中国乃至全球都还未有有效的方式来解决。现有的联合开发模式在一定程度上对融资建设是有帮助的，但是我们仍能看到其局限性。本文试着借鉴国外的操作模式，将轨道交通开发费用的负担者从全体纳税者逐渐转变为开发商、购房者和不动产的拥有者等。但是，国外的做法是否适合我们的国情，将周边的业主纳入到征税对象是否符合正义，房产税目前依然是争议的热点，如何保证税收的征收等，这些问题还有待我们进一步论证研究。

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[3]薛礼仁，李宗平.基于土地开发收益的轨道交通间接利益还原模式研究[J].交通运输工程与信息学报，2010.6.

[4]世联地产.轨道黄金链[M].机械工业出版社，2010.6.

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