论效能型财政——以江西为例

■鲍啸鸣 匡小平

论效能型财政
——以江西为例

■鲍啸鸣 匡小平

效能型财政;财税体制改革;财政绩效;财政监督

向服务型政府转变是进一步贯彻科学发展观，加快经济体制改革的重要方面。财政部门作为政府体系中重要的组成部门之一，在多年来的改革发展中，不断转变服务理念，推陈出新，服务经济发展，尤其是随着市场经济改革的继续深入，建设效能型财政成了实际工作者的共识。本文尝试在探讨行政效能的基础上界定“效能型财政”的概念，并根据目前江西的实践，阐述效能型财政的现实意义，提出加强效能型财政建设的探讨性思路。

一、效能型财政的基本内涵:收支活动的三原则

效能型财政是机关行政效能建设在财政部门的具体体现。而“行政效能”就是指在实现行政工作预期目标的基础上，尽可能地提高行政效率，最大程度地优化效果，尽可能地降低行政成本即实现行政管理的帕累托最优状态。

财政部门是政府核心部门之一，在行政效能的基础上，效能型财政应充分体现财政的资源配置、收入分配、经济调控等各项职能的同时，实现财政部门作为行政管理部门在资源配置方面的帕累托最优，必须体现以下几个基本内涵:

第一，效能型财政要体现效率原则，有利于保持经济稳定发展，有利于资源合理配置，有利于降低行政成本。在财政收支方面，财政收入规模要能满足政府履行各项职能的资金需求，财权与事权相匹配，同时又能适应当前经济社会的发展水平，充分考虑对私人部门正常的投资和消费行为的影响，减小对经济产生的超额负担。在收支调控方面，要追求财政调控效率，保证财政收支结构的合理，一方面确定税收、费用、国债等收入形式应占的适当比例，尤其是税收在收入中应占的比重;一方面确定政府在各个领域投资的适当比例，有利于提高资源配置的有效性，有利于市场机制的形成和完善。在行政管理方面，要尽量降低行政成本，体现经济效益，实现少投入、多产出，少花钱、多办事，少介入、多引导;同时要提高行政效率，有错必改，有偏必纠，体现高灵敏度，提高科学化、民主化程度，及时收集归纳各方面的意见、建议、投诉，并做出迅速、恰当的回应，支持今后的决策修正。

第二，效能型财政要体现注重效果的原则，注重财政收支的质量。在具体的财政收支活动中要体现真实性，财政数据客观真实反映收支情况和经济运行情况，不夸大也不隐瞒。在宏观上要促进社会公平、经济和环境可持续发展，提升社会整体福利水平;在微观上要提高企业和个人收益，引导企业技术进步和消费者理性行为，体现财政收支的社会效益、环境效益。

第三，效能型财政要体现高满意度的原则，注重公共性。财政是综合经济管理部门，是百姓关注的焦点部门，是实行宏观调控、引导经济稳定持续发展、发展社会公共事业的财力保障部门，关系到政府各部门运转，关系到企业发展，关系到群众生活，社会各界热切希望公共财政信息公开，提高财政透明度。效能型的财政必须积极回应各种质疑，关注老百姓的主观感受，不断提高社会各界对财政工作实际效果的满意度。

二、效能型财政建设的现实逻辑:三个必要性

(一)效能型财政建设是贯彻落实科学发展观的必然要求

科学的发展观以全面、协调发展为基础，以促进人们全面发展为目的，是全面、协调、可持续的发展观。效能型财政的建设，就是按照全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的发展要求，全面推进社会公平、优化社会配置、引导经济发展、保持经济稳定，根据财政收入与支出的成果与效果，企业、单位和群众的意见与反馈进行评价、提升、建设的活动。发展观与效能型财政建设相辅相成。一方面，科学的发展观引导着科学的效能型财政建设，错误的发展观引导着片面的效能型财政建设，在发展观上出现盲区，必然会在效能型财政建设的方式、方法和内容上陷入误区。另一方面，科学的效能型财政建设又实践着科学的发展观，并为树立和落实科学的发展观提供财政保障。

(二)效能型财政建设是推进政府绩效管理和行政问责制度的必然要求

政府绩效管理和行政问责制度建设本质是以绩效为导向，降低政府成本，提升管理效能，提高政府服务满意度的改革措施。目前我国政府在某些方面出现职能交叉、权责脱节、公共资源配置效率不高，公共产品和公共服务供给不足，考核体系不健全等现象。效能型财政建设注重财政支出的配置效率和生产效益，有利于提高政府工作效率，有利于增强政府责任意识，有利于提升公共产品和公共服务的质量，可以极大地解决上述问题。

(三)效能型财政是加快财税体制改革和公共财政建设的必然要求

在2011年的全国财政工作会议上，谢旭人部长提到，“深化财税改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制机制，健全公共财政体系”。而且，随着社会主义民主政治进程的推进，社会各界对公共财政信息公开，提高财政透明度的期望和呼声越来越高。这就迫切需要我们建设一个包含效能目标、效能评估、效能控制、效能激励、沟通与改进等多项内容的效能型财政体系，提高财政工作效能的同时推进财税体制改革和公共财政建设。

三、效能型财政建设的基本实践与问题:江西样本分析

江西省近些年来一直在以机关效能建设为主题推进服务型政府建设，财政部门在这一活动中取得了明显成效:一是财政收入实现“阶梯式”跨越。开展机关效能建设以来，江西省财政总收入、财政支出均实现跨越增长。2008年，全省财政总收入达到816．8亿元，增长22．8%，财政收入超过50亿元的市达到7个，其中南昌市跨越200亿元。2009年，全省财政总收入完成928．7亿元，增长13．7%，人均财政总收入突破2 000元。2010年，全省财政实现重大跨越，完成1 226亿元，同比增长32%;其中地方财政收入完成777．8亿元，同比增长33．8%。二是财政支出突出重点。各地通过调整优化支出结构，对重点项目、优势产业和民生工程进行重点投入。如赣州市制定了《关于建立财政长效投入机制支持城乡统筹发展的意见》，财政支持重点向农业产业倾斜，2011年该市财政预算安排农林水事务支出达13．4亿元，积极落实各项“三农”生产扶持政策，提升服务“三农”水平。南昌市，仅2011年上半年的民生工程涉及财政政策资金的累计投入就达25．7亿元;宜春市2010年民生支出总额高达121．6亿元，占全市财政总支出的71．1%。三是加强财政资金绩效管理，提高财政资金使用效率和效果。通过构建重点专项资金的绩效考评体系、建立健全分级考评机制、落实奖惩制度、加强财政投资评审等实行严格的跟踪问效和绩效评价。四是健全推进公共财政阳光建设的信息公开机制和监督制约机制。江西省于2010年推出《进一步加强公共财政阳光运行的意见》。通过深化预算管理制度改革，加强对财政资金的监管，积极改革和创新财政管理体制和运行机制，积极推进公共财政阳光建设的信息公开机制，建立健全预算编制、执行、监督相互制约的权力运行机制，大力推进阳光财政建设，取得了预防腐败、提高财政资金使用效益的多重效果。五是干部队伍素质得到提高，服务水平不断提升。财政是窗口，是平台，是政府联系人民的纽带，“心系群众，为民理财”是关键，各地财政部门通过加强干部教育培训、优化机关作风、锻炼干部服务能力，真正做到为民理财。通过培训拓宽干部视野，扩大知识面;通过优化机关作风提升干部思想，勤廉兼优;通过招商引资等外出服务锻炼干部服务经济发展的能力。多年来，财政部门在创优发展环境及为群众、企业提供服务方面工作越做越细致，在全省优化发展环境监测报告中名次不断前移。

当然，由于主客观方面存在的制约条件，效能型财政建设还面临着许多难点。一是财政收支矛盾突出，市、县配套资金压力较大，地方自主性小。目前，财政的分配性效能存在下滑的趋势，主要体现在财权过于集中，专项转移支付以及相应配套资金压力较大，而事权相对集中的县乡财政自主性不高，可用财力无法满足各地多样化的、迫切的实际需求，出现财政难以为继，甚至是隐形负债。二是财政收支效率和效果有待进一步提升，即财政收支的经济效益和社会、环境效益还有很大提升空间。主要体现在财政支出规模和结构能够保证的情况下，财政支出管理体制的不健全和管理水平的粗放导致财政支出预算约束软化，财政收支质量、效益和效果有待提升。三是绩效考核难度较大，奖惩措施执行难，项目和资金仍缺乏强有力的监督。首先，“重支出，轻绩效”的思想依然存在，“重效率，重效果”的绩效管理理念尚未深入人心;其次是财政工作多样化、个性化，绩效指标量化难，尤其是无形的“社会效益”难以评价;再者奖惩措施执行难，考核结果有些没有得到很好的应用，存在检查容易、处理难等流于形式的现象。

四、加强效能型财政建设的途径:从思想、制度到技术手段

财政效能建设，就要实现对财政效能进行评估，需要的是通过构建一个效能型财政体系，通过制度设计、运用技术手段和管理方法以实现财政效能目标，并根据财政效能评价结果的反馈进一步改进财政效能。本文就进一步加强效能型财政建设，提出五点探讨性的建议:

一是提高思想认识，强化效能理念。财政效能的提高，必须要求人的观念更新，无论是财政政策的决策者，还是执行者;无论是财政部门还是其他部门，都要树立财政效能的新理念。提高财政效能不仅仅是提高财政效率，还要提升财政效果，实现财政公平，提高财政满意度。提高效能，是全面、持续、可协调发展的重要体现;是顺应社会各界、公众呼声，建设公共财政的必然趋势;是合理配置公共资源，发挥财政调控作用的有效手段;是财政精细化管理、提高财政支出效益的重要内容。这就要进一步加强教育，通过讲座、研讨会、演讲比赛等各种方式循序渐进地使效能理念深入人心;要扩大舆论宣传，利用报纸、杂志、网络等各种媒体宣传效能建设成效，营造人人讲效能、重效能的浓厚氛围;要加强组织领导，形成工作推力和合力，使效能型财政建设不断前进。

二是建立健全各项制度，推进绩效管理。建设效能型财政，转变财政效能理念，就要完善相关财政法规，建立健全公共财政的科学民主决策制度，建立健全财政绩效管理制度。依法理财，科学理财，为民理财，以制度管人管事促效能。通过公共财政集体民主决策、专家咨询论证、社会听证和公示、社情民意反馈、决策责任追究等各项制度体现大多数人的个人偏好，满足社会公共需要，又实现公众参与、公共决策以及公众监督，增加财政满意度。通过财政绩效评价杜绝无效的财政支出项目，在财政收支矛盾的情况下，依据财政效能的高低，依次安排支出项目，确保有限的财政资金用到高效、急需的公共需求上。通过对项目投资额、项目完成时间、质量和效果的考核实现财政绩效管理，对绩效考核结果好的进行表彰，并在资金安排上予以倾斜;对未达到要求的要问责，并扣减财政资金或取消项目安排，对违纪违法的要依纪依法追究相应责任。通过推进财政效能评估体系的进一步完善，对不同的公共财政支出进行客观公正的考核，以保证财政效能提高。

三是深化体制改革，优化财力配置。建设效能型财政，还需要深化财税体制改革。健全财政体制，合理地明确各级事权划分，明确支出范围，根据不同公共产品的区域性，切实优化各级政府的财力配置;健全、优化财政转移支付制度，尽快培育基层稳定且合适的财源，加大一般性转移支付力度，适当降低中央专款地方财政配套比例;推进预算制度改革，健全公共财政预算、政府性基金预算，扩大国有资本经营预算和社会保险基金预算范围，提高预算编制和预算管理的科学性、系统性、规范性以及透明度;继续深化国库集中收付、政府采购等财政制度改革，积极构建财政资金阳光运行机制，进一步推动效能型财政建设。

四是运用技术手段，规范财政监督。制度要执行，技术手段是基础，规范监督是保障。要建设效能型财政，提高财政效能，就离不开信息化的财政监督。通过对财政信息的规范整合，以财政效能为导向将监督覆盖整个财政资金链。建设涵盖预算编制、预算执行、单位会计核算和年终决算等一体的财政信息平台，支撑同级及上下级财政部门信息系统无缝化对接，通过信息化手段实时监控财政收支情况、财政支出项目使用情况、财政收支效果，实现财政综合数据的分析、利用，既有利于财政监督的规范化、透明化，又能有利于财政效能的监控与预测，提高财政服务水平和未来的财政决策水平。

五是加强沟通反馈，及时改进提升。建设效能型财政，财政效能的反馈及改进是关键。财政考评结果的运用不仅仅是进行激励与约束，更重要的是通过考评中的反馈来促进财政效能的改进，形成良性循环。首先是通过反馈保证考评的客观公正。最初的考评制度设计总会与现实情况有些偏差，针对不同项目的差异性，考评办法并不总是完全合理;而考评过程又是考评者履行职能的行为，不可避免的掺杂主观意志，这些导致考评的客观公正不能完全依赖于制度来实现。财政效能反馈较好地赋予被考评者一定的权利，使其有一个申述的渠道，通过反馈改进效能考评的制度设计，弥补制度执行上的缺失。其次是通过反馈提高财政绩效考核质量。以往的绩效考评，一般都注意力放在绩效考核的制度设计和实施上，却往往忽略了将考评的意见反馈给被考评者以提升考核的质量。一方面是将效能考评结果的各项来由告知被考评者，指出优缺点，一方面是针对缺点提出改进意见和建议。再次，财政效能的反馈应充分发挥财政内审和监督作用。充分利用财政内审和监督制度，还可参照利用纪检监察机关依程序设立的优化发展环境监测点和聘请的监督员，扩大财政监测点及监督员范围，以期覆盖整个财政收支影响的群体，对财政部门及其工作人员履行职责情况进行监督和测评、对财政工作提出意见和建议，真正实现财政效能建设的民主化、科学化。

建设效能型财政，就要明确目标和工作思路，革新观念，始终把提高财政效能放在首要位置，将效能评价始终贯穿于财政工作之中，结合不断深化的财税体制改革，注重沟通与反馈，形成一个科学民主、系统全面、权责明确、运作规范、自我改进的财政效能建设体系，为经济社会建设提供强力保障，不断推动经济与社会、人与自然环境全面、协调、持续、和谐发展。

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近年来，我国财政发展与改革取得明显进展，财政收支规模扩大、结构优化、管理水平提高，财税政策也在逐步完善、调控得到增强，财税改革不断深化，公共财政体系进一步健全。然而，财政收支的效率、效益和效果还有进一步提升的空间。面对各种复杂多变的国内外经济形势，在提升经济发展质量和效益、加快转变经济发展方式的迫切要求下，建设效能型财政已经成为当前各级财政部门发展与改革亟须加强的任务之一。本文尝试在探讨效能型财政内涵和逻辑体系的基础上，通过对江西省财政效能建设成效的分析，提出加强建设效能型财政的五条路径，以期提升地区经济的综合实力和竞争力。

F810．2

A

1004－518X(2012)01－0252－04

鲍啸鸣(1986—)，男，江西财经大学财税与公共管理学院博士研究生，主要研究方向为财税理论与政策;匡小平(1962—)，男，江西财经大学财税与公共管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为财税理论与政策。(江西南昌 330013)

【责任编辑:薛 华】