对有关华人高技术新移民政策的评述及建议

■曹善玉

对有关华人高技术新移民政策的评述及建议

■曹善玉

华人高技术新移民;政策;机制;人才环流

随着知识经济的全球化，全世界都在争夺人才。近年来，中国也出台了一系列优惠政策与措施来吸引海外高层次人才回国创业或为国工作，这是现阶段中国政府极力推动的一项战略决策。有关中国政府吸引海外人才的政策以及“海外回归人才”的规模、现状和趋势的研究报告也陆续出台①，然而大多研究只注重于国家政策方面，而对国家政策与海外高技术人才之间的互动研究则较少。因此，本文将从跨国主义的视野，对中国政府有关华人高技术新移民政策进行评述，并提出相关的政策建议。

一、中国政府吸引海外人才政策的变化

中国政府对新移民的政策在两方面同时得到阐明和贯彻:将跨国的新移民划入民族国家的范围，并向海外华人群体传递国家的议程。前一种阐述首先是出于帮助中国国内发展的目的，后者是通过植入政治与文化内涵而在国际范围内实施。这种由各级政府积极努力进行的招聘也很重要。

(一)“回国服务”到“为国服务”

过去20年来，在鼓励“华人人才”(主要是留学生移民)回国服务方面，中国的政策有所转变。政府在20世纪90年代出台了“支持留学，鼓励回国，来去自由”的政策。到1997年9月，在中共十五大报告中，逐渐确立了吸引留学人员“回国工作”和“为国服务”并举的工作思路。

2000年11月，教育部“春晖计划”增设了“海外留学人才学术休假回国工作项目”，以“集团式、捆绑制、基地化”模式，组织数百名优秀留学人员到全国各地开展学术交流、合作项目研究、人才培养等服务活动。截至2009年，“春晖计划”项目共计资助300多个留学人员短期回国服务的团队，约有1.5万人次在外留学人员短期回国服务，并先后设立近千个“春晖计划”合作项目。[1](P22-23)也就是说，回国不再是表达爱国心的先决条件，这代表着中国政府对新移民政策的主要转变。将国家身份与固定的领土相分离这一新的方针，实际上大大扩展了中国新移民的范围和空间，随之扩展的还包括民族主义理念与实践的复兴。[2](P291-316)

中国对新移民政策的另一个方面是在海外阵线，通过派遣各种官方机构的代表与海外华人群体尤其是新移民进行联络。在2002年举行的各地侨办主任大会的开幕式上钱其琛指出:海外华人是推进“中华民族伟大复兴与祖国统一的一股重要力量”，他们在“反独促统”活动中扮演着重要角色。他强调，努力对海外华人尤其是年轻一代实行教育是具有深远意义的重大任务。[3]

(二)出台各种优惠政策

2002年5月7日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》中，首次提出实施“人才强国战略”，鼓励留学人员回国工作或以其他方式为国服务。2007年2月25日，人事部等16个政府部门共同制定印发了《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》，其中明确提出:“海外高层次留学人才回国工作不受用人单位编制、增人指标、工资总额和出国前户籍所在地限制。”2008年12月，中共中央办公厅转发《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划(即“千人计划”)的意见》，要求各地区各部门以更宽的眼界、更宽的思路和更宽的胸襟做好海外高层次人才引进工作。

2010年6月6日，中共中央和国务院批准公布了《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》，提出要“加大海外高层次创新创业人才的引进力度。组织实施创新人才推进计划、海外高层次人才引进计划”，为吸引海外高层次人才回国、来华创新创业提供更多的便利，“制定完善出入境和长期居留、税收、保险、住房、子女入学、配偶安置，担任领导职务、承担重大科技项目、参与国家标准制定、参加院士评选和政府奖励等方面的特殊政策措施”。[4]可以说，这一纲要是中国政府为引进海外高科技人才而做出的重要战略决策，同时也为各级地方政府吸引海外高层次人才提供了指导思想。

2010年10月18日，中共中央通过了《国民经济和社会发展第十二个五年规划》(简称《十二五规划》)的建议，再次强调“建设人才强国”，特别提出“积极引进和用好海外高层次人才”，这表明中国政府加大引进海外高层次人才的决心。

二、建立吸引海外人才的机制

自2000年开始，中国开展“国家留学人员创业园示范建设试点”工作，已建立21个国家留学人员创业园示范区。在中央的国际人才战略下，各地也纷纷采取了多项措施，以灵活多样的方式，加大对海外人才的吸引力度。这些措施主要包括:

(一)为归国人员设立“创业园”

设立创业园的主要目的是为回国创业的人才提供一个“孵化器”，在一定期限内为他们所创办的高新技术企业减免营业税、租金，并提供优惠贷款等条件。同时，政府为海外归国人员提供综合服务，以促进高新技术研发，推动高新技术成果的产业化。从20世纪90年代初开始，北京和上海就已开始设立创业园，为携带资金或者技术回国的留学生和其他人士回国创业提供优惠条件。截至2005年，北京已经建立了14个创业园，上海有10个。2005年，全国已建立各类回国人员创业园110多家，入园企业达到6 000多家，涉及留学回国人员15 000多人，其中国家级的留学生创业园有24个。[5](P176-177)

(二)搭建各种国际人才交流平台

1998年12月，由广州市政府主办了首届中国留学人员广州科技交流会(简称为广州“留交会”)，现已成为全国性的海外回国人才交流会。从首届留交会举办至今，广东省留学回国人员从不到2千人发展到目前已超过4.5万人，留学人员企业3 500多家。广州地区留学人员回国人数每年以超过30%的速度递增，2009年新登记留学回国人员已达两千多人，目前在穗工作的留学人员总数超过2万人 (部分自主择业的留学人员数据无法统计)，由留学人员创办的企业超过1500家。[6]

留交会取得的成效，关键在于中央的支持与推动以及地方的积极行动和参与，这是与其他国家人才战略政策不同的特点，也是广州留交会特有的模式和不断发展的特点。在广州留交会之后，各省市、各政府部门也纷纷推出各种类型的国际人才交流平台，以吸引海外高层次人才在各地创业和服务。

(三)各地方政府组织海外招聘团

全国各地出现了由各地政府组织、由各大企业代表参加的赴美或赴欧招聘团。通过走出国门，他们把最新的政策传达给海外留学生及海外精英，为他们提供了一个面对面地了解国内情况的渠道;同时，招聘团可以及时解答海外人员的问题，减少其对国内情况的误解。例如，2011年5月，浙江省委组织部长就带领各市107家企业负责人到美国纽约招聘人才，同时宣传该省支持和鼓励海外人员回国创业的政策。

(四)两栖模式

高科技新移民，在中国政府提供的引智政策的有利条件下，不仅可以创业，而且开始在中国和海外两栖地同时就业。2004年8月，官方提出了绿卡制度。同时，国家政策也发生了转变:从普遍鼓励华人回国转向为高技术人才，包括那些拥有国际经验与全球视野的华人新移民回国创业或为国工作提供更多的优惠待遇。人事部在2006年12月宣布了一项新政策，旨在为那些高素质的回国华人开创“绿色通道”，指出不仅要增加回国服务人数的总量，更加注重吸引高层次留学人才的回国创业或为国工作。中国政府在吸引留学生与移民精英回国，并向国外推广其文化与政治议程方面所做出的努力，使民族国家既作为一个独立自主的政体，也作为一种文化象征出现在跨国华人面前。这些努力也在政治上、地理上与文化上缩短了中国与海外的距离。

三、反响与存在的问题

(一)成效

一是为政府、企业与海外学子之间搭建了交流与互动的开放平台。以广州留交会为例，它不仅仅是广州这一座城市的招才纳贤机制，而是全国性的海外留学人员交流会。留交会为各省、市、企事业单位和留学人员之间提供了面谈项目合作的平台，向留学人员发布国内需求信息，引导供需双方的对接。比如，2010年12月举办的第十三届留交会中，洽谈人数达1.4万人次，洽谈项目4 060项次，有788个项目达成单身或签订协议。[7]留交会是海外留学人员了解国内情况和需要的窗口，同时为国内招聘单位和留学人员之间建立联系提供了平台。

不仅如此，在引进海外高层次人才的过程中，各种海外招才引智的宣传活动不仅针对了中国新移民，而且无形中也向海外人才市场表明了中国的人才战略思想和各种海外人才优惠政策，进而也吸引了非华侨华人的高层次人才。

二是弥补国内人才空白，推动更多的年轻人留学并学成归来。各地方政府吸引海外人才的政策和措施取得了显著的成效。以北京、上海、广州和深圳为例，从20世纪90年代初期开始，这四座城市都吸引了一大批海内外人才，填补了多个领域的人才空白。例如，从1999年到2004年期间，北京一共向3千多名海外留学生和98位台港澳籍人员颁发了工作居留证。上海更是海外归国人员的首选，大约有三分之一的回国人员选择上海作为定居地。从2002到2004年，上海每年颁给15 000名回国人员上海户口，获得上海居住证的回国人士则更多。从2001到2004年，广州吸引了2 500名海外回国人士，这些人创立了380个高新企业。[8](P294-309)海外人才回国之后的创业和成功案例，也激励国内更多的年轻人到国外学习。截至2008年，中国已经派出将近140万的留学生，归国留学人员达39万，[9](导言，P7)回国人员达28%。从留学人员回来情况来看，自各种海外人才优惠政策出台之后，全国留学回国人员从1998年不足4万人，十年后增加到38.91万人。[10](P5)

(二)存在的问题

全国各地，特别是北京、上海、广州等城市，都推出了不同类型的人才政策和措施，并在引进海内外人才方面取得了不错的成绩。然而，据笔者在实地调查中发现，引进海外人才仍存在着一定的问题和限制。这些问题有的是属于地方层次的(例如，准入条件、创业资金和待遇等)，可以由当地政府加以解决;有的则超出了地方政府的权限(例如户口和国籍问题)，需要国家有关部门拿出对策。以下分别从政府政策和回流人才的角度，将主要问题归纳如下:

一是优惠政策虽多，却不如创业环境好。虽然很多被引进的人才承认他们确实得到当地政府给予的优惠政策，但是，他们同时也指出，即使没有这些倾斜性的政策，他们也一样会到该城市来寻求发展。实际上，很多回国创业人员表示，他们是在回来相当一段时间以后，才发现和熟悉当地的优惠政策的。[8](P294-309)所以说，当高技术移民做出迁移决定时，政策的有无和优劣并不占最重要的地位。一个城市对人才的最大吸引力，归根到底还在于其可以为人才提供的发展平台和潜在机会。政府政策无疑可以起到辅导和支持的作用，但并不是决定性的因素。

我们在研究中发现，回流人才普遍认为，事业前景和发展机会的重要性，远远大于从政策中可以得到的短暂实惠。换言之，人才的流动和流向往往以事业而不是物质利益为中心。根据一项对海外归国人员的调查，大多数人回国并不是因为“爱国”或者受到某项政策的照顾，而是因为中国经济快速增长所提供的发展个人事业的机会。[11](P735-757)

二是资金短缺问题。海外回流人才所遇到的最大问题，是缺乏足够的融资渠道用于创新企业的维持和发展。我们发现很多海外归国人才创办的高新技术企业，在经营一段时间之后，往往由于国内融资渠道的僵硬和缺乏，陷入发展的瓶颈。在广州和深圳，市政府可以为当地高新企业提供较多的财政支持，融资问题并不是特别紧迫。相比之下，北京和上海可以动员和利用的资金则十分有限，政府只能建议当地的高新企业向私营部门寻求融资或者合作的可能性。例如，上海市政府正在探索如何促进温州商人与本市回国人员高新企业合作，以解决资金短缺的困难，取得了一定的效果。

另外，海外归国人才在生活和出入境等方面，面临很多具体困难。例如，海外归国人员，尤其是那些已经加入外国国籍的人士，普遍面临由于没有户口所带来的定居和生活问题。例如，子女入学难(贵)，无法享受医疗保障和社会福利等。由于中国的教育和社会保障制度依然是与户口挂钩的，由于没有户口，海外回国人士无法办理和享受社保，成为影响他们做长期规划的障碍。

三是行政效率较低。一些人才引进工作停留在“工程”和“口号”上，并没有完全落到实处。在某些地方，“工程”和“口号”的象征意义可能往往大于实际效果。例如，2003年上海市政府在香港推出的“千名香港专才引入工程”，确实引进了不少来自香港的专才。但从实地调查中发现，许多部门对香港专才的引进是为了完成政府所下达的“指标”，而并不是真正需要这些人才，更没有很好地使用这些人才。许多香港专才来了之后，发现很难得到重用，也看不到晋升的机会。结果，大部分人都在合同到期后一走了之。

曾在德国留学的陈博士2005年到东莞松山湖创业，他告诉笔者在松山湖办了一个月的登记手续，却连一个手续都没有办成，无奈转到广州科技城留学人员创业园，也是托熟人才办完所有手续。经过近三年时间的打拼，终因“无法适应当地的各种环境”而“败走麦城”，回到硅谷再起炉灶的。目前他已经是一家企业的董事长。

四是双重国籍问题。中华人民共和国国籍法(1980)第三条规定:中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。还有第九条规定:定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。与改革开放前主要来自东南亚的归侨有所不同，新移民具有很强的国际流动性。例如，2007年一项针对毕业后去向的调查显示:在英的留学生37%选择回国，29%不打算回国，34%不确定。[12](P172)根据北京市留学人员服务中心2006年末对在北京工作的3 000名回国创业人员所做的一项调查显示:他们中有692人 (23.1%)拥有外国公民身份，445人(14.8%)已取得外国永久居住权，这两类人占总数的37.9%。留学人员主要来自发达国家，特别是西方发达国家。被调查的人员中来自美国、英国、日本、加拿大、澳大利亚等5个发达国家的有2 165人，占总数的72.2%。[13]

与此类似，在回国开办企业或从事新的职业的华人中，“两栖创业”模式正越来越普遍，该模式可让他们穿梭往返于中国与居住国之间。这种介于海归与居留之间的“海鸥”人数超过10万，成为当代中国国际移民的重要特征之一。[14]

越来越多的海外人士和已经回国的人才呼吁承认双重国籍。因为实行双重国籍以后，海外华人在出入境和在中国工作、生活等方面，可以获得更大的便利。在最近几年的全国政协会议中，也时常可以见到关于取消双重国籍限制的提案。虽然双重国籍提议未通过，但是，这并不表示国家将移民的利益置之不理，而是将可能成为潜在性的外交问题 (双重国籍恢复所引起的外国政府的疑虑)转化为内政。政府正在采取多种方式适应新移民自由流动的趋势并鼓励他们为国效力。这一过程表明，国际化的海外侨民逐渐找到了在参与政治过程中表达意见的有效合法途径。

近年来，越来越多的海归人士成为国家政府机关的部门负责人。据美国布鲁金斯学会研究员李成在2005年的统计，中国第十届全国人大代表中，副部级以上的领导干部有581名，其中有海归背景的48名，占8.2%。[15](P4)这进一步显示了海外留学和工作经验在日益开放的中国的重要性。

四、建议

综上所述，吸引海外人才的工作受到多种因素的影响和制约，还有待于进一步完善。因此，在推动人才战略过程中，我们提出以下几点建议:

第一，在引进人才的过程中，要充分认识海外高层次人才的特点，真正了解他们的需要，以他们的实际需求为出发点，制定和完善吸引和使用人才体系。海外高技术人才是个规模虽小却甚为重要的新移民精英与归国人员群体，他们中很多人可能并不是中国的公民，而中国绿卡的门槛又过高(2004年到2009年5年间，北京只有311人获得在华永久居留资格[16])，使他们在中国创业或工作时难免遇到种种困难。因此，相关部门应该放宽海外高技术人才及其家属获得绿卡的规定，为他们在中国安心工作提供更多的便利。

第二，海外人才的引进措施和政策要有针对性，按照我国的需求划分不同类型和级别的海外人才引进政策，即制定初级、中级、高级人才引进政策。目前，各项人才引进的优惠政策很多，所提供的科研经费和生活待遇也十分优越，但是并无针对性。自20世纪90年代以来，随着自费留学人员的大量出现，回国人员也逐渐增多，因此，针对具有不同学历、技术的海归人员，并按照各地方所需的不同人才要求，制定因地制宜的人才引进政策。

第三，海外人才引进的管理方面，要有一整套制度化、常态化的机制，充分调动各方面的积极性，达到人才强国战略的目的。一方面，中国政府通过制定高技术移民政策将新移民整合进民族国家发展战略框架之内;另一方面，新移民通过个人层面和制度化层面与国家互动，将个人的发展规划整合到中国的现代化与全球化发展的进程中。这种互惠型跨国互动的建构，反过来也加强了新移民的民族情感，并最终实现与中国政府、居住国等多方跨国力量互赢的态势。[17](P174)

中国对华人高技术新移民的政策是出于国家的核心利益，有着深远的超国界意义。从这个意义上说，垂直结构的国家机构愈来愈同横向结构的、能够与国家和社会乃至 (全球)市场进行有力对话的跨国华人网络进行多层次的互动。[18](P346-373)因此，华人新移民政策也要做到纵向与横向的结合，以推动中国的人才环流。在政策的制定过程中，要多听取来自海外高技术人才的建议，既要从中国人才需要的实际出发，也要考虑海外新移民的实际需要，并加强同他们的直接对话和联系。将国内人才和海外高技术人才相结合，充分发挥他们的作用。而作为制定和实施具体政策的主体者:各地方政府应从当地实际需要出发，制定符合本地情况的优惠政策，做到对症下药。在招贤纳士策略方面，各地政府不仅要强调政策上的优惠与资金扶持，而且要强调区位经济特色，强调硬环境，如产业链、配套设施等方面的完善来吸引海外留学人才。我们认为各地应该发挥当地特有的优势来招揽人才，以便在引进人才的博弈中处于有利地位。

注释:

①有关中国政府海外人才政策的研究，参见:刘宏《当代华人新移民的跨国实践与人才环流——英国与新加坡的比较研究》(《中山大学学报》社会科学版2009年第6期)、程希《中国和平发展进程中对华侨华人高层次人才的培养和吸引——2000年以来中国留学人才政策概述》(《八桂侨刊》2011年第1期)、王辉耀《海归时代》(中央编译出版社2005年版)、中国人事科学研究院《中国人才报告(2001—2004年)》(人民出版社2005年版)。

[1]程希.中国和平发展进程中对华侨华人高层次人才的培养和吸引——2000年以来中国留学人才政策概述[J].八桂侨刊，2011，(1).

[2]Liu Hong.New Migrants and the Revival of Overseas Chinese Nationalism.Journal of Contemporary China(London)，2005， Vol.14， No.43.

[3]钱其琛.全国侨办主任会议在京举行[N].人民日报(海外版)，2002-01-17(5).

[4]中共中央组织部.国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)[N].人民日报(海外版)，2010-06-07(2-3).

[5]中国人事科学研究院.中国人才报告(2001—2004年)[M].北京:人民出版社，2005.

[6]中国留学人员广州科技交流会办公室.中国留学人员广州科技交流会概况[EB/OL].中国留学人员广州科技交流会网站，http://www.ocs-gz.gov.cn/news/detail/2137，2010-09-05.

[7]中国留学人员广州科技交流会办公室.第十三届留交会[EB/OL].中国留学人员广州科技交流会网站，http://www.ocs-gz.gov.cn/news/detail/2308.

[8]Wang Cangbai， Wong Siulun， Sun Wenbin.“Haigui:A New Area in China’s Policy towards Chinese Diaspora？”Journal of Chinese Overseas，2006，Vol.2，No.2.

[9]王辉耀.人才战争[M].北京:人民出版社，2009.

[10]苗丹国，程希.1949—2009:中国留学政策的发展、现状与趋势(上)[J].徐州师范大学学报(哲学社会科学版)，2010，(2).

[11]Zweig，D.Chen， C.and S.Rosen.“Globalization and Transnational Human Capital:Overseas and Returned Scholars to China.”The China Quarterly，2004，Vol.179.

[12]刘宏.当代华人新移民的跨国实践与人才环流——英国与新加坡的比较研究[J].中山大学学报(社会科学版)，2009，(6).

[13]师至洁.新老“海归”PK回国路[J].21世纪，2007，(4).

[14]王思思.10万“海鸥”跨洋飞翔成为中国国际化重要力量[N].人民日报(海外版)，2010-03-25(6).

[15]Li Cheng.The Status and Characteristics of Foreign Educated Returnees in the Chinese Leadership，China Leadership Monitor， 2005， No.16.

[16]李舒.北京已有311名外国人获在华永久居留权[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/legal/2009-08/23/content_11931209.htm， 2009-08-23.

[17]刘宏.当代华人新移民的跨国实践与人才环流——英国与新加坡的比较研究[J].中山大学学报(社会科学版)，2009，(6).

[18]刘宏、廖赤阳.ネットワーク、アイデンティティと华人研究:二十世纪の东アジア地域秩序を再检讨する[J].东南アジア研究，2006，Vol.43(4).

随着知识经济的日益全球化，人才的竞争已经愈演愈烈。自20世纪90年代以来，中国吸引海外高层次人才的政策发生了变化，即从“回国服务”到“为国服务”。各级地方政府为引进留学人员回国创业和服务出台了许多优惠政策，并搭建了各种平台与机制。但是海外人才回国创业时仍面临资金短缺、行政效率低、子女上学、户籍落实慢等问题。在全球化背景下，应采取横向与纵向相结合的新移民政策以推动人才环流。

C962

A

1004-518X(2012)01-0186-06

曹善玉(1977—)，女，中山大学亚太研究院博士后，讲师，主要研究方向为东亚区域关系史、华侨华人。(广东广州 510275)

本文系中山大学“985工程”资助项目。

【责任编辑:俞 晖】