论城市社区自治中政府、居民（居委会）与中间组织的关系

刁婵娟

（西南大学 马克思主义学院，重庆 400715）

论城市社区自治中政府、居民（居委会）与中间组织的关系

刁婵娟

（西南大学 马克思主义学院，重庆 400715）

以马克思主义唯物辩证法中的联系的普遍性作为理论基础，政府、居民（居委会）、中间组织的角度，这里的政府主要是指基层政府，分别阐述城市社区自治中的存在的问题，并且从政府、居民（居委会）、中间组织三者的关系中找出解决城市社区自治中问题的办法。

社区自治；政府；居民；居民委员会；中间组织

随着计划经济向市场经济转变，我国国家与社会关系发生了深刻变化，集中表现为非固定单位的人越来越多、“单位制”逐步瓦解。于是，城市社区不断产生发展，城市社区建设也显得尤为重要，并取得很大成就。虽然，中国城市社区迅猛发展，但处在市场经济发展初期，城市社区建设存在许多问题。本文通过政府、居民（居委会）、中间组织关系的角度，找出促进城市社区建设的办法。需注意的是，这里的政府主要是指基层政府。

一、城市社区自治的现状、问题

改革开放以来，我国城市有不同程度的发展，在这个过程中，存在两种导向：一是行政化导向，如上海模式；一是社区居民自治导向，如沈阳模式。由于我国社区建设主要从大城市开始，且处于市场经济发展初级阶段，所以，我们城市社区建设主要是行政化导向，它使政府职能得到有效发挥，社区建设综合发展。

我国城市社区的结构主要是三主体单向的传统结构，即政府、居委会、中间组织的单向模式，政府居于主导地位，中间组织与居民委员会处于支配地位，是政府的附属组织，行政化色彩浓厚。如图1所示。

这种模式的存在有其合理性，但随着市场经济的进一步发展，问题逐渐凸显。

1. 政府角度

首先，政府行政化管理色彩浓厚，尤其是街道办事处的行政化倾向明显。政府在社区建设中起了主要作用，由政府投入进行社区建设，直接管理和控制社区组织及管理。具体表现：第一，居委会行政化色彩浓厚。总体说，政府把对居委会的指导变为领导，将其作为下属组织，居委会不再是居民和政府沟通的中介，而成为政府本身；在人事和选举上，政府控制着居委会干部的任免；在经济来源上，居委会很大程度上依赖于政府拨款；在承担任务上，主要来自于政府指令，承担沉重的行政性事务。第二，中间组织行政化色彩浓厚。从其产生看，具有强烈的官办性，由政府直接领导，成为政府的一部分，缺乏独立性；从人事和管理上看，政府直接决定和管理人员；从资金来源看，由政府直接拨款，中间组织没有减轻政府负担，反而使其不堪重负。

其次，全能政府的失效。在全能政府模式中，政府充当生产者、投资者、管理者，全面控制、分配社会资源，将社会归于政府。全能政府的失效主要表现为：一是，资金不堪重负，特别是小城市，居委会和中间组织成为政府附属品，主要由政府拨款，并且分配不到位；城市居民缴纳各种税款进行城市建设，但居民自治能力低，缺乏独立自主性，过分依赖政府，使其不堪重负；二是，资源配置不合理，我国是资源、人口大国，而且资源分布不均以及区域发展不平衡，政府无法合理分配利用资源。

2. 居民角度

首先，从人员构成看，居民构成复杂，没有地域认同感，认识差异性大。市场经济发展，使单位人向社会人转变，非单位性工作人员增多，市场不充分就业造成大量下岗人员，人口老龄化产生的大量离退休人员以及农村剩余劳动力进入城市。可见，居民来源很复杂。由于成长背景以及传统因素的影响，城市居民有很强的疏离感，并且人生观价值观有很大不同，很难产生地域认同感，从而缺乏参与社区事务的动力。甚至有些居民的优越感或排外情绪明显，不屑与其他居民交往，从而对社区的公共利益意识淡薄，缺乏牢固的心理基础。

其次，从参与意识上看，居民参与意识淡薄，家庭本位严重，缺乏主人翁意识。居民没有共同的地域认同感与归属感，对于参与社区活动就缺乏参与意识；城市生活的现代化信息化发展，人们在工作之余，忙于家庭事务，邻里关系疏离，缺乏参与社区活动的积极性；政府行政化管理色彩浓厚，居民过分依赖政府，缺乏主人翁意识，认为社区活动是政府活动的附属。

最后，从社区事务参与的认识上看，对社区事务管理参与认识不足。参与形式单一，执行性参与为主，认为社区事务是由政府下达命令，居民只是被动参与，缺乏参与主动性和独立性，是一种消极参与。另外，参与程度不高，集中在非政治性参与，并且政治经济组织等方面的活动只停留在表面。

3. 政府与居民的关系

首先，没有处理好政府与居民的角色，使得双方角色混乱。政府行政化色彩浓厚，对城市社区建设管理过多，不堪重负；居民没有树立好主人翁地位，过度依赖政府，对社区建设漠不关心。

其次，政府居民之间缺乏补充沟通的桥梁即中间组织。

为什么要提出中间组织？这是由马克思主义唯物辩证法联系的普遍性原理决定的，即两个极端不同的个体可以通过中介联系起来，通过中介纳入到一个普遍联系的系统中。此时，中间组织就是政府和居民沟通的桥梁。与政府、居民共同构成城市社区自治的三大要素。

中间组织的角色定位不准。中间组织行政化色彩浓厚，使得中间组织“政府化”；同时，居民对中间组织缺乏关注和监督。中间组织在我国是新兴产物，其发展不完善，是为了缓解政府压力而产生的，居民对社区的关注很少，更没有精力去关注中间组织，加上中间组织“政府化”，使人们错误认为它是政府机关的组成部分，缺少关注和监督；再者，中间组织自身划分不清，发展不完善，没有明确分类。

二、如何处理政府、居民（委员会）、中间组织的关系

从总体上说，由传统型的三主体单向结构向三维立体结构转变，如图2所示。

1. 政府角度

政府应该处于指导和统筹地位，转变政府职能，使政府从主导型向服务型转变。将不该由政府做的事还给社会，将社会办不好的事收归政府处理。这样，不仅减轻政府负担，还使政府办事效率增强，使得城市社区建设具有强大后盾，使城市社区快速稳健发展。

（1）放权。要转变政府职能，精减政府机构，提高政府办事效率，首先要做的就是下放权力，改变政府行政化色彩浓厚的局面：一是下放权力给居民委员会。充分发挥居民委员会代表居民民意作用，实现真正的社区自治；二是下放权力给中间组织，充分发挥市场与政府的双重作用，减少政府负担，满足居民不同程度的需要。

（2）统筹。政府要转变职能，下放权力，但不是政府完全不管。居委会和中间组织必须在政府的指导监督下进行自主运作，只有这样才能使城市社区建设有序进行。第一，政府必须对居委会进行指导和引导。政府要对社区的发展提供相应规划政策，使居委会在规划的范围内进行自主管理和决策；居委会要承担一定的政府任务，减轻政府负担，在政府指导下进行工作；居委会需要政府作为强力的政治经济后盾，使居委会的工作能够顺利进行。第二，政府对人民群众的支持。我国处在社会主义初级阶段，区域发展不平衡，人之间的差距大，对于社会弱势群体，政府应该提供相应补助：提高弱势人群的社会竞争力，如加强九年义务教育，对弱势人群提供再就业机会；完善社会救助社会保障制度，如适度给以低保，加强养老医疗保险。第三，政府对中间组织的指导和监督。中间组织必须在政府政策允许范围内开设，分担政府任务；中间组织运行过程中，政府必须给以相应的引导和支持，使中间组织更好地运行，以满足人们的需要；政府还必须对中间组织的业绩进行监督和评估，提高中间组织效力。

2. 居民委员会

在政府引导下，发挥居民积极性，让其积极参与社区自治，成为社区主人。居委会要充分发挥其群众性自治组织的作用，发挥主导作用，自主决策，自主管理。如沈阳市东陵区泉源街道实行的“五权下放”。

（1）选举与人事。不再靠政府决定，而在民主集中制基础上，居民通过民主对话，定期按照自己的意愿无记名直接选举产生居委会成员，这些成员是兼职，以减轻政府开支。由这些成员来进行居委会的运作及重大事务决策，进行自主管理，自主决策，自主活动，自主教育，自主监督。如上海市的社区“三会”制度。对政府驻社区单位和居委会成员，召开评论会，听取群众对他们的评价；对于社区内部，居民与政府、中间组织的矛盾，要通过协调会进行调节。

（2）资金来源。改变政府拨款趋势，逐步摆脱对政府的依赖，由居民按照社区发展需要，通过协商按份额缴纳社区费用，从而针对性地满足居民需要，提高居民对社区管理发展的关注，树立居民的主人翁地位。同时，也需要政府适度支持。

（3）承担任务。居民委员会应该与街道办事处分离，居民委员会有说“不”的权利，可以拒绝政府不合理的要求，也可以依法拒绝政府不合理的工作指派，但不是说完全不听政府指导，应在自主管理基础上，协助政府管理基层社会事务。

3. 中间组织

我们把中间组织明确划分为两部分：一是市场性中间组织，即营利性组织，它主要是由市场进行资源配置，采取自负盈亏的方式，有偿对居民提供服务，如物业管理公司，社区医疗诊所等；二是服务性中间组织，即非营利性组织，由居民或是政府提供支援，主要是向社区的弱势群体进行救助和保障，如基金会，养老院等。二者辩证统一，缺一不可。其中，市场性中间组织是主导，服务性中间组织是补充。

中间组织是居民和政府之间的桥梁，一方面，减轻政府负担，将资源优化配置归于市场，另一方面，为居民提供全面的服务，满足人们日益增长的物质文化需求。如潍坊街道社区内的嘉兴大厦联合工会。

（1）从市场性中间组织看，一是政府应该将资源配置的权利交还给市场，通过政府招标，将一些经济任务交由自负盈亏的营利性组织来完成，政府只起指导作用；二是为居民提供各项专业服务，如中介服务以及物业管理服务，反映居民客观需要，体现着居民真实意愿。

（2）从服务性中间组织看，一是通过社会救助、社会保障，对市场失灵进行补充，承担政府资金负担，使资源更合理配置；二是减少居民间的差距，维持社会和谐。如改革开放以来，中国青年志愿者行动迅速发展，成为了门类齐全的民间服务组织，在扶贫、提供公共产品、减少政府负担等方面发挥了极大作用。

（3）从二者的结合看，如医疗、养老方面，例如，2002年大连市沙河区中山公园街道的“居家养老院”。

综上所述，政府、居民委员会（居民）、中间组织在中国城市社区建设中居重要地位，处理好这三者之间的关系，政府是指导和后盾，居民委员会（居民）是主导，中间组织是补充，是政府与居民的桥梁。三者缺一不可，相互影响，相互渗透，共同成为城市社区建设的要素，共同促进完善着中国城区社区建设。

[1] 徐勇.“绿色崛起”与“都市突破”——中国城市社区自治与农村村民自治比较[J].学习与探索,2002.04.

[2] 谭志军,黄建宏.城市社区建设过程中存在的问题及对策思考[J].新西部(下半期),2009(5).

[3] 陈捷,薛元.从社区行政化到社区自治——社区居委会功能角色的重新定位[J].新西部(下半期),2009(5).

[4] 赵劲,陈洪玲.促进中国城市社区发展的三维结构分析[J].大连海事大学学报(社会科学版),2001(3).

[6] 徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2001(3).

[7] 陈纬.论中国城市社区建设中的居民参与[J].云南政学院学报,2004(1).

[8] 魏娜.中国城市社区建设中的问题及其理性思考[J].新视野,2002(2).

（责任编辑、校对：韩立娟）

On the Relationship among the Government, the Residents (Residents’ Committee) and the Intermediary Organizations in the Issue of Urban Community’s Self-Dealing

DIAO Chan-juan

(Institute of Marxism, Southwest University, Chongqing 400715, China)

The socialist modernization is booming after 1980s, and the urban community construction has becoming a comprehensive development model. The problems existed in community’s self-dealing is studied by analyzing the relationship among the government, the residents (residents’ committee) and the intermediate organizations.

community autonomy; government; residents; residents’ committee; intermediary organizations

D630

A

1009-9115(2012)04-0105-03

2012-03-12

刁婵娟（1988-），女，四川隆昌人，硕士研究生，研究方向为社会思潮与思想政治教育。