政府介入社会保障职责的多重视角分析

刘 波

(广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006)

社会保障是政府依法通过一系列的公共措施，向社会成员提供的用以抵御因疾病、工伤、失业、年老等，而失去劳动收入和收入减少而引起的经济和社会灾难的保护。社会保障职能是政府的一项重要公共服务职能，在社会保障各关系主体中，政府承担社会风险的能力是最强的，并且运行成本也是最低的。社会保障制度具有必要的强制性，所以必须通过政府立法才能有效加以实施，同时，社会保障是实现政府职能的重要体现，其运行和发展是否良好更是一个重要的衡量标准。社会保障作为弥补市场经济缺陷最有利的公共政策，是政府干预社会经济生活的有效手段之一。社会保障的公共属性和市场失灵、要求政府必须主导并介入社会保障中。社会制度环境因素的不同和新公共管理理论为政府介入社会保障提供了现实和理论依据。

一、社会保障的公共属性与政府职责

现代社会保障制度的突出特征，在于政府处于社会保障制度建设与运行的主导地位，其职能则主要表现为制定社会保障政策法规并监督其执行。政府之所以要介入社会保障领域，根本原因在于社会保障的公共产品属性。社会保障是政府通过经济手段达到治理社会的措施，是社会化大生产的产物，社会保障公共产品的两个本质特征是消费的非竞争性和收益的非排他性。社会保障是公共产品或准公共产品。从宏观角度来看，社会保障产品具有公共产品的部分特征，这就决定了政府要对社会保障的供给和运行进行调控；从微观角度来看，社会保障产品主要包括社会保险、社会救济和社会福利这三个具体项目，因为它们的责任主体、对象、实施都有很大不同，这就要求政府应根据不同社会保障项目具有的特征，采取不同的管理措施。它的准公共产品特性，是由政府现有财力的条件约束产生和形成的。因此，从长远看，纯公共产品属性决定了社会保障应由国家和集体为主体来提供，并坚持政府主导原则。

(一)政府是为社会保障公共产品提供的最主要财政支持者

社会保障的公共产品属性，不仅在于它面向整个社会供应，而且还在于它的资金承担者是政府，其纯公共性和准公共性的界定，也是源于政府财力的约束。政府对社会保障的财政支持是当前社会保障制度的重要特征，没有国家固有的、稳定的资金支撑，就难以建立与健全社会保障体系，社会保障产品的公共性，决定了政府在社会保障中的这一职责。从世界当前实行社会保障制度的国家来看，社会保障资金大都来源于政府及国企，政府的财政支持对社会保障制度的稳定运行有着决定性的意义。目前，政府对社会保障的财政支持主要有三种方式，即拨款、社会保障运行补贴费和财政让税。拨款即政府直接拨款给社保基金，及对社保基金周转不力的地区实行直接财政拨付，实现社会保障项目的正常运转，如世界各国的社会救济基金，基本上都来自于政府的直接拨款；社会保障运行补贴费，即当社会保险资金出现收支逆差时，由政府提供一定数额的补偿；财政让税，即社会保险缴费实施税前列支的，如允许企业或个人在交纳社会保险税时享受税前列支的优惠，允许公益慈善捐款享受免税的优惠等。稳定的资金来源是社会保障事业发展的基础，资金来源是社会保障的核心，社会保障资金不足是制约我国社会保障发展的一大难题，政府应调整公共财政的支出结构，提高社会保障在中央财政总支出的比重，以满足社会保障社会化的需求。

(二)社会保障不同项目的纯公共性与准公共性需要政府调控和管理

社会保障由社会保险、社会救济和社会福利这三部分构成，由于不同的保障项目具有不同的特点，因而政府在提供社会保障产品时就应根据不同的保障项目进行区别对待。社会救济和社会福利是政府对弱势群体或社会免费提供帮助或福利津贴，具有公共产品的性质，政府在这两种社会保障产品的供给中承担全部责任，不需要根据权利与义务的对等来提供。因此，社会救济和社会福利在一定程度上就不具有排他性，属于公共产品。而社会保险是一种准公共产品，政府只是社会保险产品的提供者之一，即其在社会保险产品的供给中承担有限责任，要求参保者权利与义务对等，缴费是受益的前提，参保者必须承担相应的缴费义务，其责任是由参保者和政府共同承担的，具有一定的排他性和部分竞争性。一方面，社会保障属于国家的公共政策，所有社会成员都可以加入社会保障，这就使社会保障具有了公共产品的特性；另一方面，由于社会保障需要很大的成本，在资金承受能力有限的条件下，一个人的加入可能会影响其他社会成员的加入，因而社会保障具有部分排他性和部分竞争性的特征，这样势必会引起各主体关系的矛盾与冲突。所以，政府以外的组织或机构，无法承担起提供和解决社会保障产品及其分配的工作，这就要求政府要参与当中，以其特有的权威性和强制性对该公共产品进行宏观调控和分配，以协调各主体之间的关系。

社会保险这样的准公共产品需要政府的强制实施和管理，而对于社会救济和社会福利等纯公共产品，只有政府的有效管理才能保证供给的公平并实现社会福利的最优化。政府介入有助于对社会保险、社会救济和社会福利进行区别管理，制定不同的资金筹集、支出细则，以提高社会保障水平。

(三)社会保障基金的公共属性需要政府对社会保障基金严格监管

社会保障基金是国家为实施各项社会保障项目而预先建立起来的专款专用的资金，它是社会保障制度的现实经济基础。社会保障基金实质上是从国民收入的初次分配和再分配过程中形成的一种消费性社会后备基金，在性质上属于社会公共基金。社会保障基金的公共产品特性决定了政府必须对资金的使用和分配等实行严格监管。社会保障基金是老百姓的“养命钱”、“救命钱”，必须高度重视社会保障基金监管工作。实现社会保障基金的安全和保值增值，既是一项重要的业务工作，也是一项重要的政治责任。然而，当前社保基金监管不力、监管不严，挤占、挪用甚至浪费现象比较突出，使用缺乏规范性。建立完善的社会保障基金监管政策，是保证其安全运行、完善社会保障制度体系、维护基金产权人合法利益的制度安排，是促进我国经济社会健康、平稳、和谐发展的重要制度支撑。

二、 社会保障中市场失灵与政府职责

(一)社会保障制度无法完全通过市场调节来实现高效率

一是市场经济高效率配置资源的前提条件是竞争性和完全信息的市场结构。而社会保障作为一种社会稳定的制度安排，具有社会性、非竞争性和非排他性的特点，决定了制度的供求是不对等的；二是市场机制的调节是一种自发的、具有盲目性的调节，而社会保障所要求的安全性决定了社会保障制度调节的计划性；三是市场的调节是一种短期的调节，而目前社会保障制度建立的主要症结是长远目标与短期应急措施之间的矛盾；四是市场经济是有理性的主体追求经济利益最大化的制度安排，社会保障则是侧重于追求社会效益的制度安排，因此，无法依靠市场机制，来获得这种制度安排所需要的资金积累。

(二)社会保障领域存在市场失灵现象

社会保障市场失灵主要体现在：商业保险市场逆选择；道德风险及其后果；老年储蓄不足；信息不完备等。 市场失灵是政府介入社会保障的原动力。 为了弥补市场的缺陷和纠正市场失灵现象，政府在社会经济生活中扮演着公共物品的提供者、外在效应的消除者、收入和财富的再分配者、市场秩序的维护者和宏观经济的调控者等诸多角色，政府采取了一系列的干预行为来调节市场机制，既要保证市场运行的外部条件，又要作为市场机制的补充。

(三)市场经济自身固有的特征决定了政府必须积极介入社会保障

第一，市场经济的竞争性造成的两极分化需要政府对弱势群体提供救助。优胜劣汰是市场经济规律，市场经济强调效率，在竞争过程中，市场参与者由于要素和能力的不同，势必会导致收入分配的两极分化，对于市场竞争中的失败者，将面临丧失生存能力的困境，它是市场本身所不能调节的，这就要求政府必须通过立法和制度向竞争中的弱势群体提供物质帮助，以保障他们的基本生活水平。另外，通过宏观调控，将高收入阶层的收入转移给低收入者，实现社会公平分配，进而维护社会的稳定和经济的良好发展。

第二，市场经济周期波动导致的失业增加要求政府对失业者提供保障。市场经济的发展呈现出经济高涨和经济衰退交替出现的周期性特征。经济高涨时需要政府的宏观调控以对其发展进行正确引导，而在市场经济的衰退期里会出现大量的劳动者由于失业而失去生活来源，无法应对生活压力，容易出现不稳定因素，影响社会的安定和经济的恢复与发展。此时就需要政府的介入以保障失业者的生活来源和提供就业机会，有效缓解经济衰退期带来的负面效应。同时在经济衰退期，由于社会闲余资金不足，影响社会保障资金的筹集和积累，不利于社会保障覆盖面的扩大，进而影响社会保障调节社会成员收入分配的公平。

第三，市场经济带来的无法预期的高风险需要政府建立稳定长期的预防机制即社会保障制度。市场经济是一种高风险经济，它在带来高效率的同时，又隐藏着巨大的风险，这种风险是人们正常生活的最大威胁，同时也是社会团体和单位无法克服和解决的。另外，它追求的是经济利益的最大化，而不能实现生产成果的公平分配，这就意味着更多的弱势群体无法抵抗外来风险；这就需要建立稳定的、长期的预防机制以应对风险，即社会保障体制，而其只有政府才有权威和能力建立起来，只有国家财政具有较高的风险防御能力，才能更好地克服困难。

第四，市场机制不成熟期需要政府更多介入社会保障。当前我国市场体系尚未充分发育，市场机制不是很成熟，从计划经济向市场经济过渡，由于制度变迁，必然会导致利益的调整和再分配，在这个阶段，政府在社会保障方面应当承担更多的责任，不断增加其在社会保障中的制度投入、财政投入和组织投入。政府的作用集中在制定社会保障政策法规，进行社会保障制度设计和制度创新，对社会保障制度的运行进行管理、规范和监督等。

三、 不同社会背景影响下的政府社会保障职责

社会保障作为一种制度安排和一个有着复杂内容的系统工程，它的建立与发展离不开所处的政治、经济、社会、历史文化环境，是多种因素相互影响的结果。上述不同要素的社会变迁，影响政府社会保障职责的干预程度。

(一)政府施政目标的影响

从一般意义上讲，政府实施社会保障制度的目标主要包括如下七个方面：社会安全、社会公平、经济激励、管理(或营运)成本、代际再分配、资本积累和资本市场发展。对于不同的社会保障制度施政目标的侧重，会影响政府对于社会保障制度干预的范围和力度，从而会影响政府在社会保障制度中作用的大小。在信奉凯恩斯主义的国家，如美国，政府将社会保障制度主要作为宏观经济调控的工具来实施，实行社会保障制度的目的更多地体现在管理社会有效需求，保证社会总供给与总需求的平衡，更注重市场机制在社会保障中作用的发挥；而在北欧国家，政府施政的理论基础是由旧福利经济学发展而来的福利国家理论，政府的施政目标主要是增进社会福利水平的提高，保证充分就业，体现在社会保障政策实施上政府全面介入社会保障，为社会成员提供全面的高水准的社会福利待遇[1]。

(二)经济发展水平的影响

经济发展水平是影响社会保障制度的决定性因素。经济发展水平对于政府在社会保障中作用强弱的影响是通过两方面来进行的。一方面，经济发展水平的提高带来了国民收入水平的提高，个人对于社会保障的需求层次也在不断提高，从早期的要求保障公民基本生存权利发展到要求维护个人的发展权，从而要求政府加大在社会保障中的投入，提供越来越高的福利给付。如西欧各国社会保障费用支出从1965至1970年年平均增长11.6%，1970至1975年年平均增长15.3%，社会保障费用在其国民生产总值中所占的比重也从20世纪60年代的20%上升到20世纪70年代的30%左右[2]，从这个角度来讲，经济发展水平的提高会要求政府在社会保障中承担更多的职能。另一方面，经济发展水平的提高还会影响国民收入不平等程度的变化。在经济发展的早期，经济增长会带来国民收入不平等程度的加剧，此时要求政府在维护社会公平方面发挥更多的作用，从而带来政府在社会保障领域作用的加强；而在经济发展的后期，国民收入不平等程度会随着经济的增长而趋于缓和，此时对效率的要求会高于对公平性的要求，从而要求市场机制发挥更大的作用[1]。

同时，经济发展水平决定社会保障制度的规模和结构。在经济发展水平低的情况下，国民的社会保障需求受到抑制，国家也只能选择低水平的社会保障。如英国社会保障起源就从济贫法开始，当时社会保障结构简单、内容单一。反之，如果一国的经济发展水平较高，国家有充足的财力发展社会保障需求，国民有缴费的经济能力，那么就可以选择高水平的社会保障制度。如今英国的社会保障项目结构已经远远超出了救助和保险两大基本部分，已经实施了高层次的社会保障项目——社会福利，对年老、疾病、残疾、失业、生育等一般性风险都有全面的保障项目。

(三)经济体制特色的影响

不同的市场经济体制模式的选择对于政府在社会保障中的作用也有重要的影响。如实行“自由主义”市场经济体制的美国，崇尚市场而反对政府干预，政府的作用受到严格限制，社会保障更多体现的是市场化、选择性的原则，鼓励私人养老金计划和个人储蓄性养老金计划；而在实行“民主社会主义”市场经济体制的斯堪的纳维亚国家，政府在社会保障领域中占据了主导性地位，社会保障制度由政府统一管理并负责具体实施。

(四)市场发育水平与主体能力的影响

完善的市场体系和市场经营主体是市场在社会保障领域中有效发挥作用的前提条件。最为明显的表现是资本市场的完善与否，西方国家资本市场高度发达，有序高效，并有众多的适合养老保险基金投资的金融创新工具，保证了企业补充年金的高水平投资收益率，因此市场能够在社会保障中承担更多的职责。而在发展中国家，资本市场的规范程度和投资工具的种类都不能满足社会保障基金的投资需要，因而市场在社会保障中的作用受到诸多限制。这就为政府介入社会保障提供了现实依据。

(五)文化传统与理念的影响

主要包括价值信念、道德观念、风俗习性、意识形态等。各国由于历史文化传统和理论不同，从而政府和市场在社会保障中的运行效率也各不相同。以英美两国为例，英国受新自由主义、费边社会主义、集体主义的影响，认为社会应对其成员承担责任，强调国家干预，从而形成了政府发挥主导作用的福利国家型社会保障制度；而美国受达尔文新教传统的影响，反对政府干预，从而形成了市场主导型的社会保障制度。事实上，违背文化传统与理论的要求建立的社会保障制度必然导致成本偏高，效率低下，如美国20世纪60年代在“伟大社会”思想的鼓动下，政府在社会保障中的作用过度扩张，结果导致社会保障制度陷入困境，最终不得不由尼克松政府进行“新联邦主义”改革，重新向个人价值回归[3]。

综上所述，社会保障在不同时期、不同社会政治经济文化背景下对政府的职责要求有着很大差异，政府应根据社会环境的变化，确立自身的职责，以制定不同的管理模式，使社会保障始终围绕着政府与社会经济运行的主体目标健康运行。

四、新公共管理理论与政府的社会保障职责

新公共管理理论是20世纪80年代在英、美等国家出现的行政改革的指导理论。政府责任是新公共管理运动的重要起因。新公共管理理论强调，社会保障的核心价值在于实现社会公平，而政府是实现社会公平的主体。从新公共管理的理论视角认识社会保障的政府责任，是要更多的借助新公共管理理论明确政府在社会保障中的必要性，并对政府的社会保障职能提出了新要求。新公共管理提出三种方法：一是实施绩效目标控制；二是更加重视结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量；三是引入私营部门成功的管理经验。

(一)强调政府社会保障的公共服务职责

新公共管理理论强调政府的公共服务，主张建立企业化政府，其主要目标就是要克服公共服务供给方面存在的问题，“把权力中心主义转化为服务中心主义”[4]。同时，新公共管理理论还强调顾客导向，通过把公民变成消费者(顾客)，以市场取代政府，提供回应性服务，满足公民(顾客)的不同需求。它还建立明确的服务标准，然后通过调查，倾听公民(顾客)对公共服务的意见，测量其满意程度，并根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评估[5]。在转变政府职能的过程中，应着重于提高政府的社会保障公共服务意识及公共服务的效率和质量，政府有责任通过其社会保障的公共服务职能，向弱势群体提供社会服务和社会保护，维护社会公正和社会秩序。

(二)强调政府社会保障的绩效管理

新公共管理理论的本质是公共绩效管理，其区别于传统行政管理的一个重要标志是顾客导向，顾客满意成为衡量公共绩效的一个重要指标，社会保障的政府绩效是制定一系列指标体系对政府社会保障的责任实施效果进行评估，以确保对提高社会保障服务质量、降低管理成本的目标并进行跟踪评定。新公共管理责任机制的核心就是政府的管理责任，即指向目标和结果的责任、管理者个人责任、对公众的直接责任构成了一个全新的责任机制，新型的责任机制促使政府在政府与市场之间、各级政府之间、监督机构与执行机构之间、公共部门与私营部门之间，以及公共部门内部产生一种职责更加明晰的关系。在关注结果而非过程的管理责任机制下，政府就要根据预算来制定社会保障体系的整体运转框架和模式，并对结果负责，以缩减行政开支、降低运转成本，这样不仅能使有限的社会资源得到充分利用和优化配置，而且在很大程度上有利于提高社会保障效能。

(三)强调社会保障应以政府为主导并引入市场机制

政府与市场是现代社会经济环境下两种基本的制度安排，也成为社会保障制度中两个重要的主体。根据新公共管理理论，政府不是全能政府，而是有限政府。随着市场经济和社会保障体制改革的不断深化，势必会引起社会保障体系中政府与市场职能定位的不断调整，政府与市场在社会保障中的角色如何分配，会直接影响社会保障的运行效率。寻求政府与市场的均衡机制，明确政府的职责界定，是转型期社会保障有效实施和改革成功的关键。随着我国市场体系的不断完善和成熟，在以政府为主导的情况下，可适当引入市场机制，如在基金的运营和社会保障服务提供方面，以弥补政府在追求效率方面的固有缺陷。但由于我国目前市场经济还不够成熟，相关法制建设还不完善，考虑到我国历史传统和现实国情，当前政府在社会保障中的主体地位仍是不可动摇的，相当长时间内还需坚持政府主导型的社会保障模式。

参考文献：

[1] 李 军，张岩贵.从政府与市场看美国跨国公司行为的多重性[J].天津师范大学学报：社会科学版，2007(3)：21-23.

[2] 阎宇红.西欧各国政府社会保障职能的产生、发展与改革[J].国际关系学院学报，1998(4)：20.

[3] 张 强.社会保障制度变迁中的政府与市场关系探讨[J].广东商学院学报，2004(2)：51.

[4] 张康之.论政府的非管理化——关于“新公共管理”的趋势预测[J].教学与研究，2000(7)：31-37.

[5] 金太军.新公共管理：当代西方公共行政的新趋势[J].国外社会科学,1997(5)：20-24.